ECLI:CZ:US:2009:2.US.2633.07.1
sp. zn. II. ÚS 2633/07
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu Stanislava Balíka a soudců Dagmar Lastovecké a Jiřího Nykodýma o ústavní stížnosti Ing. P. S., zastoupeného JUDr. Alešem Pejchalem, advokátem se sídlem Praha 2, Vyšehradská 21, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 7. 2007 č. j. 4 As 32/2006-53 a usnesení Městského soudu v Praze ze dne 22. 12. 2005 č. j. 8 Ca 268/2005-20, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Ústavní stížností, doručenou Ústavnímu soudu dne 11. 10. 2007, která splňuje formální náležitosti stanovené zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatel, s odkazem na porušení svých ústavních práv garantovaných čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"), čl. 36 odst. 1, odst. 2 a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí.
Z obsahu spisu Městského soudu v Praze, sp. zn. 8 Ca 268/2005, bylo zjištěno následující:
Národní bezpečnostní úřad provedl k osobě stěžovatele a s jeho souhlasem bezpečnostní prověrku III. stupně podle §28 zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností a změně některých zákonů (dále jen "zákon č. 148/1998 Sb.) a dne 4. 8. 2005 pod č. j. 34227/2005-NBÚ/PFO-P vydal rozhodnutí o nevydání osvědčení pro styk s utajovanými skutečnostmi pro stupeň utajení "Tajné". V tomto rozhodnutí byl stěžovatel poučen o možnosti podat proti němu stížnost k řediteli Národního bezpečnostního úřadu (dále též "Úřad").
Stěžovatel této možnosti využil a stížnost podal. Ředitel Úřadu oznámením ze dne 7. 12. 2005 č. j. 1821/2005-NBÚ/07-SO stížnost zamítl. Jak bylo dále zjištěno ze spisového materiálu a vyjádření účastníků, proti zamítavému rozhodnutí ředitele Úřadu podal stěžovatel správní žalobu, kterou Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 20. 4. 2007 č. j. 7 Ca 280/2005-58 zamítl. O kasační stížnosti stěžovatele rozhodl Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 24. 4. 2008 č. j. 2 As 31/2007-107 tak, že napadený rozsudek městského soudu zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Souběžně se stížností k řediteli Úřadu podal stěžovatel proti rozhodnutí Úřadu o nevydání osvědčení ze dne 4. 8. 2005 č. j. 34227/2005-NBÚ/PFO-P správní žalobu, kterou Městský soud v Praze usnesením ze dne 22. 12. 2005 č. j. 8 Ca 268/2005-20 odmítl podle §46 písm. b) s. ř. s. jako nepřípustný návrh. O kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 19. 7. 2007 č. j. 4 As 32/2006-53 tak, že stížnost podle §110 odst. 1 s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl. V postupu městského soudu neshledal žádnou nezákonnost, naopak se zcela ztotožnil s jeho argumentací, ústící v závěr, že žaloba je nepřípustná, neboť směřuje proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, proti němuž je možná dle §75 zákona č. 148/1998 Sb. stížnost řediteli Úřadu. Nejvyšší správní soud uzavřel, že stěžovatel se může ochrany ve správním soudnictví domáhat až ve vztahu k druhoinstančnímu rozhodnutí, tj. proti rozhodnutí ředitele Úřadu o podané stížnosti.
Usnesení Městského soudu v Praze o odmítnutí žaloby z důvodu její nepřípustnosti a navazující rozsudek Nejvyššího správního soudu o zamítnutí kasační stížnosti (obě rozhodnutí jsou blíže specifikovaná v předchozím odstavci) napadl stěžovatel projednávanou ústavní stížností. Městskému soudu v Praze vytýká, že se nezabýval meritem věci a Nejvyšší správní soud měl dle jeho názoru rozhodnutí městského soudu z tohoto důvodu jako nezákonné zrušit. Má za to, že dle §73 odst. 2 zákona č. 148/1998 Sb. může žaloba výslovně směřovat proti rozhodnutí o nevydání osvědčení, ač jde o rozhodnutí správního orgánu prvního stupně. V tomto směru však rozhodnutí Úřadu o nevydání osvědčení postrádá poučení o možnosti podat správní žalobu. Přezkum rozhodnutí správního orgánu prvního stupně o nevydání osvědčení dovozuje z nálezů Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 577/01 a č. 220/2005 Sb.
