ECLI:CZ:US:2007:Pl.US.22.06
sp. zn. Pl. ÚS 22/06
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Vojena Güttlera a soudců Františka Duchoně (soudce zpravodaj) a Ivany Janů o návrhu navrhovatele Krajského soudu v Brně na zrušení věty druhé a třetí ustanovení §5 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem, ve znění pozdějších předpisů, takto:
Návrh se odmítá.
Odůvodnění:
Návrhem podaným podle čl. 95 odst. 2 Ústavy ČR a doručeným Ústavnímu soudu dne 27. 3. 2006, Krajský soud v Brně, za který jedná soudce JUDr. Milan Páleníček, navrhl zrušení shora označených ustanovení zákona č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem, v platném znění. Uvedl, že přesvědčení o neústavnosti shora citovaných ustanovení získal během řízení, vedeného u téhož soudu pod sp. zn. 35 C 38/2003, 35 C 1/2005 a 35 C 3/2005.
Podle Krajského soudu v Brně (dále jen "navrhovatel") jsou ustanovení §5 věty druhé a třetí odstavce čtvrtého zákona č. 265/1992 Sb. v rozporu s čl. 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Upozornil, že toto ustanovení zákona je, v souvislosti s §53 zákona č. 71/1967 Sb., správní řád, a čl. XXV bod 1 přechodných ustanovení k zákonu č. 151/2002 Sb., vykládáno Zeměměřickým a katastrálním inspektorátem v Brně (ZKI v Brně) a Vrchním soudem v Olomouci tak, že žaloba podle §244 OSŘ je opravným prostředkem proti nepravomocnému rozhodnutí katastrálního úřadu o zamítnutí vkladu, o kterém soud rozhoduje podle nové části páté OSŘ. Počínaje 1. lednem 2003 jsou předmětem správního soudnictví věci veřejnoprávní. Přezkoumávají se přitom pravomocná správní rozhodnutí, takže žaloba je nepřípustná, nevyčerpal-li žalobce opravné prostředky v řízení před správním orgánem (§68/a s. ř. s.). Podle §244 odst. 1 občanského soudního řádu (dále jen "OSŘ") soud rozhoduje ve věci poté, co nabylo rozhodnutí správního orgánu právní moci. Podle §247 odst. 2 OSŘ je žaloba nepřípustná, jestliže žalobce nevyužil v řízení před správním orgánem řádné opravné prostředky. Ustanovení §247 odst. 2 OSŘ nemá dovětek "připouští-li je zvláštní zákon", z čehož plyne, že se jedná o ustanovení kogentní, které zákonodárci neumožňuje, ve věci soukromoprávní, zvláštním zákonem opravný prostředek ve správní linii nepřipustit.
Navrhovatel argumentuje tím, že ustanovení §5 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb., věta druhá a třetí, je i po 1. lednu 2003 součástí platného právního řádu. Počínaje 1. lednem 2003 je neaplikovatelné, neboť se stalo obsoletním. Podle navrhovatele zákonodárce opomněl toto ustanovení derogovat. V případě zákona č. 265/1992 Sb. zákonodárce stanovil, že se jedná o věc soukromoprávní (§249 odst. 2 OSŘ). Zákonodárce nemohl řešit otázku, zda se jedná o věc jednostupňovou nebo dvoustupňovou, neboť tato věc je již vyřešena zákonem (§247 odst. 2 OSŘ). Protože zákonodárce stanovil, že řízení před katastrálním úřadem je soukromoprávní, měl zákonem derogovat větu druhou a třetí ustanovení §5 odst. 4 (napadeného touto ústavní stížností), neboť jinak by obě tyto věty byly v rozporu s ustanoveními §244 odst. 1, §247 odst. 2 OSŘ a čl. XXV bod 1 přechodných ustanovení k zákonu č. 151/2002 Sb. Krajský soud proto považoval tato ustanovení za obsoletní.
