ECLI:CZ:US:2006:Pl.US.25.06.1
sp. zn. Pl. ÚS 25/06
Nález
Nález pléna Ústavního soudu ve složení Stanislav Balík, Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Pavel Holländer, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jiří Mucha, Jan Musil, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný, Eliška Wagnerová a Michaela Židlická ze dne 19. září 2006 sp. zn. Pl. ÚS 25/06 ve věci návrhu ministra vnitra na zrušení čl. 6 odst. 5 a 6 obecně závazné vyhlášky města Ostrova č. 7/2004, požárního řádu města Ostrova (nález byl vyhlášen pod č. 487/2006 Sb.).
Návrh se zamítá.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci a rekapitulace návrhu
Ústavnímu soudu byl dne 18. dubna 2006 doručen návrh ministra vnitra na zrušení čl. 6 odst. 5 a 6 obecně závazné vyhlášky města Ostrova č. 7/2004, požárního řádu města Ostrova.
V návrhu se uvádí, že Ministerstvo vnitra, odbor dozoru a kontroly veřejné správy, posoudilo zákonnost předmětné vyhlášky, přičemž dospělo k závěru, že ustanovení čl. 6 odst. 5 a 6 vyhlášky jsou v rozporu s ústavním pořádkem České republiky, zákonem č. 133/1985 Sb., o požární ochraně, ve znění pozdějších předpisů, a zákonem o obcích. Poté, co po projednání nutnosti odstranění uvedených vad město Ostrov nezjednalo nápravu, Ministerstvo vnitra zahájilo správní řízení o pozastavení účinnosti předmětné vyhlášky, přičemž město Ostrov bylo o zahájení správního řízení informováno přípisem ze dne 21. prosince 2005 č. j. ODK-2138/1-2005, jenž mu byl doručen dne 27. prosince 2005. Vzhledem k tomu, že nedošlo k nápravě, vydalo Ministerstvo vnitra dne 27. března 2006 rozhodnutí č. j. ODK-2138/1-2005, kterým pozastavilo účinnost příslušných ustanovení předmětné vyhlášky. Rozhodnutí nabylo právní moci dne 30. března 2006, kdy bylo doručeno Městskému úřadu města Ostrova.
Vyhláška města Ostrova č. 7/2004 byla dle úvodního ustanovení vydána na základě §29 odst. 1 písm. o) zákona o požární ochraně a v souladu s §10 a §84 odst. 2 písm. i) zákona o obcích, tedy v samostatné působnosti města.
V čl. 6 odst. 5 vyhlášky ukládá město Ostrov vlastníkům příjezdových komunikací ke zdrojům vody pro hašení požárů povinnost zajistit volný příjezd pro mobilní požární techniku. Tato povinnost je ale dle navrhovatele již předmětem zákonné úpravy, a to §5 odst. 1 písm. b) zákona o požární ochraně. V uvedeném ustanovení zákona je tato povinnost uložena právnickým a fyzickým osobám vykonávajícím podnikatelskou činnost podle zvláštních předpisů. Vyhláška města Ostrova tak dle přesvědčení Ministerstva vnitra reguluje problematiku, která je již upravena zákonem, navíc odchylně od tohoto zákona, neboť vlastníky příjezdových komunikací mohou být též fyzické osoby nevykonávající podnikatelskou činnost, na něž se však zákonná úprava nevztahuje. Město tak překračuje rámec zákonného zmocnění §29 odst. 1 písm. o) zákona o požární ochraně a ukládá povinnosti fyzickým osobám bez zákonného zmocnění, což navrhovatel považuje za rozporné s čl. 2 odst. 4 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a čl. 2 odst. 3 a čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
V čl. 6 odst. 6 vyhláška města Ostrova č. 7/2004 ukládá povinnosti odpovědným osobám. Vzhledem k tomu, že vyhláška v žádném ustanovení pojem "odpovědná osoba" nedefinuje, odporuje dle Ministerstva vnitra uvedené ustanovení požadavku právní jistoty adresátů. Kromě toho k uložení povinností uvedených v čl. 6 odst. 6 vyhlášky nemá obec potřebné zmocnění, čímž se opět, jak tvrdí navrhovatel, dostává do rozporu se zákonem o požární ochraně, čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 2 odst. 3 a čl. 4 odst. 1 Listiny.
