ECLI:CZ:US:2007:1.US.643.06.1
sp. zn. I. ÚS 643/06
Nález
Nález Ústavního soudu - I. senátu složeného z předsedy senátu Františka Duchoně a soudců Jiřího Nykodýma a Elišky Wagnerové (soudce zpravodaj) - ze dne 13. září 2007 sp. zn. I. ÚS 643/06 ve věci ústavní stížnosti Komerční banky, a. s., proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 27. 7. 2006 č. j. 11 Ca 136/2006-77 a proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 31. 8. 2006 sp. zn. 5 Ca 124/2006, jimiž byly zamítnuty stěžovatelčiny správní žaloby proti rozhodnutím celního ředitelství, kterými byla potvrzena rozhodnutí celního úřadu ukládající stěžovatelce zaplatit z titulu tzv. globální celní záruky další částky, ačkoli stěžovatelka již z titulu této záruky v plné výši plnila.
I. Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 27. 7. 2006 č. j. 11 Ca 136/2006-77 a rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 31. 8. 2006 sp. zn. 5 Ca 124/2006 bylo porušeno základní právo stěžovatelky vlastnit majetek, garantované čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
II. Proto se tato rozhodnutí ruší.
Odůvodnění:
I.
1. Stěžovatelka se ústavními stížnostmi podanými ve dnech 27. 9. a 9. 11. 2006 domáhala zrušení výše uvedených rozsudků, jimiž Městský soud v Praze (dále též jen „městský soud“) na základě závazného právního názoru Nejvyššího správního soudu zamítl správní žaloby, jimiž se domáhala zrušení rozhodnutí celního ředitelství, kterými byla potvrzena rozhodnutí celního úřadu ukládající stěžovatelce zaplatit z titulu jedné a téže tzv. globální celní záruky částky 105 871,12 Kč a 272 845,23 Kč, ačkoli bylo nesporné, že stěžovatelka již z titulu této záruky znějící na 300 000 Kč v plné výši plnila. Stěžovatelka tvrdila, že těmito rozhodnutími byla porušena její základní práva na spravedlivý proces, garantovaná čl. 36 odst. 1 a 2 a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále též jen „Listina“), a porušeno mělo být i její právo vlastnit majetek, garantované čl. 11 odst. 1 Listiny, neboť jí byl v rozporu s čl. 11 odst. 5 Listiny vyměřen celní dluh bez zákonného podkladu. Porušen měl být i „čl. 2 odst. 1 a 2“ a „čl. 4 odst. 1“ Listiny a ohrožen byl princip právní jistoty, garantovaný jako náležitost právního státu čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky. Ústavní stížnosti byly podány včas (§72 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, dále jen „zákon o Ústavním soudu“) a splňovaly i další formální náležitosti a podmínky projednání předepsané zákonem o Ústavním soudu.
2. Protože ústavní stížnosti směřovaly proti věcně obdobným rozhodnutím Městského soudu v Praze, týkaly se shodné otázky, zda výkladem rozsahu odpovědnosti vyplývající z globální celní záruky bylo porušeno právo garantované čl. 11 Listiny základních práv a svobod, bylo řízení o obou ústavních stížnostech spojeno (usnesením pléna Ústavního soudu ze dne 16. 1. 2007 sp. zn. I. ÚS 643/06 a II. ÚS 731/06) ke společnému řízení a rozhodnutí (pod jedinou sp. zn. I. ÚS 643/06).
3. Stěžovatelka, stručně shrnuto, namítala, že byla celním úřadem (rozhodnutím ze dne 2. 6. 1997) vyzvána k zaplacení částky 300 000 Kč, což řádně a včas učinila, neboť dne 29. 3. 1996 skutečně vystavila ve prospěch Celního úřadu Beroun globální celní záruku (k tomuto pojmu viz vzor záruční listiny obsažený v příloze 25 vyhlášky č. 92/1993 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení celního zákona, do níž byla vložena s účinností od 15. 1. 1996 vyhláškou č. 8/1996 Sb., kterou se mění a doplňuje vyhláška Ministerstva financí č. 92/1993 Sb.), jíž se zavázala za určitého celního deklaranta zaplatit celní dluh, pokud nebude splněn v zákonné lhůtě, a to až do nejvyšší částky 300 000 Kč. Avšak dne 15. 4. 2004 Celní úřad Beroun vydal celkem 55 rozhodnutí (nynější řízení se týká dvou z nich), kterými stěžovatelce uložil zaplacení celkem 12 499 465 Kč, tedy více než čtyřicetinásobek částky 300 000 Kč.
4. Ochranu garantovanou čl. 36 odst. 2 Listiny měly soudy stěžovatelce odepřít užitím rozšiřujícího a účelového výkladu ustanovení §256 zákona č. 13/1993 Sb., celní zákon, ve znění platném do 30. 6. 1997, (dále též jen „celní zákon“). Celní úřad závazek stěžovatelky vyložil tak, že omezení 300 000 Kč se vztahuje na každý jednotlivý dluh (z neomezené řady dluhů), a nikoli na souhrn všech dluhů celního dlužníka. Stěžovatelka však byla vždy přesvědčena, že v záruční listině uvedená nejvyšší částka představuje nejvyšší nepřekročitelnou hranici plnění. Tzv. nejvyšší částka nemá při výkladu zastávaném soudy žádnou funkci, a je nadbytečná. Výše závazku ručitele by nebyla vůbec závislá na projevu jeho vůle a záruční listina by byla neplatná pro neurčitost (srov. i právní normy týkající se jednání v omylu). Ručitel by byl nositelem závazku k neomezenému a nekontrolovatelnému plnění, jehož výše výlučně závisí na počtu učiněných celních deklarací, který však ručiteli není předem znám a jejichž výši nemůže ovlivnit, což je v rozporu s principem právní jistoty, resp. s předvídatelností práva [I. ÚS 50/03, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen „Sbírka rozhodnutí“), svazek 41, nález č. 120]. Při výkladu je naopak třeba zohlednit, že v době podpisu záruční listiny je počet možných jednotlivých celních dluhů neurčitý a nepředvídatelný. Je nutno řídit se přesnými, poctivými a po staletí zušlechťovanými výkladovými pravidly teorie práva. Soudy zanedbaly tradiční metody výkladu, výklad jazykový a systematický. Zohledněn nebyl princip právní jistoty, maxima „nemo tenetur ad impossible“ a výklad nebral ohled na stěžovatelčina základní práva. Dle stěžovatelky není možné užívat právně-politický výklad přizpůsobený dílčímu zájmu, byť by mělo jít o zájem státu na co nejvyšším výběru cla, neboť cílem daňového řízení je realizovat výběr daní s respektem k právům daňového subjektu (II. ÚS 664/04, Sbírka rozhodnutí, svazek 41, nález č. 85).
5. Stěžovatelka konstatovala, že citace Nejvyššího správního soudu z usnesení Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 54/2000 (Sbírka rozhodnutí, svazek 21, usnesení č. 2) neladí se závěry, ke kterým Nejvyšší správní soud dospěl. Z usnesení Ústavního soudu plyne, že pokud celní orgány přijaly celní záruku jako ručení za nový dovoz, šlo o jejich pochybení a nedbalost, neboť měly požadovat předložení nové celní záruky i v případě, kdy nebyla dříve vystavená záruka zcela vyčerpána.
6. Stěžovatelka upozornila, že banky v minulosti vystavily v dobré víře záruky do maximální výše uvedené v záruční listině. Přitom Česká národní banka (dále též jen „ČNB“) sděleními uveřejněnými v částkách 6, 10 a 14/1999 Věstníku ČNB jako regulátor zakázala bankám poskytovat globální celní záruky dle nové vyhlášky č. 135/1998 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení celního zákona, výslovně obsahující nyní prosazovaný výklad, neboť šlo o závazky, jejichž výši nebylo lze předem určit. (Dle §12 odst. 2 zákona č. 21/1992 Sb., o bankách, v platném znění, dále jen „zákon o bankách“, by byla taková záruka neplatná.) Stěžovatelka dále výkladem ad absurdum namítla, že při záruční částce 100 miliónů Kč (což není částka v této oblasti neobvyklá či přemrštěná) by banka jednak u zaniklé záruky nemohla při konkursu deklaranta přihlásit pohledávku, neboť by neznala její výši (potřebné údaje nelze zjistit od celních orgánů, které ani nesdělí, zda deklarant není dlužníkem nebo že je proti němu vedeno řízení, jež může skončit vyměřením dluhu, za nějž ručitel odpovídá). Absurdity by vznikly i v oblasti výkaznictví hospodaření banky, kdy banka musí dodržovat pravidla obezřetnosti, kapitálové přiměřenosti a úvěrové angažovanosti (§12 až 14 a 21 zákona o bankách), neboť by nevěděla jakou výši rezerv a likvidních aktiv musí mít připravenu pro případné uspokojení pohledávky (mělo by to být „0,1 nebo 1 či z opatrnosti 100 mld. Kč?“, ptala se rétoricky stěžovatelka). Z toho plyne neudržitelnost a absurdita použitého výkladu zákona, který se navíc stává hrozbou i pro stabilitu bankovního sektoru (díky rozsahu a počtu vystavených celních záruk). Přitom ručitelé, kteří již ze záruky plnili, mohou v dobré víře považovat případy těchto záruk za uzavřené.
7. Porušení práva vlastnit majetek (čl. 11 Listiny) spatřovala stěžovatelka v tom, že jí byl nepřípustně a nezákonně „uložen celní dluh“, kdy byla hrozbou exekuce donucena k zaplacení více než 12 miliónů Kč z vlastního majetku. Stěžovatelka odkázala na právní názor Ústavního soudu (IV. ÚS 666/02, Sbírka rozhodnutí, svazek 31, nález č. 145), podle něhož při ukládání a vymáhání daní, tedy při odnětí části nabytého majetku, umožněném čl. 11 odst. 5 Listiny, je třeba v případě dvojího možného výkladu zákona (s ohledem na čl. 4 odst. 4 Listiny) dodržovat princip v pochybnostech mírněji (in dubio mitius). Zvolený výklad byl výkladem přísnějším (pokud ne svévolným). Jde o konkurenci interpretačních alternativ (II. ÚS 644/02, Sbírka rozhodnutí, svazek 33, nález č. 85) vyžadující ve smyslu judikatury Ústavního soudu jeho zásah (I. ÚS 50/03, III. ÚS 258/03 a III. ÚS 151/06, Sbírka rozhodnutí, svazek 41, nález č. 120, svazek 33, nález č. 66, a svazek 42, nález č. 132), neboť zvolená alternativa byla ústavně nekonformní a odchýlila se od znění i smyslu právní normy natolik, že šlo o libovůli odporující čl. 2 odst. 2 Listiny (I. ÚS 50/03). Judikatura nebyla ustálená, což dokládají jak prvotní rozhodnutí Městského soudu v Praze, tak rozhodnutí, na něž stěžovatelka v předchozím řízení upozorňovala. (Obecné soudy dříve rozhodly ve smyslu stěžovatelčina právního názoru – srov. rozhodnutí Městského soudu v Praze ze dne 26. 10. 1999 sp. zn. 38 Ca 87/99, in Soudní judikatura 2/2000, s. 124; rozhodnutí Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 11. 1. 2000 sp. zn. 31 Ca 165/999, in Soudní judikatura 2/2000, s. 130). Rozkolísanost judikatury přispěla k nedostatku právní jistoty stěžovatelky. Stěžovatelka také upozornila, že ministerstvo překročilo své pravomoci, neboť zákonné zmocnění mu umožňovalo vydat pouze vyhlášku stanovující podmínky, za nichž může být dluh zajištěn paušálně, nikoli globálně (§257 odst. 3 celního zákona ve znění před novelou provedenou zákonem č. 113/1997 Sb.). Porušení práva na spravedlivý proces (čl. 38 odst. 2 Listiny) spatřovala stěžovatelka v tom, že při opakovaném rozhodování městský soud rozhodl bez jednání, aniž předtím znovu žádal stěžovatelčin souhlas (§51 odst. 1 soudního řádu správního, dále jen „s. ř. s.“).
