Rozhodnutí Ústavního soudu
ze dne 11.07.2006, sp. zn. Pl. ÚS 15/06 [ nález / NYKODÝM / výz-1 ],paralelní citace: N 129/42 SbNU 3 [ 459/2006 Sb. ] dostupné na http://www.jurilogie.cz/ecli/ECLI:CZ:US:2006:Pl.US.15.06
Vyhláška města Havířov o provedení speciální ochranné deratizace
Právní větaZákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, příslušným zmocňovacím ustanovením svěřuje obci do rukou nástroj pouze pro aktuální reakci na zvýšený výskyt hlodavců, neboť z povahy věci vyplývá, že k zásahu má dojít v co nejkratším termínu od takových zjiště-ní. Dle čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod mohou být povinnosti ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a podle čl. 2 odst. 4 Ústavy České republiky a čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod nesmí být nikdo nucen činit, co zákon ne-ukládá. V případech, kdy obec vystupuje jako subjekt určující pro občana povinnosti jednostrannými zákazy a příkazy, tj. pokud vydává obecně závaznou vyhlášku, jejímž obsahem jsou právní povinnosti, může tak činit jen v případě výslovného zákonného zmocnění. Zmocňovací ustanovení zákona o ochraně veřejného zdraví nezakládá mož-nost obce uložit fyzickým a právnickým osobám jinou povinnost, než zajistit provedení speciální ochranné deratizace.
ECLI:CZ:US:2006:Pl.US.15.06
sp. zn. Pl. ÚS 15/06NálezNález pléna Ústavního soudu ve složení Stanislav Balík, František Duchoň, Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Pavel Holländer, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný, Eliška Wagnerová a Michaela Židlická ze dne 11. července 2006 sp. zn. Pl. ÚS 15/06 ve věci návrhu ministra vnitra na zrušení obecně závazné vyhlášky statutárního města Havířova č. 4/2002 o provedení speciální ochranné deratizace (nález byl vyhlášen pod č. 459/2006 Sb.).Obecně závazná vyhláška statutárního města Havířova č. 4/2002 o provedení speciální ochranné deratizace se zrušuje dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.Odůvodnění:I.1. Dne 8. 3. 2005 doručil navrhovatel ministr vnitra, Mgr. František Bublan, Ústavnímu soudu formálně bezvadný návrh na zrušení obecně závazné vyhlášky statutárního města Havířova č. 4/2002 o provedení speciální ochranné deratizace (dále jen "vyhláška"), neboť Ministerstvo vnitra při výkonu dozoru nad zákonností právních předpisů obecních samospráv dospělo k názoru, že vyhláška, konkrétně její čl. 3 a 4, jsou v rozporu s ústavním pořádkem České republiky, zákonem č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o ochraně veřejného zdraví") a zákonem č. 128/2000, o obcích (obecní zřízení), v platném znění. Podání návrhu na zrušení vyhlášky předcházelo správní řízení podle §124 odst. 2 zákona o obcích, které dne 15. 2. 2006 vyústilo ve vydání rozhodnutí č. j. ODK-751/1-2005, jímž Ministerstvo vnitra účinnost vyhlášky pozastavilo. Rozhodnutí bylo dne 20. 2. 2006 doručeno Magistrátu města Havířova a tímto dnem nabylo podle §124 odst. 2 zákona o obcích právní moci. 2. Znění vyhlášky (bez oprav chyb a překlepů) je následující: Zastupitelstvo města Havířova se na svém zasedání dne 17. 6. 2002 usneslo vydat, v souladu s ustanovením §84 odst. 2 písm. i) a §10 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích v platném znění a podle ustanovení §96 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, v platném znění, v samostatné působnosti tuto obecně závaznou vyhlášku:Článek 1Základní ustanoveníTato obecně závazná vyhláška (dále jen OZV) upravuje dle §96 zák. č. 258/2000 Sb. o ochraně veřejného zdraví způsob a provádění speciální ochranné deratizace ve všech objektech na území města Havířova.