ECLI:CZ:US:2008:2.US.613.06.1
sp. zn. II. ÚS 613/06
Nález
Nález Ústavního soudu - II. senátu složeného z předsedy senátu Jiřího Nykodýma a soudců Stanislava Balíka a Dagmar Lastovecké - ze dne 4. září 2008 sp. zn. II. ÚS 613/06 ve věci ústavní stížnosti stěžovatelky DELMAS, spol. s r.o., se sídlem v Praze 2, Ječná 15, o ústavní stížnosti proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 6. 2006 č. j. 4 Ads 14/2005-73 o zamítnutí stěžovatelčiny kasační stížnost a proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 15. 12. 2004 č. j. 12 Cad 28/2004-43, kterým byla zamítnuta stěžovatelčina žaloba proti rozhodnutí České správy sociálního zabezpečení, jímž bylo zamítnuto stěžovatelčino odvolání proti platebnímu výměru Pražské správy sociálního zabezpečení, kterým byla stěžovatelce uložena povinnost zaplatit dlužné pojistné na sociální zabezpečení a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti včetně penále za jejího pracovníka A. D., francouzského státního občana, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze jako účastníků řízení a České správy sociálního zabezpečení se sídlem v Praze 5, Křížová 25, jako vedlejšího účastníka řízení.
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 6. 2006 č. j. 4 Ads 14/2005-73 a rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 15. 12. 2004 č. j. 12 Cad 28/2004-43 se zrušují.
Odůvodnění:
I.
Včas podanou ústavní stížností, doručenou Ústavnímu soudu dne 13. září 2006 a doplněnou podáním ze dne 16. dubna 2008, která i v ostatním splňuje všechny náležitosti stanovené zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), napadla stěžovatelka v záhlaví uvedená rozhodnutí Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze. Tvrdí, že jimi byla porušena její práva zakotvená v článku 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a byl rovněž porušen článek 1 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava").
Ústavní soud si k projednání a rozhodnutí věci vyžádal spis Městského soudu v Praze sp. zn. 12 Cad 28/2004, z něhož zjistil následující:
Stěžovatelka napadla správní žalobou rozhodnutí České správy sociálního zabezpečení (dále též jen "ČSSZ") ze dne 27. července 2004 č. j. 332-6003-462-29.06.2004/Št, jímž bylo zamítnuto její odvolání proti platebnímu výměru Pražské správy sociálního zabezpečení ze dne 25. května 2004 č. 427/1294/04, kterým byla uložena stěžovatelce povinnost zaplatit dlužné pojistné na sociální zabezpečení a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti (dále jen "pojistné") včetně penále za jejího pracovníka A. D., francouzského státního občana. Tento dluh v úhrnné výši 419 354 Kč vznikl údajně tím, že stěžovatelka nezahrnula do vyměřovacího základu pro odvod pojistného za období leden 2003 až prosinec 2003 příjmy v úhrnné výši 1 001 000 Kč zúčtované v souvislosti s výkonem jeho zaměstnání. Stěžovatelka namítala, že rozhodnutí ČSSZ je nezákonné, protože je v rozporu s ustanovením §3 odst. 1 písm. c) zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, v tehdy platném znění, ve spojení s ustanovením §5 písm. b) zákona č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění zaměstnanců, ve znění účinném do 31. prosince 2003, o nichž ČSSZ tvrdí, že se nepoužijí, neboť tomu brání Všeobecná úmluva o sociální bezpečnosti uzavřená mezi Československem a Francií dne 12. října 1948 (dále též "Úmluva"). Stěžovatelka v žalobě tvrdila, že tento závěr ČSSZ není správný, protože předmětná Úmluva se nestala součástí právního řádu České republiky, neboť k její ratifikaci nedal souhlas Parlament České republiky, a - nadto - Úmluva odkázala na právní řád místa zaměstnání. Její pracovník je francouzským státním občanem, nemá trvalý pobyt na území České republiky a jeho pracovní poměr vznikl na základě cizích právních předpisů. Pokud by platil výklad ČSSZ, občané Francouzské republiky by byli znevýhodněni oproti občanům České republiky, kteří měli v roce 2003 uzavřenou pracovní smlouvu podle cizího práva, a byli tak vyňati z povinnosti účastnit se na systému nemocenského pojištění a sociálního zabezpečení.