Na základě takto vyložených důvodů má navrhovatel za to, že město Ostrov překročilo meze své zákonem vymezené věcné působnosti, a tím, že vyhláška reguluje odchylně problematiku již upravenou zákonem o požární ochraně, přičemž ukládá fyzickým osobám povinnosti bez zákonného zmocnění, se dle něj dostává do rozporu s ústavním pořádkem, zákonem o požární ochraně a zákonem o obcích.
S ohledem na shora uvedené skutečnosti navrhuje ministr vnitra čl. 6 odst. 5 a 6 obecně závazné vyhlášky města Ostrova č. 7/2004, požárního řádu města Ostrova, a to dnem vyhlášení nálezu Ústavního soudu ve Sbírce zákonů, zrušit.
II.
Rekapitulace podstatných částí vyjádření účastníka řízení
Podle §42 odst. 4 a §69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaslal Ústavní soud předmětný návrh městu Ostrovu. Ve svém vyjádření ze dne 2. května 2006 tajemnice Městského úřadu Ostrov Bc. J. S. uvádí, že obecně závazná vyhláška města Ostrova č. 7/2004, požární řád města Ostrova, byla vypracována podle metodického doporučení Ministerstva vnitra - generálního ředitelství Hasičského záchranného sboru České republiky, odboru prevence, které vycházelo z ustanovení §29 odst. 1 písm. o) bodu 1 zákona č. 133/1985 Sb., o požární ochraně, ve znění pozdějších předpisů, jakož i ze souvisejících předpisů (požárního řádu obce dle obsahu stanoveného podle §15 nařízení vlády č. 172/2001 Sb., k provedení zákona o požární ochraně, ve znění nařízení vlády č. 498/2002 Sb.).
III.
Účastenství veřejného ochránce práv
Veřejný ochránce práv, kterému byl v souladu s ustanovením §69 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, dne 27. dubna 2006 zaslán stejnopis návrhu na zrušení vyhlášky, a to s výzvou zaslat k němu vyjádření, rozhodne-li se do předmětného řízení vstoupit, tak ve stanovené lhůtě 10 dní neučinil.
IV.
Upuštění od ústního jednání
Dle ustanovení §44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, může Ústavní soud se souhlasem účastníků od ústního jednání upustit, nelze-li od něj očekávat další objasnění věci. Vzhledem k tomu, že oba účastníci, tj. navrhovatel v podání doručeném Ústavnímu soudu dne 26. června 2006 a účastník řízení v podání doručeném Ústavnímu soudu dne 19. června 2006, vyjádřili svůj souhlas s upuštěním od ústního jednání, a dále vzhledem k tomu, že Ústavní soud má za to, že od jednání nelze očekávat další objasnění věci, bylo od ústního jednání v předmětné věci upuštěno.
V.
Dikce napadených ustanovení právního předpisu
Napadená ustanovení čl. 6 odst. 5 a 6 obecně závazné vyhlášky města Ostrova č. 7/2004, požárního řádu města Ostrova, zní:
"(5) Vlastník příjezdové komunikace ke zdrojům vody pro hašení je povinen zajistit volný příjezd pro mobilní požární techniku. Vlastník převede prokazatelně tuto povinnost na další osobu (správce, nájemce, uživatele), nevykonává-li svá práva vůči pozemku nebo komunikaci sám.
(6) Odpovědná osoba je dále povinna:
a) je-li zdrojem vodovod pro veřejnou potřebu, stanovit odběrná místa pro projednání s Hasičským záchranným sborem Karlovarského kraje,
b) projednat provádění prací, které omezují nebo znemožňují použití zdroje vody pro účely požární ochrany předem s Hasičským záchranným sborem Karlovarského kraje,
c) oznámit každé znemožnění použití zdroje vody pro účely požární ochrany (např. snížení množství vody, změnu v příjezdové komunikaci nebo v odběrném místě) neprodleně místní jednotce požární ochrany, městu a Hasičskému záchrannému sboru Karlovarského kraje."