Článek 2Vymezení pojmůSpeciální ochrannou deratizací (dále jen deratizace) se pro účely této OZV rozumí odborná činnost cílená na likvidaci škodlivých a epidemiologicky významných hlodavců. Objekty se pro účely této OZV rozumí stavby nadzemní i podzemní, kanalizační sítě, teplovodní kanály a veřejná prostranství. Článek 3Termín provádění deratizaceDeratizace bude na území města prováděna v roce 2002 1x ročně, a to od 1. 9. do 30. 9. a v následujících letech 2x ročně, a to od 1. 4. do 30. 4. a od 1. 9. do 30. 9. běžného roku. Článek 4Povinnosti vlastníků a provozovatelů objektůVlastníci a provozovatelé objektů na území města Havířova jsou povinní:a) v uvedeném časovém období, ve všech objektech, jež vlastní nebo provozují, zajistit na své náklady provedení deratizace osobou s odbornou kvalifikací podle zvláštních předpisů, b) udržovat objekty v čistotě a zejména před provedením deratizace provést jejich úklid,c) co nejlépe zajistit objekty proti vnikání hlodavců,d) zamezit přístup nepovolaným osobám (zejména dětem) a zvířatům k položeným nástrahám proti hlodavcům,e) po ukončení deratizační akce budou uhynulí hlodavci likvidování v souladu se zákonem č. 185/2001 Sb., o odpadechČlánek 5SankcePorušení ustanovení této obecně závazné vyhlášky bude posuzováno podle obecně závazných předpisů.Článek 6ÚčinnostTato vyhláška nabývá účinnosti 15. dnem následujícím po dni jejího vyhlášení. V Havířově dne 24. 6. 2002náměstek primátora náměstkyně primátoraII.1. Navrhovatel nesouhlasí se způsobem, jakým si statutární město Havířov vyložilo zmocňovací ustanovení §96 zákona o ochraně veřejného zdraví, podle něhož obec může obecně závaznou vyhláškou nařídit pro území obce nebo jeho část k ochraně zdraví před vznikem a šířením infekčních onemocnění provedení speciální ochranné dezinsekce a deratizace. Navrhovatel má za to, že ochranu před vznikem a šířením infekčních nemocí nelze zaměňovat s ochranou před výskytem škodlivých živočichů. Obec by měla nařizovat speciální ochrannou deratizaci až v okamžiku reálného nebezpečí, tedy při zvýšeném výskytu škodlivých živočichů, nikoliv preventivně. Bezdůvodné preventivní a opakované používání deratizačních prostředků, určených k provádění speciální ochranné deratizace, může vytvořit rezistenci škodlivých živočichů a na zdraví mít naopak vliv negativní. Výklad ustanovení §96 zákona o ochraně veřejného zdraví, jak jej pojalo statutární město Havířov, je příliš extenzivní. 2. Dále poukázal na čl. 4 vyhlášky, který ukládá povinnosti vlastníkům a provozovatelům objektů. Přitom povinnosti fyzických a právnických osob související se speciální ochrannou deratizací jsou stanoveny v zákoně o ochraně veřejného zdraví. Podle názoru navrhovatele nemá obec k ukládání takových povinností zákonné zmocnění, statutární město Havířov tak překročilo meze zákonem vymezené věcné působnosti. 3. K argumentům obsaženým v návrhu ministra vnitra se vyjádřila primátorka statutárního města Havířova podáním, doručeným Ústavnímu soudu dne 18. 4. 