ECLI:CZ:US:2008:2.US.2733.07.1
sp. zn. II. ÚS 2733/07
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Jiřího Nykodýma a soudců Stanislava Balíka a Dagmar Lastovecké ve věci ústavní stížnosti občanského sdružení Občané za ochranu kvality bydlení v Brně - Bosonohách, se sídlem Hoštická 95, Brno - Bosonohy, IČ: 26660407, zastoupeného Mgr. Luďkem Šikolou, advokátem se sídlem Dvořákova 13, Brno, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 6. 2007 č.j. 5 As 53/2006-46, spojené s návrhem na položení předběžné otázky Soudnímu dvoru Evropských společenství, takto:
Ústavní stížnost a návrh s ní spojený se odmítají.
Odůvodnění:
Včas podanou ústavní stížností, která i v ostatním splňovala podmínky stanovené zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), napadl stěžovatel v záhlaví uvedené rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, tvrdíce, že jím bylo porušeno jeho právo domáhat se stanoveným postupem svých práv u nezávislého a nestranného soudu, zakotvené v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), jakož i právo domáhat se přezkumu zákonnosti rozhodnutí orgánu veřejné správy ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny, dále jeho právo na zákonného soudce dle čl. 38 odst. 1 Listiny a rovněž čl. 1 odst. 2, čl. 10 a čl. 95 odst. 1 Ústavy. Z výše uvedených důvodů proto navrhl, aby Ústavní soud napadené rozhodnutí zrušil.
Ústavní soud z ústavní stížnosti a připojených dokumentů zjistil následující:
Stěžovatel se v řízení před správními soudy domáhal přezkoumání stanoviska Ministerstva životního prostředí ze dne 24. 2. 2005 č.j. 1381/OPVI/05, vydaného dle §10 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o posuzování vlivů na životní prostředí"), k posouzení vlivů provedení záměru na životní prostředí, a to záměru "Rozšíření dálnice D1 v úseku Kývalka - Holubice na šestipruhové uspořádaní". Ve věci rozhodoval nejprve Městský soud v Praze, jenž stěžovatelem podanou správní žalobu usnesením ze dne 31. 10. 2005 č.j. 9 Ca 156/2005-27 odmítl z důvodu, že napadené stanovisko nepředstavuje správní rozhodnutí, přezkoumatelné ve správním soudnictví. Z hlediska své podstaty se totiž jedná o úkon předběžné povahy ve smyslu ustanovení §70 písm. b) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "soudní řád správní"), a jeho zákonnost bude tedy možno přezkoumat teprve v řízení o žalobě podané proti správnímu rozhodnutí.
Stěžovatel poté neuspěl ani u Nejvyššího správního soudu, když byla jeho kasační stížnost proti usnesení Městského soudu v Praze rozsudkem ze dne 28. 6. 2007 č.j. 5 As 53/2006-46, zamítnuta. V odůvodnění svého rozhodnutí Nejvyšší správní soud odkázal na právní závěr vyslovený ve svém předchozím rozhodnutí ze dne 14. 6. 2006 č.j. 2 As 59/2005-136, podle něhož stanovisko vydané podle §10 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí představuje pouze odborný podklad pro vydání následných rozhodnutí, která přezkoumatelná v rámci správního soudnictví jsou, ovšem za předpokladu, že jimi dojde k reálnému zásahu do právní sféry stěžovatele. Z důvodu, že stanovisko samo o sobě nemůže představovat takovýto zásah, je ze soudního přezkumu vyloučeno.