8. K výzvě Ústavního soudu se k ústavní stížnosti vyjádřily (podáními doručenými dne 16. 2. 2007) předsedkyně 5. a 11. senátu Městského soudu v Praze JUDr. Eva Pechová a JUDr. Hana Veberová, které shodně sdělily, že městský soud svůj právní názor na výklad globální celní záruky vyjádřil v rozsudcích, které zrušil Nejvyšší správní soud, jehož právním názorem se městský soud následně řídil v napadených rozhodnutích, jež byla vydána bez jednání, s čímž stěžovatelka výslovně souhlasila, protože rozhodování po kasačním zásahu Nejvyššího správního soudu je pokračováním v tomtéž řízení, resp. po zrušení prvého rozsudku se věc vrací zpět do stadia, kdy je třeba znova rozhodnout o podané žalobě, a pro toto stadium soud souhlasem disponoval, přičemž ústní jednání nemohlo nic změnit na tom, že Městský soud v Praze byl povinen respektovat právní názor Nejvyššího správního soudu.
9. Ústavní soud vyzval k vyjádření vedlejšího účastníka řízení Celní ředitelství Praha, za něhož se (podáním doručeným dne 26. 2. 2007) vyjádřil Mgr. Jaroslav Koudelka, který navrhl zamítnutí ústavních stížností, kdy citoval usnesení Ústavního soudu ze dne 23. 1. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 54/2000 (Sbírka rozhodnutí, svazek 21, usnesení č. 2), podle něhož je postup celních orgánů v souladu s celním zákonem, který je veřejnoprávní normou a který nepoužívá množné číslo „dluhy“, ale jednotné číslo „dluh“. Ústavní soud tak podle ředitelství „ve zmiňovaném rozsudku … dal zapravdu“ výkladu zastávanému celními úřady. Stěžovatelka byla podle přesvědčení celního ředitelství s tímto výkladem srozuměna a akceptovala jej, čemuž odpovídá jak (nízká) částka 300 000 Kč, tak opakované předkládání záruční listiny s tím, že dluh byl u každého jednotlivého případu celními orgány akceptován jako zajištěný. Podle stěžovatelčina výkladu by vzhledem k objemu dovozů uskutečněných deklarantkou v letech 1996 a 1997 byla záruka z praktického hlediska absolutně nedostačující. Názor je „neprůchodný“, neboť celní orgány by nemohly vědět ani ověřit, zda vznikající celní dluh je ještě krytý existující zárukou, či nikoli. Musí se odlišit „rozhodnutí o ‚Přijetí poskytnuté záruky‘ a ‚Osvědčení o záruce‘… Osvědčení o záruce je možno vydat více podle požadavku uživatele záruky.“. Z toho má plynout, že „předpisy předpokládají, že globální záruka bude používána souběžně, např. ve stejnou hodinu na více celních úřadech … celní orgány by … neměly jistotu, zda celní dluh je … skutečně zajištěn“.
10. Celní ředitelství rovněž odkázalo na „rozsudky č. 55631/00 a 55728/00“ Evropského soudu pro lidská práva (dále též jen „ESLP“), který se v obdobné věci měl vyjádřit k námitce určitelnosti a předvídatelnosti závazků vzniklých z globální celní záruky. Stížnost nebyla přijata a ESLP sdělil, že s výjimkou porušení základních práv a svobod zaručených Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“) přísluší výklad vnitrostátní legislativy v prvé řadě orgánům členských států, jimž také přísluší rozpoznat případné chyby. Rozporné názory státních orgánů jsou přirozeným důsledkem teritoriálně dělené jurisdikční kompetence. ESLP považoval závěry soudů za předvídatelné a shodné s tehdy platnou legislativou. Ačkoli záruka byla poskytnuta krátce poté, co vstoupila v platnost změna předpisu obsahující vzory záručních listin, a ačkoli neexistovaly žádné předpisy týkající se globální celní záruky, celní orgány poskytly od počátku koherentní výklad, který byl poté potvrzen soudy. Finanční ústavy se měly informovat o praxi celních orgánů a zhodnotit riziko, které pro ně představovalo přijetí ručení. Předvídatelnost závazku z listiny uvedené v příloze č. 25 „vyhl. č. 92/1988 Sb.“ (správně „č. 92/1993 Sb.“) nelze zpochybňovat poukazem na nejednoznačnost předpisu. Možný dvojí výklad sám o sobě nepůsobí nepředvídatelnost, neboť stěžovatelka jako profesionální instituce zabývající se ručením se mohla kdykoli informovat o obsahu závazku. Celní ředitelství zdůraznilo, že celní úřady „od počátku ve své většině“ zastávaly výklad globálního ručení jako ručení za každý jednotlivý dluh.
11. Ústavní soud dne 20. 6. 2007 požádal vedlejšího účastníka o upřesnění vyjádření (viz výše odstavec 9 a 10) v té části, v níž namítal nečinnost stěžovatelky při opatřování informací o výkladu uplatňovaném v době od 15. 1. 1996 do 29. 3. 1996, s tím, aby uvedl, jak bylo možno informaci získat, a aby také uvedl příklad, kdy byla taková informace někomu poskytnuta. Celní ředitelství mělo rovněž sdělit, jak byl ručitel informován o tom, že k jedné záruce bylo vydáno více osvědčení. Celní ředitelství odpovědělo (podáním doručeným dne 12. 7. 2007) tak, že možnost vydání duplicitních osvědčení plynula v dané době ze znění ustanovení §256 celního zákona, kde bylo jejich vydávání svěřeno „celním orgánům“, jimiž mohly být celní úřady, oblastní celní úřady, Generální ředitelství cel (dále též jen „GŘC“) či Ministerstvo financí. Deklarant volil povolující orgán a počet vydaných osvědčení podle toho, zda pro záruku zamýšlel působnost lokální, oblastní či celorepublikovou. Vedlejší účastník nedoložil žádný případ, kdy by stěžovatelku (či kohokoli jiného) informoval o výkladové praxi, a neuvedl konkrétní způsob, jímž bylo možno závazný výklad v rozhodné době získat. Jen dodal, že tehdy technické vybavení celní správy neumožňovalo postupovat dle stěžovatelčina výkladu a evidovat, zda není souběžně přijímáno více osvědčení vztahujících se k téže záruce.
12. Stěžovatelka (podáním doručeným dne 16. 7. 2007) proti tomu namítla, že pokud by celní orgány v době vzniku dluhů předmětné deklarantky vůbec uvažovaly o výkladu umožňujícím opakované uplatnění záruční listiny, jak činí nyní, uplatnily by takto listinu již v roce 1997 (kdy byla částka 300 000 Kč uplatněna jen jedenkrát), a nikoli až koncem roku 1999. Jednání samotného celního úřadu tak potvrzuje právní názor stěžovatelky. Podle informací, jež se stěžovatelce podařilo dohledat, stěžovatelka byla k opakovanému plnění z globální celní záruky poprvé požádána na podzim 1999, kdy právě Celní úřad Beroun vydal sérii platebních výměrů vztažených k předmětné listině (tato rozhodnutí byla pro formální vady zrušena správním soudem a celní orgány poté vydaly nová rozhodnutí, jež vedla k podání nyní projednávaných ústavních stížností). Ke změně praxe celních orgánů došlo až v souvislosti s legislativní změnou – vydáním vyhlášky č. 135/1998 Sb. a tato změna praxe mohla souviset se snahou o co nejvyšší příjem ve clech a daních, která se v daném období stupňovala. Stěžovatelka dále uvedla, že celní orgány ručitelům odmítají poskytnout informaci o výši zaručeného dluhu odkazem na ustanovení §23 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, (mlčenlivost) a odkazují ručitele na (často iluzorní) spolupráci s klientem, což doložila (odmítavým) faxem celního úřadu z poslední doby. Dotaz na výši celních dluhů deklarantky neměl z hlediska historie případu opodstatnění, neboť v roce 1997 se dozvěděla o konkrétním dluhu deklarantky, který do výše uvedené v listině uhradila, a věc tím považovala za vyřešenou. Teprve po více než dvou letech začaly (na základě nového právního názoru) být doručovány výměry na opakovaná plnění. Stěžovatelka se celních orgánů nedotazovala na jednoznačný výklad aplikovaných předpisů, avšak je zřejmé, že takový jednotný výklad v době vzniku dluhů předmětné deklarantky neexistoval. Ostatně z Ústavním soudem vyžádaných vyjádření (viz níže body 29 a 31), jakož i z Opatření ČNB vydaných v roce 1999 plyne, že jistá povědomost o možnosti žádat opakované plnění nad nejvyšší sumu se objevila až po změně závazného vzoru záruční listiny, k níž došlo vydáním vyhlášky č. 135/1998 Sb.
II.
13. Ústavní soud si vyžádal spisy Městského soudu v Praze sp. zn. 5 Ca 124/2006 (přečíslovaný původní spis 5 Ca 137/2005) a sp. zn. 11 Ca 136/2006 (původně sp. zn. 11 Ca 139/2005), jakož i správní spisy, které tvořily podklad rozhodnutí Celního ředitelství Praha č. j. 13480/04-21-13 a 13480/04-21-26 (tyto správní spisy s nečíslovanými listy si vyžádal městský soud pod č. j. 5 Ca 137/05-30 a 11 Ca 139/2005-28). Ze spisů ověřil tyto skutečnosti:
14. Dne 15. 4. 2004 vydal Celní úřad Beroun „rozhodnutí o povinnosti ručitele k plnění za dlužníka“ č. j. R/400013/2004, kterým stěžovatelku vyzval k zaplacení pohledávky na cle a dani ve výši 105 871,12 Kč do deseti dní po doručení tohoto rozhodnutí (dále též „první výměr“). Celní úřad uvedl, že povinnost stěžovatelce ukládá na základě ustanovení §260l celního zákona, v platném znění, s přihlédnutím k ustanovení §32 odst. 1 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, v platném znění, neboť stěžovatelka se (ve smyslu ustanovení §260 odst. 1 celního zákona) v záruční listině svým písemným prohlášením (přijato rozhodnutím č. 044 Celního úřadu Beroun ze dne 10. 4. 1996 č. j. PR-243/96-044) zavázala splnit společně a nerozdílně s celním dlužníkem zaručenou výši pohledávky (vyčíslenou výše), kterou dlužník v době splatnosti neuhradil. Nedoplatek vznikl nezaplacením (a neúspěšným vymáháním) celního dluhu vyměřeného rozhodnutím „JCD event. č. 11772047003208“ ze dne 12. 2. 1997. Rovněž dne 15. 4. 2004 vydal tentýž celní úřad na základě obdobného odůvodnění „rozhodnutí o povinnosti ručitele k plnění za dlužníka“ č. j. R/400026/2004, kterým stěžovatelku za obdobných podmínek vyzval k zaplacení pohledávky ve výši 272 845,23 Kč (dále též „druhý výměr“) s odvoláním na stejnou záruční listinu, přijatou týmž rozhodnutím jako u prvního výměru. Nedoplatek měl vzniknout nezaplacením dluhu vyměřeného „JCD event. č. 11772047003336“ ze dne 12. 2. 1997.
15. Ústavní soud dále požádal Celní ředitelství Praha o zaslání výše citovaných Jednotných celních deklarací („JCD“ č. 11772047-00320-8 a č. 11772047-00333-6 ze dne 12. 2. 1997), které byly dne 16. 7. 2007 doručeny v originálech; obě deklarace se týkají obuvi z Číny, deklarantkou je Toll, spol. s r. o.; v poli 44 nazvaném „Zvláštní záznamy/Předlož. doklady/Osvědčení a povolení“ je uveden kód 9, 1 a záznam: „CU Beroun 243/96-044“ (označení záruční listiny viz níže bod 17), pod tím je uvedeno „Podmínky: CU Beroun cj 1800/94 z 8. 12. 94“ (povolení soukromého celního skladu; viz bod 35) a následuje text: „Deklarace údajů a zahr. faktura“; v poli 47 je uvedena celková výše poplatku a částka 106 513 Kč, resp. 273 532 Kč.