V další části ústavní stížnosti stěžovatel upozorňuje na to, že zákon č. 148/1998 Sb. doznal v rozhodné době změny v ustanovení §89 odst. 2 v důsledku přijetí zákona č. 190/2005 Sb., neboť došlo k prodloužení jeho platnosti. Ke změně však došlo zákonem obsahově nesouvisejícím, čímž dle stěžovatele došlo k porušení zásad legislativního procesu s tím důsledkem pro stěžovatele, že rozhodnutí Úřadu i soudů pozbyla právního podkladu. Nad rámec výše uvedeného stěžovatel zdůrazňuje i mnohokrát deklarovanou provizornost zákona č. 148/1998 Sb. I vzhledem k tomu považuje za nepřípustné, aby mu bylo odňato právo, aby jeho věc byla meritorně projednána před soudem.
K ústavní stížnosti se vyjádřili účastníci řízení Nejvyšší správní soud a Městský soud v Praze a vedlejší účastník řízení Národní bezpečnostní úřad.
Nejvyšší správní soud poukázal na to, že námitky stěžovatele jsou v rozhodující míře obdobné námitkám, uváděným v kasační stížnosti. V plném rozsahu proto odkázal na svůj rozsudek. Navrhl, aby byla ústavní stížnost zamítnuta.
Městský soud v Praze vyslovil přesvědčení, že nesouhlas stěžovatele se závěrem o nepřípustnosti žaloby ještě neznamená porušení tvrzených ústavních práv.
Národní bezpečnostní úřad zopakoval průběh řízení. Považoval za nutné uvést, že proti rozhodnutí o nevydání osvědčení stěžovatel uplatnil stížnost k řediteli Úřadu, která byla zamítnuta, stejně jako následující správní žaloba podaná k Městskému soudu v Praze. Úřadu je známo, že stěžovatel podal proti zamítavému rozsudku městského soudu kasační stížnost. Rozhodnutí o ní doposud neobdržel. Pro úplnost dále uvedl, že proti rozhodnutí o zamítnutí stížnosti uplatnil stěžovatel rovněž opravný prostředek ke Kolegiu na úseku ochrany utajovaných skutečností a poté žalobu, která byla usnesením Městského soudu v Praze odmítnuta a kasační stížnost proti tomuto usnesení byla zamítnuta. K samotné ústavní stížnosti vedlejší účastník uvedl, že se plně ztotožňuje s napadenými rozhodnutími, dle nichž správní žalobu lze uplatnit až po vyčerpání řádných opravných prostředků. Má za to, že "nešťastně formulované" ustanovení §73 odst. 2 zákona č. 148/1998 Sb. bylo nutno interpretovat v souladu s §68 písm. a) s. ř. s. Důvodnou neshledal ani námitku stran neústavním způsobem prodloužené účinnosti zákona č. 148/1998 Sb. a poukázal na to, že tuto námitku stěžovatel v řízení před Úřadem ani správním soudem neuplatnil. K věcným námitkám vůči postupu Úřadu při provádění bezpečnostní prověrky uvedl, že nebyly předmětem soudního přezkumu v napadené věci.
V replice k vyjádření stěžovatel, nad rámec tvrzení v ústavní stížnosti v souvislosti s diskutovaným ustanovením §73 odst. 2 zákona č. 148/1998 Sb., poukázal na požadavek srozumitelnosti a předvídatelnosti zákonů. Ke stavu věci vedené u Městského soudu v Praze pod sp. zn. 7 Ca 280/2005 uvedl, že městský soud v reflexi na zrušující rozsudek Nejvyššího správního soudu zrušil rozsudkem ze dne 28. 8. 2008 i rozhodnutí ředitele Úřadu o nevydání osvědčení. Stěžovatel dále poukázal na to, že z důvodu nesplnění předpokladů pro výkon sjednané práce obdržel dne 16. 3. 2006 výpověď z pracovního poměru, čímž bylo zasaženo do jeho práva na svobodnou volbu povolání dle čl. 26 odst. 1 Listiny. S poukazem na judikaturu Ústavního soudu se podrobněji vyjádřil i k prodloužení platnosti zákona č. 148/1998 Sb. "legislativním přílepkem".
Ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
V prvé řadě je třeba konstatovat, že Městský soud v Praze i Nejvyšší správní soud meritorně nepřezkoumávaly správnost postupu Úřadu v souvislosti s vydáním rozhodnutí o nevydání osvědčení, nýbrž zabývaly se toliko otázkou přípustnosti žaloby. Ani Ústavnímu soudu tedy nepřísluší hodnotit postup vedoucí k nevydání předmětného osvědčení. Ústavní soud mohl posuzovat důvodnost ústavní stížnosti výlučně z hlediska ústavní konformity závěru obecných soudů o nepřípustnosti správní žaloby.