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 15. prosince 2004 č. j. 12 Cad 28/2004-43 žalobu stěžovatelky zamítl. Za podstatnou považoval otázku, zda je Úmluva mezinárodní smlouvou ve smyslu článku 10 Ústavy ve znění účinném od 1. června 2002 a zda má přednost před zákonem. V odůvodnění svého rozhodnutí dovodil, že Úmluva byla ratifikována prezidentem republiky a nebyla nikdy zrušena, byla tedy součástí právního řádu Československé republiky a ke dni 1. ledna 1993, kdy vznikla Česká republika jako nový subjekt mezinárodního práva, se stala součástí právního řádu České republiky i s ohledem na článek 1 odst. 2 Ústavy. Městský soud v Praze se dále zabýval jednotlivými ustanoveními Úmluvy a dovodil, že na francouzské občany zaměstnané na území České republiky se vztahují příslušná ustanovení českých zákonných předpisů upravujících sociální zabezpečení za stejných podmínek jako na české občany, a není proto možné na ně aplikovat vynětí z podmínek nemocenského pojištění podle ustanovení §5 písm. b) zákona č. 54/1956 Sb.
Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 16. června 2006 č. j. 4 Ads 14/2005-73 zamítl kasační stížnost stěžovatelky, již zdůvodnila nesprávným právním posouzením věci městským soudem, neboť dospěl k závěru, že není důvodná.
Za zásadní v předmětné věci shledal kasační soud otázku, zda je Úmluva ve smyslu článku 10 Ústavy ve znění účinném od 1. června 2002 mezinárodní smlouvou, která je součástí právního řádu České republiky, a zda má přednost před zákonem. Při hledání odpovědi na tuto otázku kasační soud zjistil, že Úmluva byla ratifikována prezidentem republiky a nabyla účinnosti dne 1. července 1949. Později byla tato Úmluva převzata do právního řádu České republiky. Protože však jejím předmětem nejsou základní lidská práva a svobody, není sama o sobě bezprostředně závazná a nemá přednost před zákonem. Před novelou Ústavy (ve znění účinném do 31. května 2002) tomu bránila její věcná úprava. Po novele Ústavy byla odstraněna omezení takových mezinárodních závazků a vnitrostátní závaznost mezinárodních smluv (které se však netýkají základních práv a svobod) byla rozšířena i na ty, které byly schváleny Parlamentem, což se v případě Úmluvy nestalo. Protože její přímá aplikovatelnost vyžaduje odkaz na konkrétní zákon, který jí takový status přiznává, je v daném případě nutné vycházet ze zákona č. 100/1932 Sb., o vnitrostátní účinnosti mezinárodních smluv o sociálním pojištění. Citovaný zákon v ustanovení §1 stanoví, že ustanovení mezinárodních smluv o sociálním zabezpečení vyhlášených ve Sbírce zákonů a nařízení mají po dobu své mezinárodní účinnosti též účinnost vnitrostátní. Z uvedeného tedy vyplývá, dovozuje dále kasační soud, že vnitrostátní účinnost pravidel obsažených v Úmluvě nastala přímo, přičemž tato pravidla mají přednost před zákonem, který stanoví něco jiného.
Dále se kasační soud zabýval tím, jaký dopad mají ustanovení Úmluvy na aplikovatelnost ustanovení §5 písm. b) zákona č. 54/1956 Sb. V této souvislosti dospěl k závěru, že uvedené ustanovení je nutné vykládat ve smyslu článku 1 §1 a článku 3 §1 Úmluvy. V nich se uvádí, že českoslovenští nebo francouzští státní příslušníci podléhají příslušným zákonným předpisům o sociálním zabezpečení, uvedeným v článku 2 této Úmluvy a platným v Československu nebo ve Francii, požívají jejich výhod za stejných podmínek jako státní příslušníci každého z těchto států za předpokladu, že prokáží svoji státní příslušnost podle právních přepisů každého z těchto smluvních států.
Závěrem kasační soud dospěl k závěru, že zaměstnanec stěžovatelky byl v rozhodné době účasten nemocenského pojištění podle předpisů platných v místě jeho zaměstnání, tedy České republiky. Z tohoto důvodu bylo povinností stěžovatelky z jeho mzdy odvádět stanovené pojistné, přičemž součástí této povinnosti je odvést za dobu prodlení i penále v zákonem stanovené výši.
Argumentace stěžovatelky, že přednostní použití Úmluvy vede k odkazu na český právní řád (a tedy vynětí cizince z pojištění), nemá dle kasačního soudu logické opodstatnění. Zákon totiž cizí státní příslušníky splňující tam uvedená kritéria z pojištění vylučuje, a pokud by mezinárodní smlouva stanovila totéž odkazem na toto pravidlo českého právního řádu, byla by nadbytečná. Kasační soud připomněl, že s účinností od 1. ledna 2004 byl novelizován zákon č. 54/1956 Sb., který vymezil podmínky, za nichž jsou vyňati cizí státní příslušníci z povinnosti hradit pojistné svých zaměstnanců podle českých právních předpisů.