16. S JCD bylo zasláno i „výkladové stanovisko č. 2/I/99“, vydané Ministerstvem financí, Generálním ředitelství cel ze dne 1. 2. 1999, nazvané „Výklad globálního zajištění celního dluhu zárukou podle §256 a 257… celního zákona“. Zde se uvádí: „Nejedná se tedy o závazek ručitele uhradit po nejvyšší zaručenou částku jakýsi nikým neustanovený souhrn … celních dluhů, ale vždy konkrétní celní dluh, vzniklý ze zajištěné operace“; výklad globální záruky vydané dle vyhlášky č. 135/1998 Sb. „neznamená žádnou změnu oproti výkladu používanému celními orgány před nabytím účinnosti vyhlášky č. 135/1998 Sb., ale pouze jednoznačně upřesňuje předchozí formulaci tak, aby nedocházelo k mylnému výkladu“ (podobně zní i „oficiální výklad“ GŘC ze dne 30. 11. 1999, vyžádaný Ústavním soudem ve věci sp. zn. II. ÚS 537/98 na č. l. 35).
17. Ve správním spise zaslaném Celním ředitelstvím je dále založena kopie dokumentu, který nese název „Záruční listina/Jiné operace než režim tranzitu/ (systém globální záruky)“ (originál byl zaslán ke sp. zn. IV. ÚS 666/06), je podepsán zástupci stěžovatelky (dne 29. 3. 1996). Zde stěžovatelka jako ručitelka „poskytuje … Celnímu úřadu Beroun záruku až po nejvyšší částku 300.000 Kč“ s tím, že se „zavazuje společně a nerozdílně s dlužníkem uhradit celní dluh … za který ručitel převzal vystavením záruční listiny ručení za clo, daně a poplatky spojené s dovozem zboží … včetně úroků, až do částky uvedené v záruční listině, která byla celním úřadem přijata k zajištění celního dluhu pro deklaranta Toll, spol. s r. o.“. V bodě 2 se stěžovatelka zavazuje zaplatit vyměřenou částku „až po nejvyšší částku uvedenou v Záruční listině“. V bodě 3 je uvedena výhrada z oboustranné možnosti zrušení záruky. „Ručitel však dále ručí … jestliže příslušná operace byla zajištěna před zrušením ručitelského vztahu, a to platí i tehdy, je-li placení požadováno později.“. Na rubu listiny je vyznačeno, že Celní úřad Beroun „povoluje“ stěžovatelce, aby se stala „ručitelem vůči celním úřadům v jeho územní působnosti a dne 10. 4. 96 pod číslem jednacím PR-234/96-044 přijímá záruku.“. Přijetí je podepsáno a označeno otiskem razítka s uvedením data „10. 4. 96“. Text záruční listiny publikovaný v příloze 25 k vyhlášce č. 92/1993 Sb. (vloženo novelou č. 8/1996 Sb. s účinností od 15. 1. 1996) zněl doslovně takto:
Příloha 25 k vyhlášce č. 92/1993 Sb.
Z á r u č n í l i s t i n a
Jiné operace než režim tranzitu
(systém globální záruky)
I.
Prohlášení o ručení
1. Podepsaný(á)(jméno a příjmení nebo obchodní jméno) ...........
..............................................................
identifikační číslo ..........................................
bydliště(sídlo) v ...........................................
zastoupený ...................................................
..............................................................
(dále jen "ručitel")
poskytuje tímto
celním úřadům v České republice 1)
celním úřadům v územní působnosti ............................
..............................................................1)
celnímu úřadu ................................................1)
záruku,až po nejvyšší částku ............................ Kč a zavazuje se společně a nerozdílně s dlužníkem uhradit celní dluh, který nebyl splněn v zákonné lhůtě a za který ručitel převzal vystavením záruční listiny ručení za clo, daně a po-platky spojené s dovozem zboží (s výjimkou peněžitých pokut), včetně úroků, až do částky uvedené v záruční listině, která by-la celním úřadem přijata k zajištění celní- ho dluhu pro dekla-ranta2)......................................
2. Ručitel se zavazuje, že během lhůty deseti dnů ode dne doručení rozhodnutí o vyměření cla, daní a poplatků vybíraných při dovo-zu zaplatí požadovanou částku až po nejvyšší částku uvedenou v záruční listině, pokud ručitel nebo jiný zúčastněný celním or-gánům neprokáže před uplynutím této lhůty, že
____________________
1) Nehodící se škrtněte.
2) Uvede se jméno a příjmení nebo obchodní jméno, bydliště nebo sídlo a identifikační číslo.
celní dluh nevznikl nebo byl uhrazen. Příslušný celní orgán mů-že na žádost ručitele ze závažných důvodů povolit ulehčení platby. Úroky se vypočítávají v souladu s ustanoveními celní- ho zákona.
3. Tato záruka je závazná ode dne, kdy ji příslušný celní orgán přijal. Záruka může být kdykoliv zrušena ručitelem nebo pří-slušným celním orgánem. Zrušení nabude účinnosti šestnáctého dne ode dne přijetí oznámení o této skutečnosti druhou stranou. Ručitel však dále ručí za uhrazení celního dluhu, jestliže pří-slušná operace byla zajištěna před zrušením ručitelského vzta-hu,a to platí i tehdy, je-li placení požadováno později.
Místo ........................, dne ...............
................ .........................
razítko podpis 3)
____________________
3) Před svůj podpis musí podepisující napsat vlastní rukou poznám-ku: "Za převzetí záruky ve výši .........", přičemž částku musí uvést slovy.
II.
Přijetí poskytnuté záruky
Ministerstvo financí-Generální ředitelství cel1)
Oblastní celní úřad-celní úřad ..........................1) po-voluje, aby se ...................... stal ručitelem vůči cel-ním úřadům v jeho územní působnosti a dne .............. pod číslem jednacím ............... přijímá záruku.
V .............................., dne ..............
...........................
razítko a podpis
18. Proti prvnímu i druhému výměru (viz výše bod 14) podala stěžovatelka odvolání (doručená dne 19. 5. 2004), v nichž argumentovala obdobně jako v ústavní stížnosti. Ve správním spise (bod 13) je dále založen záznam celního úřadu ze dne 23. 2. 2005, nazvaný „Výpočet celního dluhu na ručitele KB“, kterým celní úřad upřesňuje „výpočet celního dluhu“ v přiložené tabulce nazvané „Výpočet celního dluhu … na ručitele…“, obsahující výčet jednotlivých 55 rozhodnutí s uvedením, jaká část vyměřené částky byla uhrazena exekucí. Celní úřad vysvětluje, že v jednotlivých případech byl „celní dluh“ snížen o částečnou exekuční úhradu cla provedenou vůči deklarantce v letech 1997, 2002 a 2003. Záznam vysvětluje, že přesahoval-li celní dluh částku 300 000 Kč, byl vydán výměr na tuto hodnotu.
19. Celní ředitelství Praha vydalo dne 25. 2. 2005 „rozhodnutí o odvolání“ pod č. j. 13480/04-21-13 (proti výměru „R000013/2004“) a 13480/04-21-26 (proti výměru R/400026/2004). Těmito rozhodnutími byla zamítnuta odvolání proti prvnímu a druhému platebnímu výměru (viz výše bod 14). Celní ředitelství v rozhodnutích uvedlo, že má za prokázané, že stěžovatelka již (jednou) ve prospěch předmětného celního úřadu zaplatila 300 000 Kč z titulu ručení za dotyčnou deklarantku, a potvrzuje tak stěžovatelčino odvolací tvrzení. Podle celního ředitelství vyplývalo jak z praxe celních úřadů, tak textu ustanovení §256 odst. 1 písm. a) celního zákona, který používá »singulár „celní dluh“, nikoli plurál „celní dluhy“« (toto ustanovení bylo včleněno až od 1. 7. 1997), že výši zajištění stanoví celní úřad tak, aby nepřesáhl výši předpokládaného celního dluhu, což platí zejména v rámci globálního celního zajištění, kdy je s dováženým zbožím prováděno více operací. „Protože globální záruka se vztahuje na každý jednotlivý dovoz s příslušnými operacemi, musí být clo vyměřeno po ukončení celního řízení o tomto jednotlivém dovozu.“. Tento výklad podle celního ředitelství odpovídá právnímu názoru Ústavního soudu vyjádřenému v usneseních sp. zn. Pl. ÚS 54/2000 (Sbírka rozhodnutí, svazek 21, usnesení č. 2) a II. ÚS 508/98 (ve Sbírce rozhodnutí neuveřejněno, dostupné na http://nalus.usoud.cz), která jsou dle „vyjádření Nejvyššího soudu ČR … (č. j. S 341/2002) … ve smyslu čl. 89 odst. 2 Ústavy závazná pro všechny orgány a osoby“. Celní ředitelství dále uvedlo, že ustanovení §256 a 257 celního zákona interpretuje jinak než stěžovatelka, neboť z nich dovozuje dopad globální záruky na každý celní dluh, pro který byl tento druh zajištění akceptován a který vznikl nebo by mohl vzniknout z jedné nebo několika operací (§121 odst. 1 a 2 a §133 celního zákona).
20. Celní ředitelství výslovně uvedlo, že pokud „… součet individuálně vzniklých celních dluhů přesáhne nejvyšší částku uvedenou v záruční listině … právní úprava takovou shodu okolností explicitně neřeší, a to zcela zřejmě, že vzhledem ke smyslu citované právní úpravy nepřichází v souvislosti s globálním zajištěním celního dluhu v úvahu“. Poslední věta ustanovení §257 odst. 1 celního zákona, (tehdy) výslovně zmiňující globální zajištění („Je-li celní dluh, který v průběhu doby mění svou výši, globálně zajištěn, určí se taková výše zajištění, která umožňuje, aby celní dluh byl vždy zajištěn.“), se uplatní „pouze v těch případech … kdy celní dluh pravidelně roste o stanovenou procentní míru“. Pokud ustanovení §257 odst. 1 písm. b) celního zákona používá pojem dluh i dluhy, je to proto, že se vztahuje jak na globální, tak na paušální či individuální zajištění celního dluhu [poznámka: tyto zákonné pojmy zmíněné v §256 nabyly účinnost až 1. 7. 1997, avšak i před tímto datem hovořilo ustanovení §257 odst. 1 písm. b) o dluhu nebo dluzích]. Z toho má podle celního ředitelství plynout záměr zákonodárce vztáhnout institut globálního zajištění k individuálně určenému celnímu dluhu a v „logických souvislostech, s odkazem na znění záruční listiny, se ručitel zavazuje k zajištění jednotlivého celního dluhu nejvyšší částkou, v záruční listině uvedenou … v případě konkrétního ručitele může v krátké době součet zajišťovaných celních dluhů přesáhnout nejvyšší zaručenou částku uvedenou v záruční listině … není možné po celních orgánech požadovat vědomost … zda nejvyšší zaručená částka byla již vyčerpána či nikoli“. Interpretace stěžovatelky je neudržitelná, neboť „celní orgány by … nemohly … ověřit, zda vznikající celní dluh je ještě krytý existující zárukou nebo nikoli … důsledek této nejistoty by se promítl v souvislosti s ust. §121 celního zákona do nemožnosti propuštění zboží“.