Podstata ústavní stížnosti spočívá v tomto směru v polemice stěžovatele se způsobem interpretace a následné aplikace příslušných ustanovení soudního řádu správního a zákona č. 148/1998 Sb. Takto pojatá ústavní stížnost staví Ústavní soud do pozice další instance v systému všeobecného soudnictví, která mu ovšem nepřísluší. Ústavní soud není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. K výkladu jednoduchého práva a sjednocování judikatury správních soudů v této oblasti je naopak povolán Nejvyšší správní soud.
V kontextu své dosavadní judikatury se Ústavní soud cítí být oprávněn výklad jednoduchého práva v oblasti veřejné správy posuzovat pouze tehdy, jestliže by aplikace jednoduchého práva byla důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z kautel zaručených v hlavě páté Listiny, a tudíž by ji bylo možné kvalifikovat jako aplikaci práva mající za následek porušení základních práv a svobod (srov. nález sp. zn. IV. ÚS 239/03, Sbírka nálezů a usnesení ÚS, sv. 31, č. 129, str. 159). Nic takového v posuzovaném případě zjištěno nebylo.
Nejvyšší správní soud, který se ztotožnil s právním názorem vysloveným v napadeném usnesení Městského soudu v Praze, že žaloba proti rozhodnutí, které vydal správní orgán prvního stupně, je nepřípustná, své závěry v rozhodnutí logicky, srozumitelně a přesvědčivě odůvodnil. Jeho názor, že ustanovení §73 odst. 2 zákona č. 148/1998 Sb. (podle jehož věty první žalobu proti rozhodnutí o nevydání osvědčení lze podat do 15 dnů ode dne doručení rozhodnutí) je nutno vykládat v kontextu §5 s. ř. s. (podle něhož se lze ve správním soudnictví, nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak, domáhat ochrany práv jen na návrh a po vyčerpání řádných opravných prostředků, připouští-li je zvláštní zákon) nelze z ústavního hlediska považovat za projev libovůle. Nutnost vyčerpání řádného opravného prostředku proti oznámení o nevydání osvědčení - stížnosti podané řediteli Úřadu podle ustanovení §75 zákona č. 148/1998 Sb. - jako předpokladu žaloby ke správnímu soudu je výrazem zásady subsidiarity soudního přezkumu a minimalizace zásahů soudů do správního řízení. Ústavní soud v žádném ze svých rozhodnutí (včetně těch, na něž poukazuje stěžovatel) výslovně nestanovil, že před podáním správní žaloby není nutné vyčerpat stížnost k řediteli Úřadu. Pokud ustanovení §73 odst. 2 zákona č. 148/1998 Sb. připouští soudní přezkum rozhodnutí v oblasti bezpečnostního prověřování, za tato rozhodnutí je nutno považovat nejen oznámení o nevydání osvědčení, ale i rozhodnutí ředitele Úřadu o stížnosti proti němu. Z výše uvedených důvodů nebyl závěr o nepřípustnosti správní žaloby shledán protiústavním.
Při zvažování důvodnosti klíčové námitky stěžovatele, že meritorním neprojednáním jeho žaloby mu bylo odňato ústavně garantované právo jednat před soudem, přihlédl Ústavní soud k tomu, že stěžovatelova věc byla, byť v jiném řízení, projednána věcně. Stěžovatel totiž v duchu poučení obsaženého v oznámení o nevydání osvědčení podal proti tomuto rozhodnutí souběžně s žalobou (která byla v řízení napadeném Ústavní stížností odmítnuta jako nepřípustná) také stížnost k řediteli Úřadu a následně toto rozhodnutí správního orgánu druhého stupně napadl správní žalobou, vedenou u Městského soudu v Praze pod sp. zn. 7 Ca 280/2005. Zamítavý rozsudek městského soudu napadl kasační stížností. Jak bylo zjištěno z obsahu spisového materiálu a vyjádření stěžovatele, kasační soud napadený rozsudek zrušil a věc se nyní nachází ve stádiu řízení před správními orgány. V předmětné věci bude nadále vedeno řízení, v jehož průběhu může stěžovatel disponovat všemi svými procesními právy. Krom jiného má možnost uplatňovat námitky, které vznášel v řízení napadeném ústavní stížností, včetně těch, které napadají účinnost a provizornost zákona č. 148/1998 Sb. Rovněž má právo podat proti novým rozhodnutím příslušné opravné prostředky a je mu zachována možnost podat proti budoucímu konečnému rozhodnutí ve věci ústavní stížnost.
Ústavní soud tedy neshledal, že by napadenými rozhodnutími byla stěžovateli odepřena spravedlnost či porušeno jiné jeho ústavně garantované právo. Nezbylo mu proto, než ústavní stížnost podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítnout jako zjevně neopodstatněnou.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 22. ledna 2009
Stanislav Balík
předseda senátu