VI.
Podmínky aktivní legitimace navrhovatele
Ústavní soud se dále zabýval otázkou aktivní legitimace k podání návrhu. Po zrušení okresních úřadů byla pravomoc vykonávat dozor nad výkonem samostatné působnosti obcí přenesena na krajské úřady a Ministerstvo vnitra [§123 a násl. zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů], stejně jako pravomoc vykonávat dozor nad výkonem přenesené působnosti obcí (§126 a násl. citovaného zákona). Návrh na zrušení předmětné obecně závazné vyhlášky tedy byl podle §124 odst. 3 zákona č. 128/2000 Sb. a §64 odst. 2 písm. g) zákona o Ústavním soudu podán oprávněnou osobou.
VII.
Ústavní konformita kompetence a legislativního procesu
Podle ustanovení §68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu posuzuje Ústavní soud při rozhodování obsah zákona nebo jiného právního předpisu z hlediska jejich souladu s ústavními zákony, a jedná-li se o jiný právní předpis, též se zákony, a zjišťuje, zda byly přijaty a vydány v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. V tomto směru ze zápisu z jednání zastupitelstva města Ostrova, konaného dne 27. května 2004, Ústavní soud zjistil, že napadená vyhláška byla řádně schválena, a to přijetím usnesení č. 90/04, kdy z celkového počtu 21 členů městského zastupitelstva hlasovalo pro její přijetí všech přítomných 19 členů zastupitelstva. Lze tudíž konstatovat, že napadená vyhláška byla přijata kvalifikovaným způsobem (§87 zákona č. 128/2000 Sb.). Dále Ústavní soud zjistil, že napadená vyhláška byla řádným způsobem vyvěšena na úřední desce Městského úřadu v Ostrově dne 4. června 2004, odkud byla dne 21. června 2004, po uplynutí zákonné 15denní lhůty, sejmuta, takže nabyla účinnosti dne 19. června 2004 (§12 odst. 1 citovaného zákona). Ústavní soud má proto za to, že napadený předpis byl přijat a vydán ústavně předepsaným způsobem.
VIII.
Obsahový soulad napadených ustanovení obecně závazné vyhlášky obce s ústavním pořádkem a zákony
Obecně závazná vyhláška města Ostrova č. 7/2004, požární řád města Ostrova, byla vydána v jeho samostatné působnosti zastupitelstvem města, a to na základě zmocnění obsaženého ve zvláštním zákoně [§10 písm. d), §84 odst. 2 písm. i) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění platném v rozhodné době]. Tímto speciálním zákonným zmocňovacím ustanovením je §29 odst. 1 písm. o) bod 1 zákona č. 133/1985 Sb., o požární ochraně, ve znění pozdějších předpisů, dle něhož obec v samostatné působnosti na úseku požární ochrany obecně závaznou vyhláškou vydává požární řád obce.
Dle §15 odst. 1 písm. e) a f) nařízení vlády č. 172/2001 Sb., k provedení zákona o požární ochraně, ve znění nařízení vlády č. 498/2002 Sb., požární řád obce upravuje organizaci a zásady zabezpečení požární ochrany v obci a obsahuje přehled o zdrojích vody pro hašení požárů a podmínky jejich trvalé použitelnosti, stanovení dalších zdrojů vody pro hašení požárů a podmínky pro zajištění jejich trvalé použitelnosti.
Podmínkou trvalé použitelnosti zdrojů vody pro hašení požárů je i zajištění přístupu k nim. Pro dosažení tohoto účelu je stanovena v §5 odst. 1 písm. b) zákona o požární ochraně právnickým osobám a podnikajícím fyzickým osobám povinnost udržovat volné příjezdové komunikace a nástupní plochy pro požární techniku k uzávěrům vody, v §17 odst. 1 písm. b) a e) zákona o požární ochraně pak všem fyzickým osobám povinnost zajistit přístup k uzávěrům vody a k požárně bezpečnostním zařízením a věcným prostředkům požární ochrany za účelem jejich včasného použití, přičemž uvedená povinnost se vztahuje na osoby, které mají uvedená zařízení a věcné prostředky ve vlastnictví či užívání.