2006. Zdůrazňuje, že ustanovení §96 zákona o ochraně veřejného zdraví zmocňuje obec nařídit vyhláškou speciální deratizaci před vznikem a šířením infekčních onemocnění, čili jako preventivní opatření. Fakticky také tato činnost směřuje k likvidaci epidemiologicky významných živočichů, a pokud by byla vyhláška vydána až v okamžiku přemnožení hlodavců, pak by město nemohlo dodržet jeden z cílů zákona o ochraně veřejného zdraví, kterým je ochrana zdraví před (jak zdůrazňuje) vznikem a šířením infekčních chorob. Pokud jde o čl. 4 vyhlášky, žádné nové povinnosti nad rámec ustanovení §57 odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví vlastníkům objektů ukládány nejsou. Primátorka se domnívá, že vyhláška byla vydána v souladu s platnými právními předpisy, a Ústavní soud by proto měl návrh ministra vnitra nálezem zamítnout.4. Veřejný ochránce práv, JUDr. Otakar Motejl, kterému byl v souladu s ustanovením §69 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), zaslán stejnopis návrhu na zrušení vyhlášky, Ústavnímu soudu sdělil přípisem ze dne 5. 4. 2006, že do zmíněného řízení nevstupuje.5. Ústavní soud upustil podle ustanovení §44 odst. 2zákona o Ústavním soudu od ústního jednání, neboť statutární město Havířov i ministr vnitra s tímto postupem výslovně souhlasili.III.1. Podle ustanovení §68 odst. 2 Ústavní soud v prvé řadě zjišťuje, zda byl napadený právní předpis přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. 2. Ze zápisu ze 36. zasedání zastupitelstva statutárního města Havířova dne 17. 6. 2002 Ústavní soud zjistil, že na tomto zasedání byla napadená vyhláška schválena všemi 37 přítomnými zastupiteli z celkového počtu 43 členů zastupitelstva. Vyhláška byla vyhlášena vyvěšením na úřední desce Magistrátu města Havířova dne 26. 6. 2002, odkud byla sejmuta dne 18. 7. 2002. Účinnosti nabyla dnem 11. 7. 2002. Lze tedy konstatovat, že vyhláška byla přijata a vydána ústavně předepsaným způsobem orgánem zákonem k tomu zmocněným [§12 odst. 1, §84 odst. 2 písm. i), §87 zákona o obcích].3. Ústavní soud dále ve smyslu §64 odst. 2zákona o Ústavním soudu zkoumal, zda v průběhu řízení právní předpis či předpisy, jejichž porušení navrhovatel namítá, nepozbyly platnosti. V dané věci jde konkrétně o ustanovení §96, §55 písm. b) a §57 odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví. Zde zjistil, že ke dni vydání rozhodnutí jsou tato ustanovení stále platná a účinná.IV.1. Ústavní soud zkoumal, zda byla vyhláška přijata a vydána v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem, a zda je v souladu s ústavními zákony. Za tím účelem postupoval podle osvědčeného modelu a zjišťoval, zda vyhláška odpovídá následujícím čtyřem požadavkům (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 63/04 ze dne 22. 3. 2005, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 36, nález č. 61; vyhlášen pod č. 210/2005 Sb.): 1. zda má statutární město Havířov pravomoc vydávat obecně závazné vyhlášky, 2. zda obecně závazná vyhláška nebyla vydána mimo zákonem vymezenou věcnou působnost, 3. zda statutární město Havířov při vydávání obecně závazné vyhlášky nezneužilo zákonem mu svěřenou působnost, 4. zda obsah vyhlášky není nerozumný. Ad 1 2. Ústavní limity pro vydávání obecně závazných vyhlášek obcí v jejich samostatné působnosti určuje především čl. 104 odst. 3Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), který stanoví, že zastupitelstva mohou v mezích své působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky. Jak bylo rozvedeno již výše v bodě III. tohoto nálezu, napadenou vyhlášku přijalo a vydalo zastupitelstvo postupem ústavně konformním. Ad 23. Ústavní soud konstatuje, že obecně závazná vyhláška byla schválena za účinnosti zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, před jeho novelou provedenou zákonem č. 313/2002 Sb. s účinností od 1. 1. 