Naopak správní úřad (ZKI v Brně) a Vrchní soud v Olomouci považují toto ustanovení za platné a aplikovatelné. Z toho pak dovozují, že opravný prostředek proti rozhodnutí katastrálního úřadu, ve smyslu §5 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb., nutno považovat za žalobu podle §244 a násl. OSŘ. Takovýto výklad je však rozporný s textem OSŘ. Žaloba podle §244 odst. 1 OSŘ je přípustná pouze proti pravomocnému rozhodnutí katastrálního úřadu, pojmově proto nemůže být opravným prostředkem proti nepravomocnému rozhodnutí katastrálního úřadu. Dále navrhovatel zpochybnil poučení, které dávají účastníkům řízení katastrální úřady v rozhodnutích zamítajících návrh na vklad. Nesprávným výkladem zákona dochází k odnímání práva podat opravný prostředek ve správní linii, což je v přímém rozporu s čl. 36 odst. 2 Listiny. Protože soud nemůže rozhodnout o opravném prostředku proti nepravomocnému rozhodnutí, nezbývalo by mu než řízení o podané žalobě zastavit. Navrhovatel závěrem upozornil, že argumentuje starým správním řádem, protože nepovažuje správní řízení před katastrálním úřadem, v nichž byla podána žaloba podle §244 OSŘ, proti rozhodnutí katastrálního úřadu vydaného před 31. prosincem 2005, za pravomocně skončená (část sedmá, hlava druhá nového správního řádu). Současně navrhovatel předložil rozsáhlé návrhy de lege ferenda, jak by mělo ustanovení §5 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb. správně znít.
V souladu s ustanovením §42 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se k návrhu vyjádřila, jako účastník řízení, Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, která odmítla tvrzené důvody protiústavnosti napadených ustanovení .
K návrhu se vyjádřil též Senát Parlamentu České republiky. Poukázal na skutečnost, že napadená ustanovení jsou součástí zákona č. 265/1992 Sb. od samého počátku jeho normativní existence, tedy vznikla v době, kdy Senát ještě nebyl ustaven. K §5 odst. 4 poznamenal, že toto ustanovení bylo i v době před rokem 2003 vykládáno různě, ovšem záhy se praxe ustálila. Senát se při výkladu tohoto ustanovení, za stávající právní situace, přiklonil k závěrům obou vrchních soudů a teleologickým výkladem dovodil, že proti rozhodnutí o zamítnutí vkladu věcného práva je možný jediný opravný prostředek, kterým je žaloba podle části páté OSŘ. Současně odkázal na právní literaturu, která zaujala k tomuto problému shodné stanovisko (viz Kuba, B. - Olivová, K. Katastr nemovitostí České republiky, Praha: Linde 2005, str. 103 atd., event. Brothánková, J. - Žižková, M. Soudní řád správní, Praha: Linde 2003, str. 225 a str. 277). Skutečný záměr zákonodárce, vyjádřený v bodě 1 čl. XXV zákona č. 151/2002 Sb., je ostatně nepochybný. Senát považuje výklad sporných ustanovení zákona navrhovatelem za pochybný a nepřesvědčivý: "Pakliže podle navrhovatele obecný soud nemůže poskytnout patřičnou soudní ochranu, neboť "nemá podle čeho rozhodnout", pak se dopouští interpretační svévole, vedoucí v důsledku až k denegatio iustitiae." Judikatura vyšších soudů přitom otevírá navrhovateli ústavně konformní interpretaci, která vede také k ústavně požadovanému cíli, tedy přezkoumání dané věci soudem. Senát nahlíží na celou záležitost jako na složitý případ aplikace jednoduchého práva, ve kterém by mohl a měl sehrát svou roli především Nejvyšší soud prostřednictvím sjednocování judikatury.
K návrhu Krajského soudu v Brně se též vyjádřily Vrchní soud v Praze a Vrchní soud v Praze, které odmítly argumenty navrhovatele a označily návrh za nedůvodný.