Ministerstvo vnitra - generální ředitelství Hasičského záchranného sboru České republiky zpracovalo metodické doporučení č. j. 150-HOŘÍ-5/2003 k vydání obecně závazné vyhlášky obce podle §29 odst. 1 písm. o) bodu 1 zákona č. 133/1985 Sb., o požární ochraně, ve znění pozdějších předpisů, požárního řádu obce, a to dle obsahu stanoveného podle §15 nařízení vlády č. 172/2001 Sb., ve znění nařízení vlády č. 498/2002 Sb. Dle jeho uvozovacího ustanovení "účelem metodického doporučení je poskytnout obcím návod ke zpracování" požárního řádu.
Čl. 6 odst. 3 uvedeného metodického doporučení zní: "Vlastník nebo uživatel zdrojů vody pro hašení je povinen, v souladu s předpisy o požární ochraně, umožnit použití požární techniky a čerpání vody pro hašení požárů, zejména udržovat trvalou použitelnost čerpacích stanovišť pro požární techniku, trvalou použitelnost zdroje ... (dle místních podmínek lze stanovit další opatření).".
Dle odstavce 4 téhož ustanovení "vlastník pozemku/příjezdové komunikace ke zdrojům vody pro hašení musí zajistit volný příjezd pro mobilní požární techniku. Vlastník převede prokazatelně tuto povinnost na další osobu (správce, nájemce, uživatele), nevykonává-li svá práva vůči pozemku nebo komunikaci sám.".
Srovnáním Ministerstvem vnitra napadených ustanovení obecně závazné vyhlášky města Ostrova, požárního řádu města Ostrova, s metodickým doporučením téhož ministerstva k vydání požárních řádů obcí lze pak dospět k závěru, že dikce čl. 6 odst. 5 předmětné vyhlášky je identická s dikcí čl. 6 odst. 4 uvedeného metodického doporučení. Ústavní soud je tím v dané věci konfrontován s případem, v němž navrhovatel metodickým doporučením usměrňuje normotvornou aktivitu obcí v oblasti jejich samostatné působnosti. Pokud je ovšem doporučení akceptováno a promítnuto do textu konkrétní obecně závazné vyhlášky, navrhuje její zrušení pro rozpor s ústavním pořádkem a zákony. Ministerstvo vnitra tím vytváří situaci, jež ukazuje, že absurdní svět románů Franze Kafky či Georga Orwella, divadelních her Samuela Becketta či Eugena Ionesca nemusí být a není toliko fikcí, nýbrž začasté je i životní realitou.
Otevírá-li čl. 6 odst. 3 metodického doporučení možnost stanovení dalších povinností, jež v místních podmínkách konkretizují povinnosti vlastníků nebo uživatelů zdrojů vody v souvislosti s umožněním použití požární techniky a čerpáním vody pro hašení požárů, udržováním trvalé použitelnosti čerpacích stanovišť pro požární techniku a trvalé použitelnosti zdroje, nelze než čl. 6 odst. 6 předmětné vyhlášky města Ostrova interpretovat ve smyslu takovéto konkretizace. Je-li přitom v návětí čl. 6 odst. 6 Požárního řádu města Ostrova použit výraz "odpovědná osoba", je možné systematickým výkladem, v návaznosti na ustanovení předchozí, tj. čl. 6 odst. 4 a 5, interpretovat jeho obsah ve smyslu označení vlastníků zdrojů vody a příjezdových komunikací k nim, příp. jejich uživatelů (správců, nájemců).