II.
Stěžovatelka napadla shora uvedená rozhodnutí projednávanou ústavní stížností. Ke skutkovému stavu věci uvedla, že od počátku roku 2004 začaly jednotlivé správy sociálního zabezpečení (dále též "správní úřady") provádět systematické kontroly úhrad pojistného za rok 2003 u všech zaměstnavatelů, kteří zaměstnávají francouzské státní příslušníky mající trvalý pobyt na území Francouzské republiky. Správní úřady zjistily, že pojistné za tyto zaměstnance nebylo v roce 2003 sraženo z jejich mzdy, a tedy ani odvedeno. Proto byly ve všech případech zaměstnavatelům vyměřeny nedoplatky na pojistném a penále. Celkovou výši doměřeného pojistného a příslušného penále vyčísluje stěžovatelka v jí známých případech na částku přesahující 100 000 000 Kč. Zaměstnavatelé zaměstnávající francouzské státní občany za výše uvedených podmínek totiž vycházeli z dosavadního právního stavu, tj. že takoví zaměstnanci nebyli účastni na sociálním zabezpečení podle českého práva.
Kontroly správních úřadů u zaměstnavatelů byly podle stěžovatelky účelově zaměřené a vycházely ze změny článku 10 Ústavy provedené ústavním zákonem č. 395/2001 Sb. (nabyl účinnosti dne 1. června 2002), který změnil dosavadní praxi ohledně povinnosti podrobovat i zaměstnance s francouzským občanstvím a trvalým pobytem na území tohoto státu systému sociálního zabezpečení platného pro české občany.
S účinností od 1. ledna 2004 došlo ke změně ustanovení §2 odst. 1 zákona č. 54/1956 Sb. vymezujícího okruh osob zúčastněných na nemocenském pojištění nově i o pracovníky v pracovním vztahu uzavřeném podle cizozemských právních předpisů.
Ze změny Ústavy a zákona č. 54/1956 Sb. vyvstal podle stěžovatelky problém, jak chápat právní postavení takových pracovníků v období od 1. června 2002 do 1. ledna 2004. Předmětné "sporné období", resp. jeho právní režim pro vymezený okruh pracovníků byl správními úřady působícími v oblasti sociálního zabezpečení interpretován tak, že se změnou Ústavy došlo v přímé souvislosti i ke změně právního postavení zaměstnanců a jejich zaměstnavatelů, kteří měli dosud uzavřenu pracovní smlouvu podle cizího práva. Stěžovatelka zdůrazňuje, že francouzští státní příslušníci platili až do 1. ledna 2004 pojistné na sociální zabezpečení ve Francii, takže až do výše uvedeného data žádný ze zmíněných pracovníků nepobíral (resp. nevyužíval) jakékoli dávky sociálního zabezpečení.
V další části ústavní stížnosti se stěžovatelka zabývá rozborem právní podstaty projednávané věci, přičemž především popírá právní argumentaci správních úřadů, a tvrdí, že novela Ústavy, především jejího článku 10, nepřinesla "žádné novoty" v postavení zmiňovaných zaměstnanců. Na této situaci se však podle jejího názoru nemohlo nic změnit ani poté, neboť Úmluva nebyla před změnou článku 10 Ústavy součástí českého právního řádu a nebyla jí ani po této změně, neboť Parlament České republiky nikdy nedal souhlas s její ratifikací. Jestliže však Úmluva sama účast na sociálním zabezpečení bez dalšího nezakládá, nýbrž jen odkazuje na zákonodárství a zákonné předpisy o sociálním zabezpečení státu místa zaměstnání, nelze jen na jejím podkladu dovodit aplikovatelnost výhradně českého zákonodárství.
Stěžovatelka zdůrazňuje, že v roce 2003 všichni francouzští státní příslušníci, kteří měli uzavřenou pracovní smlouvu podle cizího práva, hradili pojistné na sociální zabezpečení v domovském státě, přičemž kontrolující správní úřady tuto skutečnost nejen neprověřovaly, ale ani se jí vůbec nezabývaly.
Stěžovatelka dále uvedla, že výše uvedený postup správních orgánů byl založen stanoviskem Ministerstva práce a sociálních věcí České republiky (dále jen "MPSV") k provádění mezinárodních smluv při posuzování účasti na nemocenském pojištění ze dne 11. února 2003. Z uvedeného stanoviska vyplývá, že správní orgány mají jednoznačně doměřit pojistné za rok 2003 všem zaměstnavatelům, kteří mají se svými zaměstnanci uzavřeny pracovní smlouvy podle cizího práva. MPSV se na podporu tohoto závěru odvolává na nařízení Rady EHS č. 1408/71 a ignoruje přitom skutečnost, že v roce 2003 nebyla Česká republika členem EU, a proto nařízení nebylo pro ni závazné.