2003. Samostatná působnost obce k vydávání obecně závazných vyhlášek byla podle tehdy účinného znění zákona o obcích upravena v §10 tak, že podle písmene a) mohla obec ukládat povinnosti obecně závaznou vyhláškou ve věcech stanovených zvláštním zákonem. S účinností od 1. 1. 2003 může podle zákona o obcích obec ukládat povinnosti v samostatné působnosti obecně závaznou vyhláškou podle §10 písm. d), stanoví-li tak zvláštní zákon. Napadená vyhláška s poukazem na zmíněné ustanovení §10 zákona o obcích odkazuje na zákonné zmocnění vyplývající z ustanovení §96 zákona o ochraně veřejného zdraví, které stanoví, že obec může obecně závaznou vyhláškou nařídit pro území obce nebo jeho část k ochraně zdraví před vznikem a šířením infekčních onemocnění provedení speciální ochranné dezinsekce a deratizace.4. Ústavní soud potud uzavírá, že napadená obecně závazná vyhláška byla vydána v intencích zákonem vymezené působnosti statutárního města Havířova. Ad 35. Dále jde o posouzení prvého ze shora vymezených obsahových kritérií. 6. Podle §35 odst. 3 zákona o obcích se obec při výkonu samostatné působnosti řídí při vydávání obecně závazných vyhlášek zákonem. Jak již bylo uvedeno, ustanovením §96 zákona o ochraně veřejného zdraví bylo statutární město Havířov zmocněno nařídit pro své území nebo jeho část k ochraně zdraví před vznikem a šířením infekčních onemocnění provedení speciální ochranné dezinsekce a deratizace. Pojem speciální ochranné dezinfekce, dezinsekce a deratizace vymezuje zákon o ochraně veřejného zdraví v ustanovení §55 písm. b) tak, že jde o odbornou činnost cílenou jednak na likvidaci původců a přenašečů infekčních onemocnění, a jednak na likvidaci zvýšeného výskytu škodlivých a epidemiologicky významných členovců, hlodavců a dalších živočichů. Ustanovení §57 odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví stanoví, že speciální ochrannou dezinfekci, dezinsekci a deratizaci je povinna podle potřeby ve své provozovně zajistit každá fyzická osoba, která je podnikatelem, každá právnická osoba a každá osoba při likvidaci původců nákaz, při zvýšeném výskytu škodlivých a epidemiologicky významných členovců, hlodavců a dalších živočichů; jde-li o obytné místnosti, pobytové místnosti a nebytové prostory nesloužící k podnikání, má tuto povinnost vlastník nemovitosti nebo společenství vlastníků, a u nemovitosti v majetku České republiky organizační složka nebo příspěvková organizace, které přísluší právo hospodaření s ní. Zákon o ochraně veřejného zdraví tak sám stanoví, kdo a kdy má povinnost speciální deratizaci provést. Předpoklady této povinnosti platí i pro obec, pokud k tomuto opatření hodlá přistoupit. Rozdíl je pouze v rozsahu, v jakém se dezinfekce a deratizace provádí - obec ji nařizuje nikoliv pro jednotlivé provozovny či nemovitosti, ale plošně pro celé území obce či jeho část. Oním předpokladem speciální deratizace je právě objektivně zjištěný zvýšený výskyt škodlivých živočichů, a to ještě pokud je takový zvýšený výskyt spojen s rizikem ohrožení zdraví lidí. Pak má obec možnost k předmětnému opatření přistoupit. Zákon o ochraně veřejného zdraví příslušným zmocňovacím ustanovením svěřuje obci do rukou nástroj pro aktuální reakci na zvýšený výskyt hlodavců, neboť z povahy věci vyplývá, že k zásahu má dojít v co nejkratším termínu od takových zjištění. Nemá ale význam nařizovat provedení speciální deratizace s půlročním či ročním předstihem, tedy zcela bez závislosti na zjištění alespoň zvýšeného výskytu hlodavců. A to navíc za výše již zmíněné situace, kdy existuje zákonná povinnost provádět běžnou ochrannou