21. Obě totožná rozhodnutí o odvoláních napadla stěžovatelka totožnými správními žalobami, které byly Městskému soudu v Praze doručeny dne 9. 5. 2005. Žaloby argumentují obdobně jako ústavní stížnost. Výklad §256 a 257 celního zákona je v rozporu se zásadami ovládajícími institut ručení a je extenzivní. Výklad stěžovatelky potvrdil Městský soud v Praze již dne 26. 10. 1999 rozsudkem sp. zn. 38 Ca 87/99 či Krajský soud v Hradci Králové dne 11. 11. 2000 rozsudkem sp. zn. 31 Ca 165/99, který uvedl, že „z povahy globálního (úhrnného, celkového, úplného) zajištění celního dluhu ve smyslu §256, §258 písm. b) a §260 odst. 1 celního zákona … plyne, že se ručením zajišťují souhrnně všechny celní dluhy označeného deklaranta“. V závěru správní žaloby stěžovatelka uvedla, že neřeší-li podle žalovaného právní úprava situaci, kdy součet dluhů přesáhne nejvyšší částku v listině uvedenou, měla by se uplatnit zásada výkladu veřejnoprávní normy ve prospěch soukromoprávního subjektu. Při žalovaným prosazovaném výkladu by žádná banka nebyla ochotna globální záruku vystavit, a tento institut by se stal zcela neživotným. Výklad žalovaného nevychází ze záměru zákonodárce. Naopak. Nemá oporu v zákoně a je v příkrém rozporu se zněním záruční listiny.
22. Celní ředitelství ve svých vyjádřeních ze dnů 22. 7. a 17. 8. 2005 sp. zn. 5 Ca 137/2005 (č. l. 28 a 29) a sp. zn. 11 Ca 139/2005 (č. l. 29 a 30) mj. odmítlo, že by závazek byl neurčitý, neboť se vždy vztahuje ke konkrétnímu celnímu dluhu. „Samozřejmě vznikají pro ručitele určitá rizika … avšak tato rizika je možno snížit úpravou vztahu mezi ručitelem a dlužníkem … například stanovením informační povinnosti o každém celním dluhu … je možno docílit situace, kdy ručitel bude … znát konkrétní výši součtu celních dluhů jeho záruční listinou zajištěných.“.
23. Rozsudkem ze dne 24. 11. 2005 č. j. 11 Ca 139/2005-37 Městský soud v Praze správní žalobě vyhověl, zrušil rozhodnutí Celního ředitelství Praha ze dne 25. 2. 2005 č. j. 13480/04-21-13 a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Stejně tak rozsudkem ze dne 1. 12. 2005 č. j. 5 Ca 137/2005-42 Městský soud v Praze zrušil rozhodnutí Celního ředitelství Praha ze dne 25. 2. 2005 č. j. 13480/04-21-26 a věc vrátil k dalšímu řízení (odůvodnění se liší jen málo; chronologicky druhý rozsudek v závěru upozorňuje, že výklad žalovaného a Ústavního soudu se liší). Městský soud především akceptoval námitku, že stěžovatelka již ze záruky v plné výši plnila, a na základě této – mezi stranami nesporné – skutečnosti správní žalobě vyhověl. Za podstatu sporu soud označil výklad pojmu „globální zajištění celního dluhu“, který obsahovalo ustanovení §256 celního zákona. Jazykovým výkladem citovaného ustanovení dospěl soud k závěru, že globální zajištění je souhrnným zajištěním konkrétních dluhů z konkrétních operací dlužníka, k nimž byla záruka přijata. Protože jde o institut finančního práva, není namístě rozšiřující výklad. Pokud §257 odst. 1 písm. b) celního zákona pamatuje na situaci, kde výše celního dluhu není známa, a musí se proto odhadnout, pak zároveň stanoví celním orgánům povinnost stanovit nejvyšší možnou výši dluhu či dluhů. Výše ručitelského závazku, k níž se vztahuje ručitelova vůle, již celní orgán vrchnostenským aktem přijímá, musí být mezi ručitelem a celním orgánem postavena najisto. „Je povinností … správního orgánu … dbát na to, aby každý případně vzniklý celní dluh v souvislosti s konkrétní operací či operacemi byl zajištěn odpovídajícím způsobem v dostatečné výši.“ (srov. odst. 3, str. 4 rozsudku sp. zn. 11 Ca 139/2005). Z ujednání obsaženého v záruční listině podle soudu jednoznačně vyplývá, že ručitelský závazek činí maximálně 300 000 Kč, a výklad žalovaného by znamenal, že celková výše ručení by nebyla určitá. Závazek by byl absolutně neplatný pro neurčitost a byl by v rozporu s institutem ručení vůbec. Celní úřady měly povinnost posoudit adekvátnost výše záruky v daném konkrétním případě. Ručitel nemusí plnit nad uvedený limit (odst. 5, str. 4 rozsudku 11 Ca 139/2005). Stanovisko celních orgánů není podle městského soudu totožné s výkladem Ústavního soudu, který uvedl, že „pokud clo nedosáhne výše globální záruky, nelze nevyčerpaný rozdíl převádět … na další dovoz, ale musí být vystavena nová samostatná záruka na nový jednotlivý dovoz.“ (odst. 2, str. 5 rozsudku 5 Ca 137/2005).
24. Proti těmto rozsudkům podalo celní ředitelství kasační stížnosti (srov. č. j. 5 Ca 137/2005-48 a 11 Ca 139/2005-42), v nichž argumentovalo obdobně jako v řízení o ústavní stížnosti (srov. výše bod 9) a ve vyjádřeních ke správním žalobám. Ředitelství mj. upozornilo, že námitka předvídatelnosti a určitelnosti závazků byla předmětem neúspěšných stížností k Nejvyššímu správnímu soudu (srov. rozsudek ze dne 23. 9. 2005 č. j. 5 Afs 206/2004-71) a k Evropskému soudu pro lidská práva (č. 55631/00 a 55728/00).
25. Nejvyšší správní soud kasačním stížnostem celního ředitelství vyhověl a napadené rozsudky Městského soudu v Praze zrušil, a to svými rozsudky ze dne 13. 4. 2006 č. j. 7 Afs 43/2006-66 (zrušen rozsudek č. j. 11 Ca 139/2005-37) a č. j. 7 Afs 29/2006-68 (zrušen rozsudek č. j. 5 Ca 137/2005-42), s odůvodněním odvolávajícím se na usnesení pléna Ústavního soudu ze dne 23. 1. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 54/2000 [„... závěr, ke kterému ve svém rozhodnutí dospěl jak stěžovatel (tehdy Celní ředitelství Praha), tak celní úřad, je ústavně konformním, a tudíž zcela v souladu s celním zákonem“ (viz rozsudek č. j. 7 Afs 43/2006-70, odst. 5, str. 5, či rozsudek č. j. 7 Afs 29/2006-70, odst. 6, str. 3)]. Z gramatického výkladu, jakož i ze smyslu a účelu globálního zajištění celního dluhu nutno dovodit, že „globálnost poskytnuté záruky je nutno v daném případě chápat nikoli ve vztahu k výši ručení … nýbrž ve vztahu k neomezenému, resp. blíže neurčenému, počtu dovozů.“ (viz rozsudek č. j. 7 Afs 43/2006-70, odst. 6, str. 5, či sp. zn. 7 Afs 29/2006, odst. 7, str. 3). Z celního zákona (§100 odst. 2 a §238 odst. 2) plyne, že celní dluh vzniká v případě každého jednotlivého celního prohlášení. Ze znění celního zákona naopak nelze dovodit „vznik jednoho celního dluhu z několika dovozů“ (viz rozsudek sp. zn. 7 Afs 43/2006, str. 6 nahoře, či sp. zn. 7 Afs 29/2006, str. 4, odst. 1). Také z dikcí ustanovení §256 a §260 odst. 1 celního zákona je podle Nejvyššího správního soudu (tamtéž) zřejmé, že ručení zajišťuje vždy konkrétní celní dluh, čemuž svědčí užití jednotného čísla. A tento závěr plyne i z textu záruční listiny, která hovoří o celním dluhu, nikoli dluzích.
26. Proto Nejvyšší správní soud konstatoval, že Městský soud v Praze pochybil, „pokud z textu záruční listiny dovodil projev vůle účastníků ručit za celní dluhy dlužníka souhrnně po dobu trvání zajištění pouze do sjednané částky 300.000,- Kč. Takový závěr nemá oporu v celním zákoně a nevyplývá ani z textu záruční listiny.“ (srov. rozsudek č. j. 7 Afs 43/2006-70, odst. 2, str. 6, či sp. zn. 7 Afs 29/2006, odst. 3, str. 4). Právní úprava podle Nejvyššího správního soudu (tamtéž) neumožňuje sčítání celních dluhů, neboť vzhledem k povaze tohoto zajišťovacího institutu ani nepřichází v úvahu, a takový výklad je v protikladu ke smyslu a cíli této formy ručení. Vyčerpáním rozsahu ručitelského závazku „na některých platbách by tak při opačném chápání … veškeré dále poskytnuté záruky (takto v množném čísle) postrádaly smysl, resp. žádný z následných (takto) dovozů by nebyl zajištěn. Nelze tak akceptovat závěr … o neurčitosti rozsahu plnění … a z toho dovozované absolutní neplatnosti právního úkonu.“ (viz rozsudek sp. zn. 7 Afs 43/2006, str. 6 dole, či sp. zn. 7 Afs 29/2006, odst. 1, str. 5). „Globálním zajištěním celního dluhu jsou … zajišťovány všechny dluhy celního dlužníka, a to tak, že je zajišťován každý z nich … a to až do výše částky v záruční listině uvedené“ (viz rozsudek sp. zn. 7 Afs 43/2006, odst. 1, str. 7, či sp. zn. 7 Afs 29/2006, odst. 2, str. 5). Nejvyšší správní soud v závěru svých rozsudků uvedl, že nemohl nepřihlédnout k faktu, že „názor vyslovený Ústavním soudem shledal zákonným i Evropský soud pro lidská práva, který v relevantní věci … dospěl k závěru, že národní soudy … opírajíce se o logické, gramatické a účelové prvky, které jasně vyslovily … když soudní dvůr sám nemůže zpochybnit závěry vnitrostátních soudů, které z možných výkladů celního zákona zvolily určitou interpretaci (která) … nebyla nepředvídatelná nebo svévolná, a tudíž v rozporu se zásadou legality“. Závěrem Nejvyšší správní soud rovněž odkázal na svou ustálenou rozhodovací praxi, reprezentovanou například rozsudkem ze dne 23. 9. 2005 č. j. 5 Afs 206/2004-82.
27. Městský soud v Praze následně vydal rozsudky ze dnů 27. 7. 2006 č. j. 11 Ca 136/2006-77 a 31. 8. 2006 sp. zn. 5 Ca 124/2006 (dále též jen „napadená rozhodnutí“), kterým správní žaloby stěžovatelky jako nedůvodné zamítl. Z odůvodnění těchto rozsudků (odst. 1, str. 4, sp. zn. 11 Ca 136/2006, či odst. 5, str. 4, sp. zn. 5 Ca 124/2006) vyplývá, že Městský soud v Praze se cítil být plně vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu (§110 odst. 3 s. ř. s. ), a protože za základní žalobní námitku považoval posouzení obsahu a povahy institutu globální záruky [srov. i ustanovení §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s.], musel odkazem na právní názor nadřízeného soudu dospět k závěru o nedůvodnosti podaných žalob.
III.
Praxe v oblasti globálních celních záruk
28. Ústavní soud si vyžádal vyjádření České národní banky, aby ověřil interpretaci stěžovatelky, podle níž faktický zákaz poskytovat globální celní záruky vydala ČNB právě pro případ uplatnění nového výkladu prosazovaném pod vlivem vyhlášky č. 135/1998 Sb.
29. Guvernér České národní banky doc. Ing. Zdeněk Tůma, CSc., Ústavnímu soudu sdělil, že do konce roku 1998 se ČNB globálními zárukami za celní dluh nezabývala a dnes lze usuzovat, že tato situace mohla být dána bezproblémovým fungováním v této oblasti činnosti bank, včetně nízkého objemu plnění bankami ze záruk. „Na konci roku 1998 se však vyskytly případy, kdy celní orgány požadovaly plnění ze záruk nad jejich nominální hodnotu. Česká národní banka … reagovala uveřejněním příslušných úředních sdělení.“ (viz bod 60). Banky měly v roce 1999 problémy získat od celních orgánů informace o celkové výši závazku. Guvernér ČNB sdělil, že ČNB nevidí možnost takového vlastního úkonu stěžovatelky, jímž by mohla eliminovat konečnou výši plnění požadovanou celním orgánem.