Stěžovatelka poukázala rovněž na skutečnost, že v právním posouzení věci není jednota ani mezi správními orgány ani mezi soudy. Podle jejích zjištění např. ČSSZ, detašované pracoviště Praha, odvolání proti platebním výměrům zamítá, naproti tomu ČSSZ, detašované pracoviště Brno, tyto platební výměry ruší s odůvodněním, že Úmluva "nebyla ratifikována" Parlamentem a nelze ji na daný případ použít. Stejně tak různé senáty správních soudů přistupují ke správním žalobám odlišně.
Jestliže za této po právní stránce zcela nejednoznačné a nejasné situace vydávaly příslušné správní úřady celou řadu platebních výměrů, jimiž doměřovaly pojistné na sociální zabezpečení v předmětném období včetně statisícového penále až v roce 2004, kdy bylo jisté, že žádný ze zaměstnanců nemůže čerpat výhod ze sociálního zabezpečení, a to bez předchozího upozornění na změnu výkladu zákona, jde nejen o přístup diskriminační a nerovnoprávný, ale současně i s ohledem na použitou argumentaci ryze účelový.
III.
Ústavní soud vyzval podle ustanovení §42 odst. 4 zákona o Ústavním soudu účastníky řízení, Nejvyšší správní soud a Městský soud v Praze, a vedlejšího účastníka řízení, Českou správu sociálního zabezpečení, aby se k projednávané ústavní stížnosti vyjádřili.
Nejvyšší správní soud ve svém vyjádření k ústavní stížnosti odkázal na odůvodnění napadeného rozsudku, v němž je uvedeno, jakými úvahami se při svém rozhodování řídil. Dále uvedl, že aplikovatelnost Úmluvy dovodil z ustanovení §1 zákona č. 100/1932 Sb., podle něhož ustanovení mezinárodních smluv o sociálním pojištění vyhlášených ve Sbírce zákonů a nařízení mají po dobu své mezinárodní účinnosti též účinnost vnitrostátní. Uvedenému závěru předcházela i úvaha, zda a za jakých podmínek zůstala tato Úmluva pramenem práva i po 31. květnu 2002. Soud dospěl k závěru, že se tak stalo na základě zákonného odkazu, tj. v důsledku existence zákona, který jí takový právní status přiznává; tímto zákonem je právě zákon č. 100/1932 Sb. Se zřetelem k tomu, že Úmluva splňuje podmínku publikace ve Sbírce zákonů a nebyla dosud zrušena ani nahrazena jinou, její mezinárodní účinnost trvá. Z uvedeného je nutno dovodit vnitrostátní účinnost ustanovení v ní obsažených; tedy pravidla v ní zahrnutá jsou aplikovatelná přímo, přednostně před obecným zákonem, který stanoví něco jiného. Tento závěr pak byl stěžejní při úvahách soudu, zda a jak znění Úmluvy ovlivňuje použitelnost ustanovení §5 písm. b) zákona č. 54/1956 Sb., ve znění do 31. prosince 2003, v tom směru, zda vynětí cizích státních příslušníků z pojištění podle tohoto zákona odpovídá duchu článku 1 §1 a článku 3 §1 Úmluvy. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že věcná působnost ustanovení §5 písm. b) zákona č. 54/1956 Sb., ve znění do 31. prosince 2003, tj. výluka z účasti na pojištění, se v posuzovaném případě neuplatní proto, že existuje platná mezinárodní smlouva, která je součástí právního řádu České republiky (tedy aplikovatelná), jež stanoví, že francouzští státní příslušníci podléhají zákonodárství platnému v místě jejich zaměstnání, v tomto případě v České republice, tudíž podléhají i jejím zákonným předpisům o sociálním zabezpečení a požívají jejich výhod za stejných podmínek jako státní příslušníci České republiky. Nejvyšší správní soud proto navrhl zamítnutí ústavní stížnosti a vyslovil i souhlas s upuštěním od ústního jednání před Ústavním soudem.
Městský soud v Praze ve svém vyjádření především odkázal na odůvodnění svého rozsudku a dále na své předchozí vyjádření k ústavním stížnostem podaným v podobných věcech (např. ve věci BISTROT DE MARLENE, s. r. o., vedené u Městského soudu v Praze pod sp. zn. 12 Cad 35/2004). Současně vyjádřil souhlas s upuštěním od ústního jednání před Ústavním soudem.