deratizaci (§57 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví), kterou je povinna podle potřeby provádět každá osoba jako součást čistění a běžných technologických a pracovních postupů, a pro zákonem vymezený okruh osob ještě povinnost zajistit provedení speciální ochranné deratizace, je-li to při zvýšeném výskytu hlodavců a podobných živočichů potřeba (§57 odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví). Lze souhlasit s navrhovatelem, že v takovém případě tak hrozí spíše nebezpečí vzniku rezistence škodlivých živočichů.7. Statutární město Havířov však předmětnou obecně závaznou vyhláškou ukládalo počínaje rokem 2002 provádění speciální ochranné deratizace vždy v měsíci dubnu a září každého kalendářního roku. Vyhláška tak nereaguje na aktuálně nastalou situaci, jak to měl zákonodárce na mysli, ale formou speciální deratizace nařízené v podobě pravidelně se dvakrát ročně kampaňovitě opakujících akcí sleduje cíle, které má spíše provádění již zmiňované běžné ochranné deratizace. Vyhláška, resp. obsah jejího čl. 3 tak neodpovídá ustanovením §55 písm. b) a §57 odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví. 8. Zvoleným postupem může dojít navíc k ohrožení životního prostředí a zdraví lidí, jak vyplývá ze stanoviska Ministerstva zdravotnictví ze dne 2. 4. 2004, zn. HEM-381-19.3.04/8355, které si Ministerstvo vnitra před vydáním rozhodnutí o pozastavení účinnosti vyhlášky vyžádalo a jehož obsahem v tomto rozhodnutí také argumentovalo. Ministerstvo zdravotnictví zde především uvedlo, že k nařízení podle §96 zákona o ochraně veřejného zdraví by měly obce přistupovat pouze na základě průzkumu a objektivně zjištěného vysokého výskytu hlodavců, při němž by mohlo být ohrožováno zdraví lidí. Až za této výjimečné situace by obec měla co nejdříve, v horizontu několika málo týdnů, vyhláškou nařídit provedení plošné deratizace. Z odborného hlediska by měl být stanoven územní rozsah zvýšeného výskytu hlodavců, připraven plán a určen začátek a konec akce tak, aby deratizace postupovala z obvodových částí do středu deratizované oblasti a nedocházelo k vyhánění hlodavců na nová místa, a je třeba zajistit účast potřebného počtu kvalifikovaných firem. Obecní úřad by měl být koordinátorem celé akce. Zvýšený výskyt hlodavců na větším území ukazuje jednoznačně, že některý nebo více provozovatelů podniků a zařízení, v nichž jsou vhodné podmínky pro množení hlodavců, dlouhodobě nezajišťuje provádění deratizace, a že dlouhodobě selhává mechanismus kontroly. Nařizování deratizace na území celé obce a její opakování s ročním předstihem je z odborného hlediska nesprávné. Nařízení a provedení plošné deratizace bez toho, že by podobný zásah vyžadovala hustota populace hlodavců na přesně vymezeném území, znamená použití velkého množství deratizačních přípravků na území, které je zpravidla hustě obydleno lidmi, a tím může být ohrožováno životní prostředí.9. Tyto skutečnosti vedou Ústavní soud k závěru, že čl. 3 vyhlášky je v rozporu rovněž s §56 zákona o ochraně veřejného zdraví, který stanoví, že deratizačních přípravků a postupů lze použít jen v nezbytně nutné míře k dosažení účelu bez ohrožení či poškození životních a pracovních podmínek.10. Ustanovení čl. 4 vyhlášky zakotvuje povinnosti vlastníků a provozovatelů objektů. Dle čl. 4 odst. 1Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") mohou být povinnosti ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a podle čl. 2 odst. 4Ústavy a čl. 2 odst. 3Listiny nesmí být nikdo nucen činit, co