V otázce, zda lze na daný případ aplikovat čl. 9 Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí vyhlášené pod č. 124/2004 Sb.m.s. (dále jen "Aarhuské úmluvy"), a čl. 10a Směrnice Rady č. 85/337/EHS, ve znění Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/35/ES ze dne 26. 5. 2003 (dále jen "Směrnice"), z nichž stěžovatel dovozoval oprávněnost přezkumu stanoviska ve správním soudnictví, dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že nikoliv. Článek 9 Aarhuské úmluvy není přímo aplikovatelný ve vztahu k jednotlivci, pouze zavazuje smluvní strany, aby v rámci své národní legislativy "zajistily přístup ke správním a soudním řízením proti těm aktům, které jsou v rozporu s vnitrostátním právem týkajícím se životního prostředí". Stejně tak čl. 10a Směrnice, jenž doslovně odpovídá znění čl. 9 odst. 2 a 4 Aarhuské úmluvy a navíc obsahuje dovětek, podle něhož "členské státy stanoví, v jaké fázi mohou být rozhodnutí, akty nebo nečinnosti napadeny". Z výše uvedeného tedy nevyplývá, že by bylo nutné připustit samostatný přezkum jakýchkoliv rozhodnutí, aktů a nečinností vztahujících se k záměru, jak tvrdil stěžovatel. Naopak je zcela v souladu s mezinárodními závazky, jakož i s právem Evropského společenství, právní úprava, jenž umožňuje přezkoumání rozhodnutí, aktů a nečinností až v pozdější fázi, v rámci přezkumu konečného rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud nevyhověl ani návrhu stěžovatele na položení předběžné otázky soudnímu dvoru podle čl. 234 Smlouvy o založení Evropských společenství (dále jen "SES"), a to s ohledem na jasný a pochybnosti nevzbuzující výklad čl. 10a Směrnice a čl. 9 Aarhuské úmluvy, na nějž dopadá doktrína acte clair.
Stěžovatel se tedy obrátil na Ústavní soud. V projednávané ústavní stížnosti polemizoval s právním názorem Nejvyššího správního soudu, že stanovisko EIA lze posuzovat pouze v rámci přezkumu "konečného povolení" podle ust. §75 odst. 2 soudního řádu správního. Takový výklad podle jeho názoru znemožňuje účinný a včasný soudní přezkum, který zakotvuje čl. 9 odst. 4 Aarhuské úmluvy a čl. 10a Směrnice. Požadavku včasnosti odporují při přezkumu v pozdější fázi např. podmínky pro přiznání odkladného účinku žaloby. Ty jsou přísné a "fakticky nesplnitelné", v důsledku čehož dochází k situacím, kdy v době rozhodování o správní žalobě je povolený záměr již několik let nevratně realizován. Rovněž dochází k nepřípustnému omezení žalobní legitimace některých osob, neboť okruh účastníků je v navazujících povolovací řízeních užší než v procesu posuzování vlivů na životní prostředí, a není tak zajištěno, aby každá osoba z řad dotčené veřejnosti splňující kritéria čl. 9 odst. 2 Aarhuské úmluvy se mohla domoci přezkumu. Nadto úřady, před nimiž jsou následná řízení vedena, "nejsou kompetentní posuzovat otázky životního prostředí a bez dalšího se odvolávají na konečné stanovisko EIA". S ohledem na výše uvedené skutečnosti se proto stěžovatel domníval, že pouze bezprostřední a přímý soudní přezkum stanoviska EIA je přezkumem včasným a efektivním, jaký požaduje čl. 10a Směrnice.
Porušení svého práva na spravedlivý proces ve smyslu čl. 36 Listiny a též práva na zákonného soudce ve smyslu čl. 38 Listiny spatřoval pak stěžovatel v tom, že Nejvyšší správní soud odmítl položit předběžnou otázku Evropskému soudnímu dvoru (dále jen "ESD"). Stěžovatel vyjádřil přesvědčení, že v předmětné věci vznikla otázka výkladu aktů přijatých orgány Evropského společenství ve smyslu čl. 234 SES a bylo povinností Nejvyššího správního soudu obrátit se na ESD s žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce. O tzv. acte clair se dle jeho názoru jednat nemůže, protože jsou tu dva možné výklady čl. 10a Směrnice, jeden, který zastává on, a druhý výklad Nejvyššího správního soudu, s nímž se však stěžovatel neztotožňuje z důvodu, že nezohledňuje požadavek včasnosti přezkumu stanoviska EIA. Závěrem proto navrhoval, aby předběžnou otázku týkající se výše uvedených sporných aspektů předložil ESD Ústavní soud.