30. Ústavní soud chtěl získat další odborné informace o praxi, která v oblasti celních záruk panovala v době, kdy stěžovatelka předmětnou záruku vystavila. Proto se obrátil na příslušné odborné pracoviště, jímž byla Katedra mezinárodního obchodu Fakulty mezinárodních vztahů Vysoké školy ekonomické v Praze. Doc. Ing. E. Č., CSc., zabývající se finančními vztahy v mezinárodním obchodu, označila pro oblast celních záruk za kompetentní osobu JUDr. I. Č., jež spolupracuje s českou pobočkou Mezinárodní obchodní komory. Ústavní soud přihlédl k dobrému jménu a vážnosti, jimž se Mezinárodní obchodní komora těší jako (soukromá) organizace mezinárodního práva (srov. Rozehnalová, N., Mezinárodní právo obchodní I., Brno, MU, 1997, str. 15), a požádal národní výbor komory o dobrozdání k praxi v oblasti celních záruk v rozhodné době.
31. Národní výbor Mezinárodní obchodní komory (International Chamber of Commerce Czech Republic) Ústavnímu soudu prostřednictvím JUDr. Č. sdělil, že vyhláška č. 8/1996 Sb. upravila závazné vzory textu záručních listin. Celní orgány přijímaly záruky až od 15. 1. 1996, kdy citovaná vyhláška vstoupila v účinnost, a banka nemohla na základě žádné objektivní skutečnosti očekávat, že by mohla být vyzvána k zaplacení plnění přesahujícího částku uvedenou v záruční listině. Ve vyjádření JUDr. Č. podpořila interpretaci, podle níž byla výše hrozícího plnění zjistitelná nikoli z právních předpisů, ale jen konkrétním dotazem u celních orgánů. Vyhláška č. 135/1998 Sb. významně změnila záruční listinu, čímž se výše závazku ručitele stala neomezenou a konkrétní výše byla zjistitelná jen dotazem u celního úřadu (v předmětné době jich bylo 92), které byly vázány mlčenlivostí i vůči ručiteli, a banka tak mohla získat informace jen při součinnosti klienta. Nespolupracoval-li dlužník, pak banka vůbec neměla (a nemá) možnost informace získat. Navíc „podle sdělení GŘ cel má informace celních orgánů o výši závazků dlužníka pouze informativní, nikoli závazný charakter“. Po změně výkladu nemohly banky svým úkonem eliminovat riziko plynoucí z dříve vystavených záruk. Jediným úkonem bylo zrušení záruky, které však nemělo vliv na dluhy, jež vznikly nebo by mohly vzniknout z operací do té doby provedených. Dále bylo uvedeno, že s účinností od 1. 7. 1999 bylo možno (díky novelizaci vyhlášky č. 135/1998 Sb. vyhláškou č. 124/1999 Sb.) limitovat výši plnění z globální celní záruky na částku uvedenou v záruční listině, což však bylo umožněno jen ručitelům, jež globální záruky vystavili po účinnosti vyhlášky č. 124/1999 Sb. V závěru vyjádření JUDr. Č. podotýká, že ustanovení §282 celního zákona upravuje promlčení, přičemž z celních předpisů nevyplývá, co se rozumí „nedoplatkem cla“, a není zřejmé, zda se promlčecí lhůty uvedené v §282 celního zákona vztahují též na ručitele.
32. Výše uvedená odborná sdělení jsou podporována i obsahem správních spisů, které Celní úřad Kladno zaslal Ústavnímu soudu ve věci sp. zn. IV. ÚS 666/06. Jde o původní správní spisy Celního úřadu Beroun č. j. R/400009/2004 a R/400063/2004, obsahující mj. všech 55 rozhodnutí (viz body 3 a 18) ze dne 15. 4. 2004 o povinnosti ručitele k plnění za dlužníka.
33. Konkrétně spisy R/400013/2004 a R/400026/2004 obsahují (nepodepsané) dokumenty nazvané „Stanovisko celního úřadu k odvolání proti rozhodnutí o uplatnění celního dluhu na ručiteli č. j. 10-1602/99 ze dne 20. 9. 1999“ (resp. č. j. 10-1628/99 ze dne 22. 9. 1999). V obou textech (jejichž obdoba je součástí všech ostatních správních spisů) se mj. potvrzuje, že stěžovatelka (poté co z předmětné záruky plnila) dne 13. 6. 1997 požádala o vrácení originálu záruční listiny, avšak „celní úřad odpověděl … že zrušenou záruční listinu si ponechává dále ve své evidenci a další plnění ze záruky nepožadoval, neboť v této době nebylo zřejmé, zda lze plnění ze záruční listiny požadovat na všechny jednotlivé případy. Tato věc byla vyjasněna poté, kdy MF GŘC vydalo dne 1. 2. 1999 výkladové stanovisko č. 2/I/99.“ (viz i výše bod 16). V obou spisech jsou i výzvy ze 7. a 18. 5. 2001 (č. j. 10-1186/01 a 10-1278/01), jimiž Celní úřad Beroun v náhradní lhůtě vyzval stěžovatelku jako ručitelku k zaplacení celního nedoplatku, a předchozí výzvy k zaplacení ze dnů 20. a 22. 9. 1999 (č. j. 10-1628/99 a 10-1602/99), jež byly zrušeny Městským soudem v Praze rozsudky ze dnů 13. 7. a 31. 8. 2001 (č. j. 38 Ca 429/2000-27 a 28 Ca 343/2000-23) a jež poté celní úřad rozhodnutím ze dne 7. 7. 2003 prohlásil za neplatné (v souladu s pokynem celního ředitelství doručeným celnímu úřadu 3. 9. 2001).
34. Součástí správních spisů (viz bod 32) byla i interní stanoviska 1. odboru Ministerstva financí, Generálního ředitelství cel, jež mají tento obsah:
a) ve stanovisku č. j. 7494/98/3422/98-10 ze dne 30. 6. 1998 se celním ředitelstvím sděluje, že ručitel má právo na informace o splnění celního dluhu v souvislosti s globálním ručením;
b) ve stanovisku č. j. 3921/99-12 ze dne 30. 6. 1999 (vydaném v souvislosti s žádostí Citibank, a. s.) o postupu při nahrazování dosavadních globálních celních záruk za záruky vydané dle přílohy č. 35 k vyhlášce č. 135/1998 Sb. GŘC uvádí [srov. část zvanou „ad 4) první a druhý odsek“], že informace o výši dluhů vzniklých z dosavadních záruk mohou celní úřady sdělit, jen když je to závažně nezatíží, avšak výslovně se uvádí (tamtéž), že nemohou bez zproštění mlčenlivosti sdělovat ručiteli výši konkrétního dluhu, s tím, že neinformování „je právně bezvýznamné pro uplatnění případného nároku na splnění celního dluhu ručitelem“. Na otázku, zda je definitivní sdělení celních orgánů ručiteli, že žádný celní dluh není a ani nemůže vzniknout, a zda tu „odpadá“ šestiletá lhůta, v níž mohou celní orgány požadovat po ručiteli plnění, GŘC odpovídá („třetí odsek“), že „činnost správního orgánu je ovládána zásadou materiální pravdy“;
c) ve stanovisku č. j. 12200/5529/99-12 ze dne 27. 8. 1999 je (pro účely odpovědi na dotaz HyboVereinsbank CZ, a. s.) ve vztahu k ručiteli potvrzena povinnost mlčenlivosti. Je odmítnuta revize tohoto názoru bez změny zákona [obdobně i č. j. 12294/5610/98-12 ze dne 8. 9. 1999 (dotaz Societe Generale) s tím, že informační povinnost, obvyklou (ve vztahu ručitel – věřitel) v soukromém právu, nemají celní orgány uloženu právními předpisy]; odmítavý postoj k informování ručitele je potvrzen i ve stanovisku č. j. 685/00-12 ze dne 11. 2. 2000 nazvaném „Sdělování informací týkajících se celního dluhu u globálního zajištění“ s tím, že oproti předchozím je odmítnuto poskytnutí i jen pouhé informace, zda tu dluh je či není [viz bod f) citovaného stanoviska], což je výslovně potvrzeno [viz „II. (4)“] i pro ručitele v systému globálního zajištění s tím, že žádost musí být písemná, formálně korektní a její poskytnutí ručiteli stojí 50 Kč/str.;
d) stanovisko č. j. 972/00-10 (5. 4. 2000) uvádí, že mlčenlivost se vztahuje i na poskytnutí negativní informace, tedy že dluh není, kterou nadto žádá zpoplatnit.
35. Ve správním spise č. j. R/400063/2004 se nachází i rozhodnutí Celního úřadu Beroun ze dne 8. 12. 1994 (č. j. 1800/94, viz i výše bod 15), jímž bylo společnosti Toll, spol. s r. o., povoleno provozování soukromého celního skladu (§145 až 162 celního zákona v tehdy platném znění). V rozhodnutí se mj. uvádí tyto podmínky provozování: uskladněna bude obuv (podmínka 1); v souladu s ustanovením §150 celního zákona musí skladovatel zajistit celní dluh. „Celní dluh je zajištěn bankovní blokací ve prospěch Celního úřadu Beroun ve výši 300 000 Kč“ (podmínka 6); v odst. 44 JCD se uvádí „Podmínky stanoveny CÚ Beroun č. j. 1800/94 ze dne 8. 12. 1994“ (podmínka 10); v případě řádného neuhrazení celního dluhu bude použito blokované částky k jeho uhrazení; nebude-li dluh opakovně uhrazen, může být povolení zrušeno (podmínka 12).
36. Součástí správních spisů (bod 32) je i rozhodnutí Celního úřadu Beroun ze dne 2. 6. 1997 č. j. PR-1090/97, na jehož základě stěžovatelka zaplatila z titulu předmětné záruční listiny celní dluh (splatný dne 8. 12. 1996), vyměřený na základě JCD 1177204603782-9 ze dne 28. 11. 1996. „Spisy“ rovněž obsahují dopis Celního úřadu Beroun ze dne 14. 6. 1999 zn. 4874-10-900/99, kterým stěžovatelce sděluje, že vyčíslil „neuhrazený celní dluh ve výši 14.940.514,- Kč. Tento celní dluh vznikl v listopadu 1996 a únoru 1997, tedy ještě předtím, než jsme uplatňovali … plnění za záruční listiny ve výši 300.000,- Kč“.
37. Ze spisů (bod 32) plyne, že jen dne 12. 2. 1997 bylo na základě jediné záruky (bod 17) Celním úřadem Beroun potvrzeno 18 JCD s celkovou deklarovanou částkou přesahující 4,5 miliónu Kč, přičemž 6 JCD zní na částku výrazně přesahující 300 000 Kč.
IV.
38. Účastníci řízení namítali, že pojem globální celní záruka byl vyložen v usnesení Ústavního soudu ze dne 23. 1. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 54/2000 (Sbírka rozhodnutí, svazek 21, usnesení č. 2), avšak toto rozhodnutí je toliko usnesením o odmítnutí stížnosti pro zjevnou neopodstatněnost, a senáty Ústavního soudu nejsou vázány právním názorem zde vysloveným (srov. ustanovení §23 zákona o Ústavním soudu), na čemž nic nemění ani fakt, že ve věci tehdy rozhodovalo plénum Ústavního soudu, které svůj ojedinělý (excesivní) procesní postup tehdy problematicky opřelo o ustanovení §11 odst. 2 písm. h) zákona o Ústavním soudu s poukazem na snahu o jednotnost judikatury. Z jednoznačné formulace §23 zákona o Ústavním soudu, jakož i z ustálené judikatury Ústavního soudu vyplývá, že vydání nemeritotního usnesení o odmítnutí ústavní stížnosti pro zjevnou neopodstatněnost samozřejmě nebrání pozdějšímu vydání vyhovujícího (meritorního) senátního nálezu, a to i když bylo takových usnesení v obdobných věcech vydáno více – srov. např. nálezy sp. zn. IV. ÚS 500/01 ze dne 3. 4. 2003 a sp. zn. III. ÚS 644/01 ze dne 29. 5. 2003, Sbírka rozhodnutí, svazek 30, nálezy č. 51 a 71: „nebyla … převzata argumentace obsažená v dřívějších rozhodnutích … týkajících se stejné … problematiky [následuje výčet devíti, (resp. třinácti) usnesení přijatých v průběhu dvanácti měsíců všemi senáty ÚS] … Vzhledem k tomu, že jde o usnesení, nepředkládal senát na základě svého odchylného právního názoru tuto otázku k posouzení plénu Ústavního soudu podle §23 zákona o Ústavním soudu.“.