Zeměměřický a katastrální inspektorát v Brně ve svém vyjádření odkázal na judikaturu obecných soudů (např. usnesení Vrchního soudu v Praze, sp. zn. Cmo 212/2004 - 28, ze dne 30. 11. 2004), která problémy nastíněné navrhovatelem vyřešila, dovodila v případech uváděných navrhovatelem jednoinstančnost řízení před katastrálním úřadem, přičemž opravným prostředkem proti rozhodnutí katastrálního úřadu je žaloba podle části páté OSŘ. Právní úprava věty druhé a třetí §5 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb., o možnosti podání opravného prostředku proti rozhodnutí o zamítnutí vkladu, je sice zjevně v rozporu s právní úpravou podmínek pro podání žaloby podle §247 odst. 2 OSŘ, nicméně právní výklad navrhovatele o přípustnosti odvolání podle správního řádu nelze připustit. Přezkum rozhodnutí katastrálního úřadu soudem je tu namístě, neboť jde o věc svou podstatou soukromoprávní, a proto by ani přezkum rozhodnutí správním orgánem nebyl vhodný.
Návrh je zjevně neopodstatněný.
Ustanovení §5 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb., ústavnost jehož věty druhé a třetí navrhovatel zpochybňuje, zní: "Rozhodnutí o zamítnutí vkladu se doručuje všem účastníkům řízení. Proti tomuto rozhodnutí je přípustný opravný prostředek. Pokud podanému opravnému prostředku příslušný orgán republiky nevyhoví v plném rozsahu, rozhoduje o podaném opravném prostředku soud." Ve smyslu bodu 13 zákona č. 90/1996 Sb. se příslušným orgánem republiky rozumí katastrální úřad.
Ústavní soud na prvém místě zdůrazňuje, že důvodem protiústavnosti zásadně nejsou případné interpretační potíže při výkladu zákona. Pokud právní norma v některých situacích neposkytuje jednoznačnou odpověď, neznamená to samo o sobě, že by takováto nejistota byla nutně protiústavní. Podle ustálené judikatury Ústavního soudu totiž "neurčitost některého z ustanovení právního předpisu nutno považovat za rozpornou s požadavkem právní jistoty, a tudíž i právního státu (čl. 1 Ústavy), toliko tehdy, jestliže intenzita této neurčitosti vylučuje možnost stanovení normativního obsahu daného ustanovení i pomocí obvyklých interpretačních postupů" (nález pléna Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 2/97, publikovaný pod č. 186/1997 Sb.). Tak tomu ovšem v tomto případě, jak bude níže uvedeno, není.
V podstatě hlavním důvodem návrhu je normativní konflikt mezi ustanovením, jehož ústavnost je návrhem zpochybněna, a ustanovením §247 odst. 2 OSŘ, které je podle navrhovatele ustanovením kogentním, a proto "zákonodárci neumožňuje ve věci soukromoprávní zvláštním zákonem opravný prostředek ve správní linii nepřipustit". Není ovšem úkolem Ústavního soudu řešit případné rozpory mezi jednotlivými ustanoveními různých zákonů, protože takovéto rozpory jsou v rámci podústavního práva povinny řešit obecné soudy, za použití příslušných interpretačních pravidel. Není úkolem Ústavního soudu, aby do tohoto procesu interpretace zákonů vstupoval v rámci řízení o obecné či konkrétní kontrole norem. Stejně tak není úkolem Ústavního soudu shledávat neústavním jakýkoliv nedokonalý zákon, neboť prostá nedokonalost zákona nemůže znamenat, bez dalšího, jeho protiústavnost.