Ústavní soud přezkoumal napadené rozhodnutí z hlediska stěžovatelem v ústavní stížnosti uplatněných námitek a dospěl k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
Ústavní soud ve své ustálené judikatuře již mnohokrát vymezil rozsah svých pravomocí ve vztahu k obecné pravomoci soudů a konstatoval, že je vždy nutno vycházet z teze, podle níž není Ústavní soud součástí obecné soudní soustavy, a nepřísluší mu tedy vykonávat dohled či dozor nad rozhodovací činností obecných soudů. Úkolem Ústavního soudu je kontrola rozhodovací činnosti obecných soudů pouze z hlediska dodržení ústavněprávních principů, tj. zda v řízení (rozhodnutím v něm vydaným) nebyly dotčeny ústavně zaručená práva nebo svobody jeho účastníka, zda řízení bylo vedeno v souladu s těmito principy, a zda lze řízení jako celek pokládat za spravedlivé.
Podstatou stěžovatelovy stížnostní argumentace je polemika se závěry Nejvyššího správního soudu ohledně samostatné přezkoumatelnosti stanoviska EIA ve správním soudnictví. Jde tedy o polemiku v rovině výkladu jednoduchého práva (zde oblast správního práva). Podle ustálené judikatury Ústavního soudu je však výklad jiných než ústavních předpisů, jakož i jejich aplikace při řešení konkrétních případů, záležitostí správních orgánů a posléze pak správních soudů. Ústavní soud, respektujíce v tomto ohledu zejména postavení Nejvyššího správního soudu, není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž ex constitutione k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. Výklad jednoduchého práva v oblasti veřejné správy je oprávněn, v souladu se zásadou zdrženlivosti a principem sebeomezení, posuzovat pouze tehdy, jestliže by aplikace jednoduchého práva učiněná v daném konkrétním případě byla důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z kautel zaručených v hlavě páté Listiny, a tudíž by jí bylo možno kvalifikovat jako aplikaci práva mající za následek porušení základních práv a svobod (srov. nálezy sp. zn. III. ÚS 173/02, Sbírka nálezů a usnesení ÚS, sv. 28, č. 127, str. 95, sp. zn. IV. ÚS 239/03, Sbírka nálezů a usnesení ÚS, sv. 31, č. 129. str. 159 a další). Nic takového ovšem v posuzovaném případě zjištěno nebylo. Argumenty, které stěžovatel vznesl, jsou v podstatě shodné s těmi, které uplatňoval v řízení o kasační stížnosti a kterými se již Nejvyšší správní soud zabýval, přičemž své závěry ve svém rozhodnutí logicky, srozumitelně a přesvědčivě odůvodnil. Rovněž právní názory, které uplatnil, nevybočují ze standardů soudní praxe a nelze je považovat ani za nepředvídatelné ani svévolné. Zcela korespondují závěrům a úvahám, které v posuzované právní otázce vyslovil Ústavní soud již ve svém usnesení ze dne 22. 11. 2006 sp. zn. I.ÚS 637/06 a ze dne 30. 6. 2008 sp. zn. IV.ÚS 154/08, zejména však v usnesení ze dne 24. 7. 2008 sp. zn. III.ÚS 2738/07, kde rozhodoval v co do skutkově i co do argumentace totožné věci (v roli navrhovatele zde vystupovala předsedkyně stěžovatele). Jelikož i v nyní zkoumané věci nenalezl Ústavní soud důvod pro odchýlení se od své konstantní judikatury, odkazuje proto v podrobnostech na odůvodnění těchto rozhodnutí (veřejně dostupná na stránkách http://nalus.usoud.cz).