39. Usnesení o odmítnutí ústavní stížnosti pro zjevnou neopodstatněnost nemají tutéž relevanci jako nálezy (ať už vyhovující, či zamítavé), neboť: „vznikají na základě zcela jiného rozhodovacího postupu a v jiné procesní situaci než nálezy, což materiálně vzato omezuje uplatnitelnost závěrů obsažených v usneseních, které v případě konkurence s právním názorem vysloveným v nálezu neobstojí“ (srov. nález sp. zn. I. ÚS 670/05 ze dne 24. 4. 2006, Sbírka rozhodnutí, svazek 41, nález č. 88). Dosah takových usnesení je často shrnut ve větě „Ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná, neboť stěžovateli se nepodařilo prokázat zásah do svých základních svobod“. Jiný stěžovatel může v obdobné situaci zásah prokázat, resp. Ústavní soud může sám (kupř. na základě vlastních poznatků, zkušeností z rozhodovací praxe či posunu ve standardu ochrany základních práv) nalézt, že posléze napadená rozhodnutí vycházejí z výkladu, který již nelze považovat za ústavně konformní (srov. např. bod 14 nálezu sp. zn. I. ÚS 631/05 ze dne 7. 11. 2006, Sbírka rozhodnutí, svazek 43, nález č. 205). Odborná literatura o možnosti, že by usnesení stejně jako nález bylo závazné erga omnes, neuvažuje (srov. např. Sládeček, V., Ústavní soudnictví, 2. vydání, Praha, C. H. Beck, 2003, str. 86, či Sládeček, V., Mikule, V., Syllová, J., Ústava ČR, komentář, Praha, C. H. Beck, 2007, str. 735, nebo Filip, J., Holländer, P., Šimíček, V., Zákon o Ústavním soudu, Praha, C. H. Beck, 2001, str. 85, 188, 190, 384, 385 a 388). Opačný názor je prezentován ojediněle a až v poslední době (srov. Šimíček, V., Ústavní stížnost, 2. vydání, Praha, Linde, 2001, str. 265, kde se uvádí, že „čl. 89 odst. 2 Ústavy se může vztahovat pouze na nálezy, nikoli však na usnesení Ústavního soudu“, zatímco ve 3. vydání téže publikace téhož autora, vydané týmž nakladatelstvím v roce 2005, se na str. 282 dodává, že odmítnutí pro zjevnou neopodstatněnost je materiální povahou rozhodnutím meritorním a vztahuje se na něj „přiměřeně“ výklad o závaznosti nálezů), aniž by současně řešil související otázky – např. zda by usnesení odmítající návrh pro zjevnou neopodstatněnost mělo také vytvářet překážku věci rozhodnuté apod.
40. Pomine-li Ústavní soud zásadní rozdíl mezi nálezem a usnesením (viz ale bod 68), přesto musí konstatovat, že z právních vět usnesení sp. zn. Pl. ÚS 54/2000 („Zákon rozeznává tři druhy zajištění celního dluhu“) plyne, že plénum tehdy věc nahlíželo zněním celního zákona, jež nabylo účinnosti až dne 1. 7. 1997, avšak stěžovatelka záruku vystavila již dne 29. 3. 1996 a v dubnu téhož roku byla přijata celními orgány (viz bod 17), tedy v době, kdy celní zákon ještě neupravoval tři druhy zajištění a jeho ustanovení §256 pouze lakonicky, bez dalšího upřesnění, zmiňovalo možnost globálního zajištění celního dluhu. I tyto důvody brání tomu, aby I. senát přihlížel k obsahu usnesení sp. zn. Pl. ÚS 54/2000.
41. Podle ustanovení §44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu může Ústavní soud se souhlasem účastníků upustit od ústního jednání, nelze-li od tohoto jednání očekávat další objasnění věci. Účastníci souhlas poskytli a od ústního jednání bylo upuštěno.
V.
42. Ústavní soud dospěl k závěru, že ústavní stížnost je důvodná. Při posouzení věci vycházel z následujících úvah:
43. Základní právo na vlastnictví je třeba interpretovat jednak jako institucionální garanci, resp. garanci určitého právního postavení. Svoboda vlastnit je svobodou právně konstituovanou, a proto lze říci, že neexistuje vlastnictví tam, kde by chyběl právní řád. Z tohoto důvodu má zákonodárce poměrně široké možnosti úpravy nabývání vlastnictví, jeho užívání, jakož i dispozic s ním. V tomto smyslu lze hovořit o vlastnictví jako o institucionální garanci. Vlastnictví jako garance určitého právního postavení osoby omezuje veřejnou moc v zásazích do vlastnictví již konstituovaného (srov. nález sp. zn. I. ÚS 553/2000, Sbírka rozhodnutí, svazek 26, nález č. 43). Ústavněprávní pojetí vlastnictví není identické s pojetím vlastnictví podle civilního práva. Zatímco podle civilního práva je vlastnictví právem věcným, z hlediska ústavního práva je chráněno konkrétní majetkové právo osoby, které se ne vždy nutně musí krýt s vlastnickým právem ve smyslu občanského zákoníku.
44. Nositelem základního práva vlastnit majetek je ve smyslu čl. 11 odst. 1 Listiny každý, tzn. jak fyzické osoby, tak i soukromé právnické osoby bez ohledu, zda se jedná o občany, resp. tuzemské právnické osoby, nebo o cizince.
45. Zásah do garance vlastnictví je dán tehdy, pokud je dané osobě odejmuto postavení, které ji opravňuje k ochraně z tohoto titulu, nebo pokud dojde k omezení takového postavení z hlediska jeho využívání nebo dispozic s ním anebo možnosti jeho zhodnocení. K takovému zásahu může dojít jen skrze imperativní právní úpravu, na kterou jsou kladeny požadavky odpovídající nárokům z testu proporcionality. Zásadně lze zasáhnout do základního práva jen za podmínky, že jde o zásah, který je předvídaný právem.
46. V daném případě se specificky jedná o oblast cla, které je třeba považovat za veřejnoprávní dávku, která opatřuje příjmy státnímu rozpočtu, přičemž zároveň sleduje různé cíle, resp. zájmy, např. finanční nebo národohospodářské (viz Nováček, A.: Právo celní, in Slovník veřejného práva československého, svazek III., s. 493 a násl.). Jinými slovy, clo je formou daně, a to daně spotřební, nepřímé. Právo státu vybrat daň pak není právem věcným, nýbrž právem obligačním personálním. Jde o právo na berní pohledávku, která se od soukromé pohledávky liší co do právního důvodu, jímž je sám zákon. Ručení bank (dříve úvěrních ústavů) za celní dluh je tradičním veřejnoprávním institutem (viz shora citované dílo), který podléhal různým poměrně přísným regulacím. V období první republiky ručení povolovalo ministerstvo financí, bylo omezeno na dobu jednoho kalendářního roku atd. Účelem této poměrně přísné regulace byl veřejný zájem na stabilitě kapitálového trhu a je nepochybné, že povolení ručení v jakékoliv formě tehdy i dnes představuje správní akt se všemi nároky, které je na perfektní správní akt třeba klást.
47. Spolupracuje-li osoba s orgánem veřejné moci při tvorbě správního aktu, nelze od ní očekávat vyšší stupeň obezřetnosti než od orgánu veřejné moci samotné. Pochybí-li soukromá osoba při této činnosti neúmyslně anebo není-li prokázáno zanedbání její pečlivosti, má být věc posouzena tak, jakoby chybil orgán veřejné moci sám (Neuhäuser: Die Erschleichung rechtsgeschäftlicher Verwaltungsakte durch Täuschung den Behörden, Hamburg 1921, in Hoetzel, J.: Akt správní, Slovník veřejného práva československého, svazek I., s. 34 a násl.).
48. Veřejná moc vždy jedná na vlastní riziko a soukromá osoba má právo na dobrou víru v akty veřejné moci, jimž svědčí presumpce správnosti (nález ve věci sp. zn. IV. ÚS 150/01 ze dne 9. 10. 2003, Sbírka rozhodnutí, svazek 31, nález č. 117, a další).
49. V nálezu ze dne 15. 12. 2003 sp. zn. IV. ÚS 666/02 (Sbírka rozhodnutí, svazek 31, nález č. 145) Ústavní soud uvedl, že „za situace, kdy právo umožňuje dvojí výklad, nelze pominout, že na poli veřejného práva mohou státní orgány činit pouze to, co jim zákon výslovně umožňuje; z této maximy pak plyne, že při ukládání a vymáhání daní dle zákona (čl. 11 odst. 5 Listiny), tedy při de facto odnětí části nabytého vlastnictví, jsou orgány veřejné moci povinny ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny šetřit podstatu a smysl základních práv a svobod – tedy v případě pochybností postupovat mírněji (in dubio mitius)“ (shodně viz nálezy sp. zn. III. ÚS 667/02 ze dne 11. 3. 2004, Sbírka rozhodnutí, svazek 32, nález č. 39, či sp. zn. I. ÚS 621/02 ze dne 19. 8. 2004, Sbírka rozhodnutí, svazek 34, nález č. 115).
50. V právním státě je třeba tvorbě právních předpisů věnovat nejvyšší péči. Přesto se však nelze vyhnout víceznačnostem, což plyne jak z povahy jazyka samotného, tak z abstraktnosti právních norem, jakož i z omezenosti lidského poznání, stejně jako z dynamické povahy sociální reality. Je-li k dispozici více výkladů veřejnoprávní normy, je třeba volit ten, který vůbec, resp. co nejméně, zasahuje do toho kterého základního práva či svobody. Tento princip „in dubio pro libertate“ plyne přímo z ústavního pořádku (čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 4 Ústavy České republiky nebo čl. 2 odst. 3 a čl. 4 Listiny, viz i stanovisko menšiny pléna NSS in usnesení ze dne 29. 4. 2004 č. 215/2004 Sb. NSS). Jde o strukturální princip liberálně demokratického státu, vyjadřující prioritu jednotlivce a jeho svobody před státem (viz např. nálezy sp. zn. I. ÚS 512/02 ze dne 20. 11. 2002, Sbírka rozhodnutí, svazek 28, nález č. 143, nebo I. ÚS 557/05 ze dne 24. 7. 2007, Sbírka rozhodnutí, svazek 46, nález č. 116). Pravidlo „in dubio pro libertate“ je vyjadřováno uplatňováním různých maxim ve všech oblastech veřejného práva. Má např. podobu pravidla „in dubio mitius“ (viz např. nález sp. zn. IV. ÚS 666/02) nebo pravidla „in dubio pro reo“ (např. nález sp. zn. IV. ÚS 57/94 ze dne 15. 12. 1994, Sbírka rozhodnutí, svazek 2, nález č. 62).
51. Požadavek přesnosti a srozumitelnosti zákonného pravidla neznamená, že by z ústavního hlediska byla bez významu ustálená aplikační a interpretační praxe, právě naopak. Tam kde panují nejasnosti, musí k ní orgány veřejné moci přihlížet, neboť praxe je životem a vlastním naplněním práva. Proto zákon v materiálním smyslu zahrnuje i judikaturu jako typický výstup aplikační praxe (srov. např. mutatis mutandis nález sp. zn. IV. ÚS 469/04 ze dne 2. 6. 2005, Sbírka rozhodnutí, svazek 37, nález č. 116, nebo nález sp. zn. II. ÚS 93/05 ze dne 8. 6. 2006, Sbírka rozhodnutí, svazek 41, nález č. 118; obdobně i ESLP v rozhodnutí Kruslin proti Francii ze dne 24. 4. 1990, 11801/85, §29, in HUDOC).
52. Nová právní úprava v oblasti veřejného práva nesmí v právním státě působit zpětně k újmě základních práv a svobod (principiální zákaz retroaktivity). Pro změnu aplikační praxe platí mutatis mutandis totéž, co pro změnu psaného práva. Při faktické změně regulace musí (ten, kdo změnu provádí) „zohledňovat dosavadní právní stav a změny musí provádět citlivě … jde … o to, aby … neignoroval, že adresáti norem své chování po delší dobu přizpůsobovali požadavkům odlišného obsahu“ (srov. bod 45 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/04, Sbírka rozhodnutí, svazek 41, nález č. 125, vyhlášen pod č. 409/2006 Sb.).
53. V nálezu ze dne 1. 6. 2005 sp. zn. IV. ÚS 29/05 (Sbírka rozhodnutí, svazek 37, nález č. 113) pak Ústavní soud konstatoval, že veřejný zájem na stanovení, vyměření a výběru daně je z hlediska ochrany vlastnického práva aprobován čl. 11 odst. 5 Listiny, podle něhož lze daně a poplatky stanovovat toliko na základě zákona. „… toto ustanovení připouští omezení vlastnického práva jednotlivce, a to pouze za účelem stanovení a výběru daně a poplatku. Přitom podstatou ochrany vlastnického práva v oblasti stanovení a vybírání daní a poplatků není pouze formální podřazení určité daně konkrétnímu ustanovení zákona, nýbrž tato ochrana se v materiálním právním státě (čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky) musí vztahovat také na případy aplikace a interpretace určitého zákonného ustanovení, jež stanoví daňovou nebo poplatkovou povinnost. Jinými slovy, porušení vlastnického práva při ukládání daňové povinnosti se státní moc dopustí nejen tím, že uloží povinnost zcela extra legem, ale i tehdy pokud by příslušné zákonné ustanovení aplikovala a především interpretovala způsobem, který by se ocital mimo zákonný podklad stanovení daňové povinnosti, například tak, že by interpretací zákonných ustanovení rozšiřovala daňovou povinnost na subjekty či situace, na něž podle zákona daňová povinnost nedopadá. Pouze takto materiálně a v celém kontextu čl. 11 Listiny lze podle Ústavního soudu vykládat ustanovení čl. 11 odst. 5 Listiny.“.
54. Jinými slovy, státní moc si při stanovení a vybírání daní a poplatků musí počínat v mezích stanovených zákonem. Přitom ustanovení čl. 11 odst. 5 Listiny je třeba vykládat nikoli pouze v tom smyslu, že orgán veřejné moci je oprávněn uplatnit vůči jednotlivci zákonem konstituovanou pravomoc, a to jakýmkoliv způsobem, nýbrž je rovněž třeba jej vykládat v materiálním smyslu, tj. tak, aby orgán veřejné moci při výkonu své pravomoci respektoval ochranu základních práv jednotlivce (srov. nález sp. zn. IV. ÚS 650/05 ze dne 16. 8. 2007, Sbírka rozhodnutí, svazek 46, nález č. 130).
VI.
55. Pozitivněprávní zakotvení pojmu „globální zajištění celního dluhu“ (resp. „globální celní záruky“) prošlo v době od vystavení předmětné záruky (viz výše bod 17) do pravomocného skončení sporů o šíři jejího uplatnění značnými změnami. Na zákonné úrovni nebyl pojem dlouho definován (ani v ustanovení §256 celního zákona, ani jinde). Novela celního zákona č. 113/1997 Sb. sice rozlišila (s účinností od 1. 7. 1997) individuální, globální a paušální záruku, avšak nijak tyto pojmy nespecifikovala. Pojem „globální celní záruka“ byl do pozitivního práva uveden (podzákonným právním předpisem) s účinností od 15. 1. 1996 (čl. I bodem 13 vyhlášky Ministerstva financí č. 8/1996 Sb., měnící vyhlášku č. 92/1993 Sb., vydanou k provedení některých ustanovení celního zákona). Nová příloha 25 vyhlášky č. 92/1993 Sb. (srov. částku 3 Sbírky zákonů č. 8/1996, str. 248–250) předepsala k užití vzor zvaný „Záruční listina – Jiné operace než režim tranzitu (systém globální záruky)“ a text předmětné záruky (bod 17) předepsanému vzoru odpovídá – obsahuje závazek „uhradit celní dluh až do nejvyšší částky uvedené v záruční listině“. Toto znění bylo účinné od 15. 1. 1996 do 30. 6. 1998 (do účinnosti nové prováděcí vyhlášky č. 135/1998 Sb.).
56. Z porovnání textů přílohy 25 (k vyhlášce č. 92/1993 Sb.) a přílohy 35 (ke zcela nové vyhlášce č. 135/1998 Sb.) plyne, že text záruční listiny byl změněn tak, že se ručitel musel nově zavázat „splnit až do výše zaručené částky každý jednotlivý celní dluh“. Tato úprava však platila jen od 1. 7. 1998 do 30. 6. 1999; poté nabyla účinnosti vyhláška č. 124/1999 Sb., která zmínku o „každém jednotlivém dluhu“ vypustila (viz citovaná příloha 35 ve znění od 1. 7. 1999), a listina od tohoto data obsahovala závazek „splnit až do nejvyšší částky … celní dluhy“.
57. Z výše uvedeného plyne, že globální celní záruka vystavená před 1. 7. 1998 představuje jiný závazek než záruka vystavená po 1. 7. 1998 a po 1. 7. 1999 (viz bod 56). Není to však jediný případ diametrálně odlišného pojetí shodně zvaného institutu. Na podzákonné úrovni zmínku o „každém jednotlivém celním dluhu“ obsahují pouze globální záruční listiny „národní“ (tranzitní i netranzitní) a jejich dodatky (viz přílohy 33, 40 a 42 vyhlášky č. 135/1998 Sb. ve znění účinném od 1. 7. 1998 do 30. 6. 1999). Protože již přílohou 27 (k vyhlášce č. 92/1993 Sb.) byla s účinností od 1. 9. 1996 (novelou č. 230/1996 Sb.) vzorována globální záruka pro tranzit v rámci Společenství (adjektivum globální je prvním slovem textu, v nadpisu uvedeno není). Závazek ručitele zde zní zaplatit „požadované částky až po nejvyšší uvedenou částku“, na čemž nic nezměnila ani vyhláška č. 135/1998 Sb. – vzory globálních záruk určené pro několik tranzitních operací v rámci Společenství (přílohy 34 a 41 vyhlášky č. 135/1998 Sb.) i poté předepisovaly závazek zaplatit „požadované částky až po nejvyšší uvedenou částku“ – vyhláška tak zachovala různý režim pro obdobné záruky.
58. Až zákon č. 1/2002 Sb., kterým se mění zákon č. 13/1993 Sb., celní zákon, ve znění pozdějších předpisů, změnou ustanovení §259 odst. 2 celního zákona (s účinností od 1. 7. 2002) nově stanovil, že „lze použít globální záruku k zajištění celního dluhu nebo dluhů … až do výše zaručené částky. Uživatel globální záruky odpovídá za to, že celní dluh nebo součet celních dluhů … nepřekročí zaručenou částku. Dojde-li k překročení … je uživatel … povinen … neprodleně informovat celní orgán“. Tato zákonná definice jednoznačně limitující globální ručení za součet celních dluhů nejvyšší zaručenou částkou a stanovící povinnost uživateli záruky platí dosud.
59. Z příkazu vnitřní souladnosti a nerozpornosti právního řádu plyne požadavek, aby tentýž právní institut (zde ručení) znamenal totéž, bez ohledu na to, v jakém odvětví práva je zrovna aplikován, což se nestalo (srov. nález sp. zn. III. ÚS 358/99 ze dne 12. 10. 2000, Sbírka rozhodnutí, svazek 20, nález č. 147, nebo i rozsudek rozšířeného senátu NSS č. j. 2 Afs 81/2004-54 ze dne 26. 10. 2005, č. 791/2006 Sb. NSS nebo www.nssoud.cz). Prastaré logice institutu ručení vážící jeho rozsah na nominální hodnotu dluhu se vzpíraly jen národní globální záruky (viz bod 57), a to ještě jen ty, jež byly vystaveny v určitých časových úsecích (viz bod 57). Celní orgány si patrně neudržitelnosti stávajícího výkladu tohoto institutu v proměnlivém právním prostředí byly vědomy, a proto byla dodatečně a pro futuro umožněna limitace celkové výše závazku (viz bod 31 in fine).
60. Ústavní soud konstatuje, že předmětná právní úprava byla zcela nepřehledná, což samo o sobě mělo, s ohledem na vztah kvality zákona představujícího zásah do vlastnictví (bod 50) k jeho výkladu, nutit orgány veřejné moci k výkladové umírněnosti z jejich strany, která by více šetřila základní právo stěžovatelky (viz body 47 až 49).
61. Pro posouzení věci je důležité důsledně rozlišovat jednotlivé časové úseky vymezené platností té které právní úpravy globálního zajištění celního dluhu (viz bod 55 a násl.). Stěžovatelka nepochybně musela počítat s možností opakovaného plnění teprve až po přijetí vyhlášky č. 135/1998 Sb. Ani novela celního zákona č. 113/1997 Sb. totiž jasné vodítko nedala. Rozlišování mezi užíváním gramatických tvarů dluh a dluhy takovým vodítkem není již jen proto, že samy celní úřady používají slovo dluh pro označení souhrnu celních dluhů (srov. např. výše body 18 a 36), resp. tvar „dluh“ v praxi slouží k označení celé skupiny pohledávek (tzv. synekdocha, užívající logiku „pars pro toto“). Ministerstvo financí uvedlo do právního řádu pojmy globální, paušální a individuální záruka (s účinností od 15. 1. 1996) na základě celního zákona, který (bez dalšího) zmiňoval možnost globálního zajištění celního dluhu (§256) a (pouze) umožňoval upravit prováděcí vyhláškou podmínky paušálního zajištění (§257 odst. 3). Chtělo-li ministerstvo měnit dosavadní stav (a praxi), mělo povinnost zřetelně tento záměr promítnout do textu vyhlášky.
62. Zákon a prováděcí vyhláška byly před datem 1. 7. 1998 nejasné. Pro výklad vágního pojmu „globální zajištění celního dluhu“ byla relevantní aplikační praxe celních orgánů. Celní orgány tvrdily, že od počátku užívaly koherentní výklad. Jak ale bylo zjištěno (viz zejména výše bod 33), šlo o informaci nekorektní. Výklad byl měněn. V případě stěžovatelky celní úřad po prvním uplatnění záruky více než dva roky otálel s jejím opakovaným uplatněním, k němuž sáhl až po vydání stanoviska Generálního ředitelství cel (viz výše bod 33). Je však třeba si uvědomit, že stěžovatelka v té době nemohla žádným vlastním úkonem eliminovat riziko, které pro ni plynulo z výkladové změny. Záruka byla fakticky nevypověditelná (srov. bod 17), přičemž stěžovatelka v době, kdy záruku vydala, nemohla na základě žádné objektivní skutečnosti předpokládat, že bude znova a znova žádána o plnění poté, když tak v plné výši učinila. Naopak minulá praxe, kdy např. celním orgánům postačovala na celý celní sklad záruka v podobě depozita ve výši 300 000 Kč (viz bod 35), nasvědčovala tomu, že celní orgány se v rozhodné době spokojovaly s velmi nízkým ručením. Též obvyklý význam institutu ručení a nominální hodnoty záruční listiny nenasvědčovaly tomu, že je třeba kalkulovat s opakovaným uplatněním „konzumovaných“ záruk. Proto ani nebyl důvod ke stanovení informační povinnosti, jak namítal celní orgán (bod 22).
63. Stěžovatelka záruku vystavila již v březnu 1996 a správním orgánem byla povolena v dubnu téhož roku (viz bod 14). Tento správní akt je nutno posuzovat podle tehdy platných a ústavně konformně interpretovaných právních pravidel (viz body 46 až 48, 52). Tato zásada respektována nebyla.