Česká správa sociálního zabezpečení se ve svém stanovisku podrobně vyjádřila k závaznosti a vnitrostátní účinnosti Úmluvy a k jejímu dopadu na aplikaci zákona č. 54/1956 Sb. ve vztahu k osobám, na které se vztahuje. Poukázala na ustanovení článku 1 odst. 2 Ústavy, podle něhož Česká republika dodržuje závazky, které pro ni vyplývají z mezinárodního práva, a na ustanovení čl. 5 odst. 2 ústavního zákona č. 4/1993 Sb., o opatřeních souvisejících se zánikem České a Slovenské Federativní Republiky, podle něhož Česká republika přebírá práva a závazky pro ni vyplývající z mezinárodního práva, k nimž Česká a Slovenská Federativní Republika přistoupila. Závazek dodržovat mezinárodní smlouvy vyplývá jednoznačně i z Vídeňské úmluvy o smluvním právu, zejména z jejího článku 26 a 27. U právních předpisů týkajících se sociálního zabezpečení pak vždy vyplývala vnitrostátní závaznost mezinárodních smluv, a to včetně Úmluvy, především z ustanovení §1 zákona č. 100/1932 Sb. Zastává stanovisko, že pro správní orgány je nezbytné respektovat ustanovení Úmluvy jak v období do 31. května 2002, tak i od 1. června 2002, a vycházet z ní tam, kde stanoví něco jiného než vnitrostátní právní předpis, tzn. přiznávat na jejich základě dotčeným osobám oprávněné nároky a také vyžadovat splnění jim Úmluvou stanovených povinností. Zpochybnění tohoto závěru by nutně vedlo ke zpochybnění plnění poskytnutých na základě mezinárodních smluv o sociálním zabezpečení před 1. červnem 2002. Důvodem pro sjednání Úmluvy a všech obdobných mezinárodních smluv byla zejména ochrana migrujících pracovníků, zabránění diskriminace a vytvoření ekonomicky rovných podmínek na trhu. Úmluvou zakotvený princip jediného pojištění (čl. 3 §1) je však třeba používat ve vzájemné souvislosti se zásadou rovného zacházení, resp. zákazu diskriminace (čl. 1 §1), a nikoli izolovaně, jak to činí stěžovatelka. Úmluva není pouze kolizní normou odkazující na použití určitého právního řádu, ale rovněž normou, která může potlačit použití ustanovení vnitrostátního práva tam, kde by jejich použití vedlo k diskriminaci. Pracovníkům ze smluvních států musí být dopřáno v sociální oblasti stejného zacházení jako českým občanům, z čehož vyplývá, že bez ohledu na to, podle jakého práva byla uzavřena pracovní smlouva, musí mít francouzský pracovník z hlediska pojištění stejné postavení jako český, tzn. být pojištěn. Podmínění účasti na pojištění uzavřením pracovní smlouvy podle určitého práva je nutné považovat za diskriminaci cizinců. Pokud stěžovatelka tvrdí, že byla nucena hradit pojistné ve Francii, pak k tomuto tvrzení nepřinesla žádné důkazy. I kdyby však platila pojistné dobrovolně ve Francii, nelze dovozovat, že ho nebylo třeba platit ve státě, kde měla být osoba pojištěna povinně. ČSSZ ve svém vyjádření rovněž podrobně vyvrací namítanou nepředvídatelnost výkladu při aplikaci mezinárodních smluv o sociálním zabezpečení, jakož i údajné provádění cílených kontrol okresních správ sociálního zabezpečení u vytypovaných zaměstnavatelů. ČSSZ uvedla, že důvodem pro odvod pojistného za rok 2003 nařízení Rady EHS č. 1408/71 nebylo, jak se domnívá stěžovatelka, neboť použití odkazu na právo ES mělo sloužit pouze jako podpůrný argument. V dalším ČSSZ odkázala na odůvodnění svého rozhodnutí a vyslovila souhlas s upuštěním od ústního jednání před Ústavním soudem.
IV.