zákon neukládá. V případech, kdy obec vystupuje jako subjekt určující pro občana povinnosti jednostrannými zákazy a příkazy, tj. pokud vydává obecně závaznou vyhlášku, jejímž obsahem jsou právní povinnosti, může tak činit jen v případě výslovného zákonného zmocnění. Zmocňovací ustanovení zákona o ochraně veřejného zdraví ovšem nezakládá možnost obce uložit fyzickým a právnickým osobám jinou povinnost, než zajistit provedení speciální ochranné deratizace. Pokud tedy statutární město Havířov stanovilo vyhláškou povinnost udržovat objekty v čistotě a před provedením deratizace provést jejich úklid, co nejlépe zajistit objekty proti vnikání hlodavců, či zamezit přístup nepovolaným osobám (zejména dětem) a zvířatům k položeným nástrahám, učinilo tak bez potřebného zákonného základu. 11. Stanoví-li dále předmětný článek vyhlášky, že po ukončení deratizační akce budou uhynulí hlodavci likvidováni v souladu se zákonem č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zasahuje do oblasti, která již jinými předpisy práva veřejného upravena je, a to není přípustné, neboť obecně závazná vyhláška má sloužit k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku, nikoli jen parafrázovat povinnosti stanovené již v jiných právních předpisech (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 17/02, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 35, nález č. 150, str. 95; vyhlášen pod č. 583/2004 Sb.). Navíc zákon o odpadech na konfiskáty živočišného původu nedopadá [§2 odst. 1 písm. f)]; nakládání s uhynulými hlodavci upravuje zákon č. 166/1999 Sb., o veterinární péči a o změně některých souvisejících zákonů (veterinární zákon), ve znění pozdějších předpisů.12. S ohledem na přednesené argumenty již nebylo potřeba zabývat se posledním bodem testu, totiž zkoumáním vyhlášky z hlediska její rozumnosti. V.1. Ústavní soud rozhodl zrušit vyhlášku jako celek, jak ministr vnitra žádal, ačkoliv ministr sám v návrhu hovoří o nezákonnosti pouze v souvislosti se čl. 3 a 4 vyhlášky. Tato ustanovení totiž obsahují jádro právní úpravy, bez které by byl zbytek vyhlášky zcela nefunkční. 2. Na základě shora uvedeného plénum Ústavního soudu rozhodlo, že napadená vyhláška statutárního města Havířova je v rozporu s čl. 104 odst. 3Ústavy a ustanoveními §35 zákona o obcích a §55 písm. b) a §57 odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví, a proto se dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů zrušuje.
Odlišné stanovisko soudkyně Elišky WagnerovéS většinovým rozhodnutím se nemohu ztotožnit proto, že napadená vyhláška byla posuzována jen z pohledů formálněprávních. K jejímu řádnému posouzení by však bylo zapotřebí zjistit skutečnou potřebu jejího vydání, a to s ohledem na znalosti skutečného, možná pravidelně se vyskytujícího, přemnožení hlodavců v obdobích, pro která vyhláška předepisovala plošnou deratizaci. Navrhovatel, tj. Ministerstvo vnitra, se však tímto, realitě bližšímu zkoumání, vůbec nevěnoval, vyhlášku posoudil od "psacího stolu" a Ústavní soud tento postup akceptoval. Je mně zřejmé, že existuje-li potřeba hubení hlodavců ve vyhláškou předvídaných termínech, může obec vydávat jednorázové vyhlášky vztahující se vždy k jednomu každému období, a tak dosáhne účelu, který zamýšlela zrušenou vyhláškou, avšak tento postup je jistě neekonomický, neefektivní a přepjatě byrokratický. Dle mého názoru obci je třeba ponechat prostor pro rozhodnutí, které reflektuje nejbližší znalost místních poměrů, což je princip, jímž je ovládána místní samospráva.