K navrhovatelem namítaným derogačním důvodům Ústavní soud konstatuje, že předmětná ustanovení obecně závazné vyhlášky města Ostrova č. 7/2004, požárního řádu města Ostrova, byla přijata v rámci výslovného zákonného zmocnění [§10 písm. d), §84 odst. 2 písm. i) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění platném v rozhodné době, §29 odst. 1 písm. o) bod 1 zákona č. 133/1985 Sb., o požární ochraně, ve znění pozdějších předpisů], a z tohoto zákonného rámce nevybočují. Neobsahují nové, v rozporu se zákonnou úpravou stojící povinnosti, což ve smyslu dosavadní relevantní judikatury Ústavního soudu v obdobných případech zakládá derogační důvod [viz nález sp. zn. Pl. ÚS 7/04, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen "Sbírka rozhodnutí"), svazek 39, nález č. 189; vyhlášen pod č. 470/2005 Sb.]. Naopak, obsahují toliko se zákonnou úpravou slučitelnou konkretizaci.
Je-li dále navrhovatelem derogační důvod spatřován v nepřípustné transpozici zákonné úpravy [§5 odst. 1 písm. b) zákona o požární ochraně], lze opět odkázat na judikaturu Ústavního soudu, dle níž převzetí dikce právního předpisu do právního předpisu jiného, bez dalšího protiústavnost nezakládá (sp. zn. Pl. ÚS 6/02, Sbírka rozhodnutí, svazek 28, nález č. 146; vyhlášen pod č. 4/2003 Sb.). Takovéto převzetí na straně jedné činí nejasný důvod platnosti daného ustanovení a v tomto kontextu může být intenzitou dané nejasnosti založen derogační důvod, na straně druhé může být odůvodněno potřebou systematické úpravy, příp. navázáním dalších ustanovení, jež převzatá ustanovení konkretizují. O druhý z uvedených případů jde i v rozhodované věci.
Argumentuje-li dále Ministerstvo vnitra rozporem čl. 6 odst. 5 vyhlášky s §5 odst. 1 písm. b) zákona o požární ochraně, založeným nepřípustným rozšířením okruhu adresátů předmětných ustanovení z podnikajících fyzických osob na všechny fyzické osoby, opomenulo přitom vzít do úvahy §17 odst. 1 písm. b) a e) zákona o požární ochraně, v němž je stanovena všem fyzickým osobám povinnost zajistit přístup k uzávěrům vody a k požárně bezpečnostním zařízením a věcným prostředkům požární ochrany za účelem jejich včasného použití, přičemž uvedená povinnost se vztahuje na osoby, které mají uvedená zařízení a věcné prostředky ve vlastnictví či užívání.
Poukazuje-li konečně Ministerstvo vnitra na protiústavnost založenou neurčitostí a nejasností výrazu "odpovědná osoba", nutno v této souvislosti poukázat na ty kautely, jež zakládají ve smyslu dosavadní judikatury Ústavního soudu protiústavnost určitého ustanovení zákona, příp. jiného právního předpisu, z důvodu jeho neurčitosti (nejasnosti): "Obecně lze konstatovat, že neurčitost některého ustanovení právního předpisu nutno považovat za rozpornou s požadavkem právní jistoty, a tudíž i právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy) toliko tehdy, jestliže intenzita této neurčitosti vylučuje možnost stanovení jeho normativního obsahu pomocí obvyklých interpretačních postupů." (viz nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 44/02, sp. zn. Pl. ÚS 9/95, sp. zn. Pl. ÚS 23/02 - Sbírka rozhodnutí, svazek 30, nález č. 98, vyhlášen pod č. 210/2003 Sb.; svazek 5, nález č. 16, vyhlášen pod č. 107/1996 Sb.; svazek 33, nález č. 89, vyhlášen pod č. 476/2004 Sb.). Bylo již naznačeno, že předmětné ustanovení uvedené kautely splňuje, že jeho normativní obsah lze určit pomocí obvyklých interpretačních postupů.
Na základě takto vyložených důvodů dospěl Ústavní soud k závěru, že napadená vyhláška není v rozporu s navrhovatelem označenými ustanoveními Ústavy, Listiny, zákona o požární ochraně a zákona o obcích, pročež návrh na její zrušení zamítl (§70 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb.).