Jak Ústavní soud zjistil, obsahově i právně shodnou problematiku řešil již dříve, a to ve věci ústavních stížností vedených u Ústavního soudu pod spisovými značkami I. ÚS 520/06 - nález ze dne 23. 1. 2008 (N 18/48 SbNU 195), I. ÚS 605/06 - nález ze dne 15. 1. 2008 (N 10/48 SbNU 95), I. ÚS 629/06 - nález ze dne 15. 1. 2008 (N 11/48 SbNU 111), III. ÚS 705/06 - nález ze dne 14. 2. 2008 (N 35/48 SbNU 435) a I. ÚS 2373/07 - nález ze dne 27. 3. 2008 (N 62/48 SbNU 949), kdy vyhověl návrhům stěžovatelů a nálezem zrušil napadená rozhodnutí soudů poté, co konstatoval porušení základního práva stěžovatelů zakotveného v článku 36 odst. 1 Listiny a stejně tak porušení ochrany důvěry stěžovatelů v právo podle článku 1 Ústavy. Závěry učiněné v těchto nálezech lze plně aplikovat i na projednávanou věc. Ústavní soud nemá důvod se od nich odchylovat. V podrobnostech na ně odkazuje a shodně jako v uvedených nálezech uvádí následující:
Ústavní soud již mnohokrát ve svých rozhodnutích konstatoval, že není součástí obecné soudní soustavy, a nepřísluší mu proto právo vykonávat dohled nad rozhodovací činností obecných soudů. Do rozhodovací činnosti obecných soudů je oprávněn zasáhnout pouze tehdy, došlo-li jejich pravomocným rozhodnutím v řízení, jehož byl stěžovatel účastníkem, k porušení jeho základních práv či svobod chráněných ústavním pořádkem. Vzhledem k tomu, že se stěžovatelka dovolávala ochrany svého základního práva na spravedlivý proces, přezkoumal Ústavní soud z tohoto hlediska napadená rozhodnutí i řízení jim předcházející a dospěl k závěru, že ústavní stížnost je důvodná.
Ústavní soud opakovaně poukázal na jeden z nejvýznamnějších aspektů právního státu, tj. na to, že ke znakům právního státu neoddělitelně patří hodnota právní jistoty a z ní vyplývající princip ochrany důvěry občanů v právo, které jsou v nejobecnější podobě obsaženy v článku 1 odst. 1 Ústavy [srov. nález sp. zn. IV. ÚS 215/94 ze dne 8. 6. 1995 (N 30/3 SbNU 227) a konstantní judikatura]. Povaha materiálního právního státu potom vyzařuje rovněž s ním spjatou maximu, podle níž, jestliže někdo jedná v (oprávněné) důvěře v nějaký zákon (resp. v právo vůbec), nemá být v této své důvěře zklamán (viz citovaný nález sp. zn. IV. ÚS 215/94 a konstantní judikatura).
Ochrana jednání učiněného v důvěře v právo předpokládá, že právnická nebo fyzická osoba jedná v důvěře nejen v text relevantního právního předpisu, ale zejména též v důvěře v trvající výklad takovéhoto předpisu orgány veřejné moci včetně praxe správních úřadů a výkladu práva správními soudy. Takováto konstantní správní praxe a na ni případně navazující rozhodování správních soudů (vyvolá-li ovšem taková správní praxe vůbec potřebu žalob ve správním soudnictví) a v nich obsažená interpretace tvoří v materiálním smyslu součást příslušné interpretované právní normy, od níž se odvíjí ochrana důvěry adresátů právních norem v právo (srov. např. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Kruslin proti Francii, stížnost č. 11801/85 rozhodnutá dne 24. dubna 1990).
Přehodnocení interpretace ze strany správních úřadů nebo soudů za nezměněného stavu interpretovaných právních předpisů jistě není vyloučeno. Představuje však závažný zásah do právní jistoty a intenzitu tohoto zásahu je nutno posuzovat vždy ve světle individuální situace. Legitimita změny správní praxe závisí na otázce, do jaké míry mohl adresát normy rozumně počítat s tím, že se výklad dané normy změní, a to i za nezměněných právních předpisů. To platí zejména se zřetelem na ustálenost, jednotnost, dlouhodobost a určitost správní praxe, na význam daného výkladu práva pro adresáty právní normy i s ohledem na změnu právních předpisů s danou správní praxí souvisejících a na eventuální změnu relevantních společenských okolností, které mohou objektivně přispívat k poznání správného výkladu práva (a tedy k poznání práva v materiálním smyslu). V každém případě ovšem platí, že změna dlouhodobé správní praxe nebo soudně-správní judikatury - za nezměněného stavu právních předpisů - může nastat jen ze závažných a principiálních důvodů směřujících k dosažení určité právem chráněné hodnoty. V žádném případě se však nesmí dít svévolně.
Aplikace obecných úvah uvedených výše vede k závěru, že napadená rozhodnutí správních soudů nemohou z ústavního hlediska obstát. Nejvyšší správní soud, tak jako kterýkoli jiný soud, není vyvázán z imperativu plynoucího z článku 4 Ústavy, z něhož vyplývá ústavní požadavek ústavně konformního výkladu podústavního práva. Tomuto imperativu ani Nejvyšší správní soud ani Městský soud v Praze - podle názoru Ústavního soudu - v této věci nevyhověly.