64. Závěru, že výkladová praxe byla změněna retroaktivně, svědčí i opatření ČNB (vyhlášená ve Věstníku ČNB pod čísly 6, 10 a 14/1999), jimiž bylo s účinností od 26. 2. 1999 nařízeno ukončit ručitelské vztahy a zjistit výši závazků: „poskytování záruk … znamená … závazek, který je pro banku potenciálním úvěrem … Jestliže … není zřejmá výše skutečného závazku banky, resp. jestliže plnění, které může být … požadováno, několikanásobně převyšuje částku obsaženou v záruční listině, nejedná se pak o činnost, kterou by byla banka oprávněna provádět … ČNB zahrnuje pod tento typ činnosti i tzv. globální záruky vystavené podle příloh vyhlášky … č. 135/1998 Sb. … nebo podle předcházející právní úpravy vyplývající z vyhlášky … č. 8/1996 Sb. … Pokud uvedený typ … záruky banka poskytuje po účinnosti vyhlášky č. 135/1998 Sb., resp. pokud nevypověděla smlouvy o poskytnutí globálních záruk uzavřené před účinností cit. vyhlášky, postupuje v rozporu se zákonem.“ (č. 6/1999 Věstníku ČNB). Z textu plyne (srov. sdělení č. 10/1999 Věstníku ČNB, ASPI č. „11/1999 CBO“), že podnětem k této aktivitě bylo vydání vzorů obsažených v přílohách 33 a 35 vyhlášky č. 135/1998 Sb.
65. Celní orgány namítaly (bod 10), že se stěžovatelka měla o praxi informovat a tím eliminovat nepředvídatelnost plynoucí z možného dvojího výkladu. Jde o námitku lichou. A to nejen díky retroaktivitě (viz bod 52). Předně je zřejmé, že jasný výklad v rozhodné době neexistoval, a dále je obecně známo, že finanční a celní orgány takové informace neposkytují, resp. jim odmítají přiznat závaznost (viz i bod 31). Pokud např. dne 12. 2. 1997 přijal celní úřad předmětnou záruku hned osmnáctkrát, pak jistě měl o potenciálních závazcích vědomost a měl ihned při prodlení deklarantky požadovat plnění po ručitelce u všech splatných zaručených dluhů, jak namítala stěžovatelka. Skutečnost, že tak v roce 1997 učinil jen v jednom případě a k opakovanému uplatnění došlo až v roce 1999, opět svědčí o tom, že celní orgány výklad změnily v době, kdy na změnu stěžovatelka reagovat nemohla. Nehledě na to, že Ústavní soud zjistil (viz body 31 a 34), že i ex post mohli ručitelé informace o výši konkrétního závazku získat jen obtížně, ne-li vůbec.
66. Ústavní soud na základě výše uvedeného konstatuje, že v případě předmětné záruky výklad, který zaujal Nejvyšší správní soud (s odvoláním na usnesení sp. zn. Pl. ÚS 54/2000, viz výše bod 25 a 26), zasáhl do stěžovatelčina práva vlastnit majetek (čl. 11 odst. 1 Listiny), neboť byla nucena zaplatit z titulu ručení více, než mohla v době vystavení záruky s ohledem na znění tehdy platných právních předpisů a tehdejší praxi důvodně očekávat. Snaha státu maximalizovat fiskální výnosy je legitimní a ústavním pořádkem aprobovaná, avšak musí respektovat předem jasně daný zákonný rámec, jinak dochází k ústavně neaprobovatelnému zásahu do vlastnického práva v rozporu s čl. 11 odst. 5 Listiny. Veřejná moc nemůže využívat nejasnost právní úpravy, kterou sama vyvolala (viz body 47 a 48).
67. Stěžovatelka přitom v řízení před Nejvyšším správním soudem poukazovala na celou řadu otázek, na které usnesení sp. zn. Pl. ÚS 54/2000 nedávalo odpověď, resp. nedalo odpověď jednoznačnou, jak upozornil Městský soud v Praze. Jde zejména o argumentaci stanovisky České národní banky dokladující změnu výkladové praxe, o rozpor s logikou institutu ručení, nevypořádání námitek o nemožnosti informovat se, stejně jako přehlížení těch částí správních spisů, z nichž plynula nekonzistentnost praxe celních orgánů. Není zřejmé, jak byl zohledněn názor (Pl. ÚS 54/2000), že při nevyčerpání je třeba vystavit záruku novou, resp. jak by právní názor zastávaný „ustálenou rozhodovací praxi“ mohl obstát, pokud by byly věci spojeny a projednány společně a postup celních orgánů byl posouzen komplexně (místo separátních 55 sporů o rozhodnutích vydaných téhož dne tímtéž správním orgánem na základě téže záruky). Není též jasné, jak by si mohl být celní úřad při svém výkladu jist schopností ručitele zaplatit nekontrolovatelně kumulované dluhy. Tyto otázky nebyly na úrovni podústavního práva řešeny.
VII.
(Obiter dictum)
68. Nejvyšší správní soud odkázal v napadených rozsudcích na svou ustálenou rozhodovací praxi reprezentovanou rozsudkem č. j. 5 Afs 206/2004-82 ze dne 23. 9. 2005 (na www.nssoud.cz). Zde Nejvyšší správní soud názor o závaznosti usnesení Ústavního soudu o odmítnutí ústavní stížnosti pro zjevnou neopodstatněnost podepřel odkazem na svůj dřívější rozsudek sp. zn. 2 Afs 180/2004. Avšak jde o chybný logický skok díky ztotožnění usnesení s nálezem. Ve věci sp. zn. 5 Afs 206/2004 byla chybně převzata (z rozsudku sp. zn. 2 Afs 180/2004) argumentace týkající se závaznosti nálezu Ústavního soudu (III. ÚS 648/04, Sbírka rozhodnutí, svazek 38, nález č. 145). Přitom ve věci, jež měla dát vzniknout ustálené rozhodovací praxi (5 Afs 206/2004), se „žalobce“ ve vyjádření ke kasační stížnosti finančního ředitelství domáhal aplikace principu obsaženého v nálezu pléna Ústavního soudu, který vystihl takto:
„příkazy … právních předpisů musí být zřetelně a přesně definovány, protože v právním … státě není důležité jen to, jakým způsobem jsou schopny zákony interpretovat soudy, ale také, jak si tyto zákony bude vykládat občanská veřejnost, když právní nejistota … znamená ztrátu věrohodnosti právního státu“ (srov. nález Pl. ÚS 43/93 ze dne 12. 4. 1994, Sbírka rozhodnutí, svazek 1, nález č. 16; v rozsudku NSS citovaném jako „č. 16/1994 Sb. n. u.“). Ústavní soud konstatuje (aniž by přitom chtěl zasahovat do domény Nejvyššího správního soudu), že nezjistil, proč Nejvyšší správní soud upřednostnil argumentaci usnesením Ústavního soudu před principem obsaženým v nálezu. Tento postup zaráží i proto, že jindy se Nejvyšší správní soud umí chovat emancipovaně i k právním názorům vysloveným v nálezech, pokud „některé dílčí prvky odůvodnění … neposkytují odpovědi na nabízející se otázky“ (srov. rozsudek ze dne 23. února 2005 č. j. 6 Ads 62/2003-31 na www.nssoud.cz, nebo č. 566/2005 Sb. NSS).
69. Odmítnutí ústavní stížnosti jako zjevně neopodstatněné neznamená potvrzení zákonnosti právního názoru obsaženého v rozhodnutí napadeném ústavní stížností, jak tvrdil Nejvyšší správní soud (viz výše bod 25). Množina ústavně nesouladných rozhodnutí je (řádově) menší než množina rozhodnutí nezákonných: „ne každá nezákonnost zakládá též protiústavnost, resp. porušení základních práv a svobod“ [srov. např. nález sp. zn. II. ÚS 45/94 ze dne 25. 1. 1995, Sbírka rozhodnutí, svazek 3, nález č. 5, nebo nález sp. zn. I. ÚS 60/97 ze dne 12. 5. 1998, Sbírka rozhodnutí, svazek 11, nález č. 51 („Měřítkem pro rozhodování Ústavního soudu musí být intenzita, s níž bylo zasaženo do … základních práv.“)]. Stručně řečeno, pojmy ústavně konformní a zákonný nelze ztotožnit [obdobně s intenzitou protizákonnosti pracuje i sám Nejvyšší správní soud: „… mezi namítanou protizákonností … a důsledky … vyhovění žalobě musí existovat určitý vztah proporcionality. Nejvyšší správní soud … (ruší napadené rozhodnutí jen tehdy, když) k porušení zákona došlo … v intenzitě zpochybňující zákonnost posuzovaného správního řízení jako celku“ – rozhodnutí sp. zn. 7 A 15/2000, 6 A 106/2002 a 5 A 126/2002, na www.nssoud.cz]. Závěr o snížené relevanci usnesení o odmítnutí pro zjevnou neopodstatněnost platí mutatis mutandis i pro váhu rozhodnutí, jímž Evropský soud pro lidská práva prohlásí za nepřijatelnou stížnost pro její „zjevnou nepodloženost“ („manifestly illfounded“ nebo „manifestement mal fondée“ – srov. čl. 35 odst. 3 Úmluvy na http://www.echr.coe.int/echr/). Zvláště když ESLP jasně konstatuje, že mu „nepřísluší zkoumat skutkové nebo právní omyly, jichž se měly dopustit vnitrostátní soudy, s tou výjimkou … pokud by mohly zasáhnout do práv a svobod chráněných Úmluvou“ nebo že „má pouze omezenou pravomoc přezkoumávat dodržování vnitrostátního práva“, jak se stalo ve věcech č. 55631/00 a 55728/00, na něž poukazovalo celní ředitelství (viz výše bod 10). Nejvyšší správní soud (viz výše bod 26 in fine) však i zde chybně konstatoval, že ESLP potvrdil zákonnost výkladu.
70. Účelem řízení o ústavní stížnosti je ochrana základních práv či svobod, což se promítá i do povahy a obsahu odmítacích usnesení, která plní mj. funkci jistého procesního ventilu uvolňujícího rozhodovací kapacitu a rozhodně nemohou poskytovat alibi pro orgány veřejné moci, které však kvazimeritorní (a často i nemeritorní) rozhodnutí soudů chránících základní práva takto užívají jako potvrzení svých právních názorů. V České republice nebylo dlouhou dobu plnohodnotné správní soudnictví, což Ústavní soud opakovaně označil za protiústavní a vyzýval k naplnění Ústavy České republiky (nejvýrazněji v nálezu ze dne 27. 6. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 16/99, Sbírka rozhodnutí, svazek 22, nález č. 96, vyhlášen pod č. 276/2001 Sb.; srov. i v něm citovanou prejudikaturu). Ústavní soud však tehdy zároveň konstatoval, že nemůže suplovat roli Nejvyššího správního soudu (z kapacitních, personálních a materiálních důvodů), neboť by tím mj. musel rezignovat na plnění svých ústavních povinností. Nyní je Nejvyšší správní soud zřízen a svou specializovanou kapacitu a odbornou erudici věnuje mj. sjednocování správního práva a propracování jemností jeho výkladu. Standard ochrany základních práv dotčených správními akty se nyní zvýšil (viz např. rozšířený přezkumný rámec, více soudců, více stupňů soudů, specializace, systematický dohled), což musí Nejvyšší správní soud vést k obezřetnosti při přebírání náhledů obsažených v odmítacích usneseních přijatých před zřízením plnohodnotného správního soudnictví.
VIII.
71. Ostatními namítanými porušeními základních práv se Ústavní soud nezabýval, neboť to bylo nadbytečné vzhledem k pochybením konstatovaným výše.
72. Ústavní soud ústavním stížnostem vyhověl podle ustanovení §82 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu a napadená rozhodnutí podle ustanovení §82 odst. 3 písm. a) citovaného zákona zrušil.