Ústavní soud opakovaně konstatuje, že stanovisko EIA vydané Ministerstvem životního prostředí představuje toliko odborné posouzení, které má rozhodovacímu orgánu sloužit jako jeden z podkladů pro další povolovací řízení a má spíše povahu doporučení (srov. usnesení Pl. ÚS 24/2000, U 37/24 SbNU 535, nález II.ÚS 158/99, N 26/21 SbNu 225). Je-li "primárním smyslem správního soudnictví ochrana subjektivně veřejných práv", nemůže být stanovisko již s ohledem na svoji povahu předmětem samostatného soudního přezkumu, neboť samo o sobě není způsobilé zasáhnout do právní sféry fyzických a právnických osob. Možnost meritorního přezkumu stanoviska je i přesto stěžovateli zachována, ale teprve v rámci přezkumu správního rozhodnutí, jehož podkladem bude právě toto stanovisko. Tento postup, nastíněný Nejvyšším správním soudem, nelze mít, oproti očekávání stěžovatele, za rozporný s právem na spravedlivý proces.
Ústavní soud se rovněž ztotožňuje s přiléhavou a vyčerpávající právní argumentací Nejvyššího správního soudu v otázce souladnosti právní úpravy obsažené v soudním řádu správním s čl. 9 Aarhuské úmluvy a čl. 10a Směrnice. Aniž by se tedy k této otázce duplicitně vyjadřoval, dovoluje si pouze odkázat na odůvodnění napadeného rozhodnutí.
Pokud jde o námitky týkající se porušení práva na spravedlivý proces a práva na zákonného soudce v souvislosti s nepoložením předběžné otázky ESD, nebyla shledána opodstatněnou. Ústavní soud ve svém rozhodnutí ze dne 11. 3. 2008 sp. zn. IV.ÚS 2435/07, zaujal názor, že okolnost "zda musí být předběžná otázka položena, je věcí evropského práva a nikoliv otázka ústavnosti". Na druhé straně je třeba připustit, že za určitých okolností může nepoložení předběžné otázky v rozporu s komunitárním právem zapříčinit i porušení ústavně garantovaných práv. Musí se však jednat o zásadní a kvalifikované pochybení při rozhodování o položení předběžné otázky, spočívající "ve svévolném či na první pohled zcela nesprávném nepoložení předběžné otázky Soudnímu dvoru, například za situace, kdy měl soud sám o interpretaci komunitárního práva pochyby a předběžnou otázku přesto nepoložil..." (viz usnesení ze dne 30.6.2008 sp. zn. IV.ÚS 154/08). Výše popsané pochybení však Ústavní soud neshledal. Pouhé tvrzení účastníka řízení, že vyvstala potřeba položení otázky z důvodu, že zde existují dva výklady čl. 10a Směrnice, přičemž jeden z nich je výkladem účastníka, samo o sobě nezakládá povinnost soudu ve smyslu čl. 234 odst. 3 SES, pokud soud současně nedospěje k tomu, že mu tato povinnost skutečně vyvstala. V souzeném případě Nejvyšší správní soud dostatečně odůvodnil, proč tomu tak není. Ústavní soud, neshledávaje ani věcné důvody, pro které by měl oponovat jeho závěrům o neopodstatněnosti takového postupu, návrhu na položení předběžné otázky ESD podle ustanovení čl. 234 SES nevyhověl.
Ústavnímu soudu s ohledem na výše naznačené nezbývá než uzavřít, že neshledal existenci neoprávněného zásahu do ústavně zaručených práv stěžovatele, nezbylo mu tedy než projednávanou ústavní stížnost odmítnout podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu mimo ústní jednání a bez přítomnosti účastníků řízení jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 10. září 2008
Jiří Nykodým
předseda senátu