Mezi účastníky řízení není sporu o tom, že ústavní otázky vyvolává toliko praxe ČSSZ za dobu počínaje 1. červnem 2002 (účinnost novely Ústavy provedené ústavním zákonem č. 395/2001 Sb. - tzv. Euronovela) a konče 1. lednem 2004, kdy celou věc vyřešila změna zákona č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění zaměstnanců. ČSSZ a Městský soud v Praze na jedné straně a Nejvyšší správní soud na straně druhé zaujaly dva různé výklady Ústavy, které oba - jakkoliv jsou navzájem odlišné - odůvodnily uložení povinnosti stěžovatelce zaplatit dlužné pojistné na sociální zabezpečení a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti včetně penále.
Podle ČSSZ a městského soudu je, s ohledem na znění článku 10 Ústavy, počínaje 1. červnem 2002, Všeobecná úmluva o sociální bezpečnosti uzavřená mezi Československem a Francií, vyhlášená ve Sbírce zákonů pod č. 215/1949 Sb., změněná Dodatkovou úmluvou vyhlášenou pod č. 68/1970 Sb., součástí právního řádu České republiky. Stanoví-li mezinárodní smlouva něco jiného než zákon, použije se mezinárodní smlouva. Výkladem Úmluvy, která byla použita místo zákona [zákon č. 54/1956 Sb. francouzské i jiné cizí státní příslušníky z účasti na pojištění vyjímal ustanovením §5 písm. b), pokud tito neměli na území České republiky trvalý pobyt a byli činní v pracovněprávním vztahu uzavřeném podle cizích právních předpisů], došly uvedené orgány veřejné moci k závěru, že francouzští státní příslušníci, kteří neměli v České republice trvalý pobyt a byli zde činní pro zaměstnavatele v pracovněprávním vztahu uzavřeném podle cizích právních předpisů, byli účastni na pojištění podle zákona č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění zaměstnanců, ve znění účinném do 31. prosince 2003.
Takovýto výklad je ve zjevném rozporu s doslovným zněním článku 10 Ústavy účinného od 1. června 2002. Předpokladem toho, aby byla mezinárodní smlouva součástí právního řádu, je i to, že tato mezinárodní smlouva byla ratifikována se souhlasem Parlamentu, resp. některého z předchůdců Parlamentu na území České republiky nebo bývalého Československa. Tak tomu ovšem nebylo ani u Úmluvy, v původním znění vyhlášené pod č. 215/1949 Sb., ani u Dodatkové úmluvy k Všeobecné úmluvě o sociální bezpečnosti mezi Československem a Francií, vyhlášené pod č. 68/1970 Sb. V obou případech nebyla mezinárodní smlouva ratifikována se souhlasem Národního shromáždění ČSR, respektive Federálního shromáždění ČSSR.
Podstatnější pro tuto věc je však skutečnost, že i kdyby snad byl dán předpoklad článku 10 Ústavy, a Úmluva by tedy byla součástí právního řádu České republiky (což v tomto případě ovšem není), nemůže být novela Ústavy provedená ústavním zákonem č. 395/2001 Sb. vykládána orgány veřejné moci tak, že překvapivě a v rozporu s principem ochrany oprávněného očekávání adresátů právní normy zasahuje do práv a povinností těchto adresátů.
Nejvyšší správní soud závěry Městského soudu v Praze a ČSSZ sice odmítl, ale přesto dovodil aplikovatelnost Úmluvy, která má podle něj přednost před zákonem. Bez jakékoliv právní argumentace uvedl, že všechny mezinárodní smlouvy, které byly ratifikovány "dříve, tj. před účinností" novely Ústavy provedené ústavním zákonem č. 395/2001 Sb., si zachovávají dosavadní status. K tomu Ústavní soud uvádí, že takový právní závěr je zjevně nesprávný; je v rozporu s judikaturou Ústavního soudu, podle které i mezinárodní smlouvy ratifikované před 1. červnem 2002, splňují-li jinak podmínky článku 10 Ústavy, jsou součástí právního řádu [srov. např. nález sp. zn. II. ÚS 405/02 ze dne 3. 6. 2003 (N 80/30 SbNU 245) aplikující jako součást právního řádu Smlouvu mezi Českou republikou a Slovenskou republikou o sociálním zabezpečení, vyhlášenou pod č. 228/1993 Sb.].