V tomto případě je pro věc významné, že daná právní otázka byla uspokojivě, ústavně konformním způsobem, vyřešena judikaturou. Jak uvádí ve svém vyjádření Senát Parlamentu ČR, s tímto převažujícím právním názorem judikatury se navíc ztotožňuje i odborná literatura (srov. shora podané vyjádření Senátu). Podle rozhodnutí zvláštního senátu, ustaveného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, sp. zn. Konf 64/2005, ze dne 14. 8. 2006 (publikováno ve Sbírce nálezů a usnesení NSS 11/2006), "proti rozhodnutí katastrálního úřadu o zamítnutí návrhu na povolení vkladu práva do katastru nemovitostí není ani po 1. 1. 2003 přípustné odvolání; v úvahu připadá jen podání žaloby podle páté části občanského soudního řádu." V tomto kompetenčním sporu zvláštní senát rozhodoval, zda proti rozhodnutí o zamítnutí vkladu práva je přípustné nejprve odvolání podle správního řádu a teprve poté může následovat žaloba k soudu podle nové páté části OSŘ, či zda se proti zmiňovanému rozhodnutí podává rovnou žaloba k soudu. Zvláštní senát dovodil, v rozporu s právním názorem navrhovatele, že se proti rozhodnutí o zamítnutí vkladu práva podává žaloba k soudu. O napadeném ustanovení §5 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb. zvláštní senát dovodil, že po reformě správního soudnictví v roce 2003 "součástí právního řádu ... zůstalo v nezměněné podobě i ustanovení §5 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb., nicméně díky přechodným ustanovením se nejedná o ustanovení obsoletní, ale o ustanovení nepřímo novelizované článkem XXV bodem 1. Ten stanoví, že ve věcech uvedených v §244 OSŘ , ve znění účinném od 1. 1. 2003, tj. tam, kde správní orgán rozhodl podle zvláštního zákona o sporu nebo o jiné právní věci vyplývající z občanskoprávních, pracovních, rodinných a obchodních vztahů (§7 odst. 1 OSŘ ), v nichž zvláštní předpis svěřuje soudu rozhodování o opravných prostředcích proti rozhodnutím správních orgánů podle části páté, hlavy třetí, občanského soudního řádu, ve znění účinném k 31. 12. 2002, lze ode dne účinnosti tohoto zákona (zákona č. 151/2002 Sb.) podat žalobu podle (nové) části páté občanského soudního řádu za podmínek jím stanovených. Na ustanovení §5 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb. je tedy třeba nyní pohlížet tak, že se nepodává opravný prostředek k soudu, ale žaloba podle nové páté části občanského soudního řádu. ... pod slovní slupkou "opravného prostředku" ve smyslu §5 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb. se totiž po 1. 1. 2003, v důsledku nepřímé novelizace, ve skutečnosti skrývá žaloba ve smyslu části páté občanského soudního řádu." Aniž by Ústavní soud hodnotil správnost právních závěrů zvláštního senátu, k čemuž ostatně není ani kompetentní, poznamenává jen, že zvláštní senát vyšel z interpretačních direktiv, které pravidelně obecným soudům předestírá judikatura Ústavního soudu.
Podstatou návrhu je tedy v zásadě nesouhlas s citovaným právním názorem zvláštního senátu. Není ovšem v pravomoci Ústavního soudu v řízení o konkrétní kontrole norem vstupovat do problematiky výkladu podústavního práva, zejména v situaci, kdy existuje ústavně konformní výklad daného problému, k němuž mezitím obecné soudy již došly. Celý návrh lze shrnout tak, že navrhovatel dospívá k protiústavnímu závěru, pročež má být zrušeno jím napadené ustanovení. Navrhovatel přitom dospívá ke svému právnímu závěru aplikací metod výkladu povýtce doslovného, zatímco zvláštní senát na celý případ aplikuje komplexní metodologii výkladu teleologického a systematického.
Ústavní soud k tomu uzavírá, že je povinností obecného soudu následovat ten výklad, který vede k závěru ústavně konformnímu, což je výklad, k němuž dospěl zvláštní senát. Pokud by snad Krajský soud v Brně, jako navrhovatel, hodlal za daného právního stavu po vydání tohoto usnesení Ústavního soudu žaloby odmítnout, jak ve svém návrhu uvádí, dopustil by se odmítnutí spravedlnosti, a tím i porušení základního práva žalobců podle čl. 36 odst. 2 Listiny. Toto základní právo svědčí všem žalobcům ve věcech vedených u Krajského soudu v Brně pod sp. zn. 35 C 38/2003, 35 C 1/2005 a 35 C 3/2005. Současně by porušil i základní právo žalobců na projednání jejich věcí bez zbytečných průtahů podle čl. 38 odst. 2 Listiny.
S ohledem na to, že návrh na zrušení shora označených ustanovení je zjevně neopodstatněný, první senát Ústavního soudu nepovažoval za nutné předkládat věc plénu a návrh odmítl podle §43 odst. 2 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů.
Poučení: Proti tomuto usnesení není odvolání přípustné.
V Brně dne 8. února 2007
Vojen Güttler
předseda I. senátu Ústavního soudu