V daném případě je podle Nejvyššího správního soudu postavení Úmluvy jako pramene práva podmíněno zákonným odkazem, což znamená, že ji lze přímo aplikovat pouze tehdy, existuje-li zákon, který jí tento právní status přiznává. Takovým zákonem má být podle něj zákon č. 100/1932 Sb., o vnitrostátní účinnosti mezinárodních smluv o sociálním pojištění, jehož §1 říká, že ustanovení mezinárodních smluv o sociálním pojištění, vyhlášených ve Sbírce zákonů a nařízení, mají po dobu své mezinárodní účinnosti též účinnost vnitrostátní. Na základě zákona č. 100/1932 Sb. jsou proto pravidla obsažená v Úmluvě aplikovatelná přímo a Úmluva sama byla - podle Nejvyššího správního soudu - v relevantní době k zákonu č. 54/1956 Sb. v poměru předpisu speciálního k obecnému. Proto měla ve smyslu článku 10 Ústavy věty za středníkem přednost před zákonem. Ústavní soud k tomu jako obiter dictum upozorňuje (i když níže odmítá celou tuto konstrukci) na navzájem rozporné úvahy Nejvyššího správního soudu, který sice odmítá, že by byla Úmluva součástí právního řádu ve smyslu článku 10 Ústavy, současně však protismyslně aplikuje větu za středníkem článku 10 Ústavy), což by nasvědčovalo opaku.
Uvedeným právním závěrem sice Nejvyšší správní soud postup správních úřadů legalizoval, ovšem způsobem libovolným a zcela nepředvídatelným. Správní úřady vůči stěžovatelce postupovaly zmíněným způsobem proto, že jednaly s ohledem na nové znění článku 10 Ústavy. Pokud ovšem tento postup, s ohledem na výklad článku 10 Ústavy učiněný Nejvyšším správním soudem, v dané věci ztratil svou oporu, nebylo možné jednání správních úřadů zhojit legalistickou konstrukcí, která podepřela aplikovatelnost Úmluvy na základě 70 let starého zákona. Tento zákon nikdy nebyl ve vztahu ke stěžovatelce aplikován a podle publikované judikatury, např. č. 941/2006 Sb. NSS, nebyl aplikován ani vůči jiným subjektům. Přitom podle právního názoru zastávaného Nejvyšším správním soudem mohl být aplikován i kdykoliv v době před rokem 2002. Soustavná praxe orgánů státní správy sociálního zabezpečení vytvořila oprávněná očekávání adresátů příslušných právních norem v oblasti nemocenského pojištění. Ostatně stěžovatelka sama, v duchu těchto úvah Ústavního soudu, tvrdí, že nikdo z jejích francouzských zaměstnanců v relevantní době žádné dávky sociálního zabezpečení nepobíral. Tito zaměstnanci (francouzští státní příslušníci) platili podle stěžovatelky do 1. ledna 2004, v duchu do té doby existující praxe orgánů státní správy sociálního zabezpečení, své pojistné na sociální zabezpečení ve Francii.
Soustavná praxe orgánů státní správy sociálního zabezpečení, kontinuálně existující až do počátku roku 2004, tedy dotvořila české právo v jeho materiální podobě tak, že v relevantní době nemohla být použita Úmluva místo úpravy zákonné. Francouzští státní příslušníci, kteří neměli v České republice trvalý pobyt a byli činní v České republice pro zaměstnavatele v pracovněprávním vztahu uzavřeném podle cizích právních předpisů, tedy nebyli účastni na pojištění podle zákona č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění zaměstnanců, ve znění účinném do 31. prosince 2003 [s odkazem na ustanovení §5 písm. b) citovaného zákona].
V okamžiku, kdy Nejvyšší správní soud odmítl důvod změny praxe orgánů sociálního zabezpečení spočívající v nesprávném výkladu novely Ústavy, účinné od 1. června 2002, bylo na správních soudech v čele s Nejvyšším správním soudem, aby chránily oprávněná očekávání adresátů v trvající existenci jejich práv a povinností za právního stavu existujícího v nezměněné podobě až do 31. prosince 2003. Jak již bylo uvedeno výše, Ústavní soud nevylučuje ani případnou změnu kontinuálně trvající praxe správních úřadů při výkladu zákona. V daném případě však poté, co jako nesprávný odpadl argument použitím článku 10 Ústavy v novém znění, nemohla být změna praxe orgánů správy sociálního zabezpečení ničím jiným než libovůlí, a nikoliv legitimní a principiální změnou výkladu práva. Pokud Nejvyšší správní soud změnu správní praxe zcela novým způsobem ex post de facto justifikoval, dopustil se sám libovůle mající rozměry protiústavní.
Proto Ústavní soud dospěl k závěru, že napadenými rozhodnutími byla porušena základní práva a svobody stěžovatelky plynoucí z článku 36 odst. 2 Listiny, stejně jako ochrana důvěry stěžovatelky v právo podle článku 1 odst. 1 Ústavy.
Za tohoto stavu Ústavní soud ústavní stížnosti vyhověl a napadená rozhodnutí obou správních soudů zrušil podle ustanovení §82 odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Ústavní soud se souhlasem účastníků od ústního jednání upustil, neboť od něho nelze očekávat další objasnění věci (§44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu).