ECLI:CZ:US:2009:4.US.266.09.1
sp. zn. IV. ÚS 266/09
Usnesení
Usnesení Ústavního soudu - IV. senátu složeného z předsedkyně senátu Vlasty Formánkové, soudkyně Michaely Židlické a soudce Miloslava Výborného - ze dne 19. března 2009 sp. zn. IV. ÚS 266/09 ve věci ústavní stížnosti stěžovatele L. D. proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2008 č. j. 2 As 24/2008-69, jímž byla zamítnuta stěžovatelova kasační stížnost, proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 27. 7. 2007 č. j. 9 Ca 130/2006-38, proti rozhodnutí předsedy Českého úřadu zeměměřického a katastrálního ze dne 21. 9. 2006 č. ČÚZK 4099/2001-1 a proti usnesení Českého úřadu zeměměřického a katastrálního ze dne 9. 8. 2006 č. ČÚZK 3941/2006-12, jimiž stěžovateli nebylo uděleno úřední oprávnění pro ověřování zeměměřických činností, spojené s návrhem na zrušení ustanovení §12, 13, 14, 14a, 15, 16 a 21 zákona č. 200/1994 Sb., o zeměměřictví a o změně a doplnění některých zákonů souvisejících s jeho zavedením, ve znění pozdějších předpisů.
Výrok
Ústavní stížnost a návrh s ní spojený se odmítají.
Odůvodnění:
I.
Včas podanou ústavní stížností brojil stěžovatel proti shora označenému soudnímu rozhodnutí, jímž byla dle jeho názoru porušena základní práva, jež jsou mu garantována ustanoveními čl. 1, čl. 2 odst. 3, čl. 4, čl. 26 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a ustanovením čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
Porušení svých základních práv spatřuje stěžovatel v tom, že Nejvyšší správní soud nevyhověl jeho kasační stížnosti proti rozsudku Městského soudu v Praze, ačkoliv jím byla závažně porušena stěžovatelova ústavně garantovaná práva. Stěžovatel konkrétně napadá názor správních soudů a správních úřadů, podle něhož mu nemůže být - pro nedostatek vysokoškolského vzdělání - uděleno úřední oprávnění pro ověřování zeměměřických činností. Podle stěžovatele je interpretace relevantních ustanovení zákona č. 200/1994 Sb., o zeměměřictví a o změně a doplnění některých zákonů souvisejících s jeho zavedením, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o zeměměřictví"), v rozporu s čl. 1, čl. 2 odst. 3 a čl. 26 Listiny, neboť žádný správní orgán nemůže být nadán pravomocí k udělování oprávnění vykonávat jakoukoli činnost či povolání.
Stěžovatel uvádí, že rozhodnutí správních úřadů i správních soudů se opírá o ustanovení §14 odst. 2 písm. b) zákona o zeměměřictví, avšak dochází k závěru, že podmínka v tomto ustanovení uvedená (tj. podmínka magisterského vysokoškolského vzdělání) je protiústavní. Stěžovatel sice možnost existence určitých mezí pro výkon povolání nebo činností nepopírá, avšak při stanovení těchto omezení je nutné šetřit podstaty a smyslu základních práv. Dle stěžovatele je porušením rovnosti (čl. 1 Listiny), pokud jedné skupině občanů vykonávajících totožné povolání náleží právo vykonávat toto povolání v plném rozsahu, ale druhé skupině občanů nikoli. V daném případě jsou nepřípustně a neodůvodněně zvýhodněny osoby mající vysokoškolské vzdělání.
Proto stěžovatel navrhuje, aby Ústavní soud zrušil napadené rozhodnutí, jakož i ustanovení §12, 13, 14, 14a, 15, 16 a 21 zákona o zeměměřictví.
II.
Obsah napadeného rozhodnutí, jakož i průběh řízení, které jeho vydání předcházelo, netřeba podrobněji rekapitulovat, neboť jak stěžované rozhodnutí, tak průběh procesu jsou účastníkům řízení známy.
III.
Formálně bezvadná ústavní stížnost byla podána včas osobou oprávněnou a řádně zastoupenou. K jejímu projednání je Ústavní soud příslušný; jde o návrh sice přípustný, ale z důvodů dále vyložených zjevně neopodstatněný.
Ústavní soud je orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy). Není, jak již mnohokrát konstatoval, součástí obecné soudní soustavy, a netvoří proto jakousi třetí (či v tomto případě pátou) rozhodovací instanci. Do činnosti orgánů veřejné moci je Ústavní soud oprávněn zasáhnout pouze tehdy, byla-li jejich rozhodnutími či postupy, jež těmto rozhodnutím předcházely, porušena ústavně zaručená základní práva nebo svobody.
Podstata stěžovatelovy argumentace směřuje proti faktu, že mu nebylo uděleno úřední oprávnění pro ověřování zeměměřických činností, čímž mu je, ač vykonává zeměměřické práce, upřen výkon jedné ze zeměměřických činností.
Jedna z podmínek udělení oprávnění pro ověřování zeměměřických činností je uvedena v ustanovení §14 odst. 2 písm. b) zákona o zeměměřictví, podle něhož mj.: "Úřední oprávnění se udělí fyzické osobě na podkladě její písemné žádosti, jestliže má ukončené vysokoškolské vzdělání zeměměřického směru alespoň magisterského studijního programu (...)".
Citované zákonné ustanovení dle názoru Ústavního soudu představuje zákonné omezení práva na svobodnou volbu povolání (či lépe řečeno podmínku výkonu povolání). Aby bylo možno určit, zda je takové zákonné omezení z hlediska ústavnosti přípustné, je nejprve třeba zaměřit se na povahu práva na svobodnou volbu povolání, jak je zakotveno v čl. 26 odst. 1 Listiny.
Jak již vyplývá z dřívější judikatury Ústavního soudu [např. nález sp. zn. I. ÚS 504/03 ze dne 25. 11. 2003 (N 138/31 SbNU 227), dostupný též z http://nalus.usoud.cz], je právo na svobodnou volbu povolání a přípravu k němu, jakož i právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost jedním ze základních hospodářských práv jednotlivce. Toto právo však není absolutní, a může být v souladu s čl. 26 odst. 2 Listiny omezeno jednak podmínkami výkonu určité hospodářské činnosti nebo omezeními v pravém slova smyslu, pokud jsou takto stanovena zákonem.
Jak dále Ústavní soud v citovaném nálezu uvedl, z podstaty tohoto práva jakožto práva hospodářského nelze bez dalšího dovodit závěr, že vytváří autonomní prostor jednotlivce, v němž je jednotlivec oprávněn činit vše, co mu zákon nezakazuje (čl. 2 odst. 3 Listiny), přičemž veřejná moc smí do tohoto prostoru zasahovat toliko za zákonem stanovených podmínek (čl. 26 odst. 2 Listiny). Povaha tohoto práva je ambivalentní v tom, že nevytváří pouze status negativus, tedy prostor autonomie jednotlivce, do něhož nepřísluší veřejné moci zasahovat, nýbrž je to do jisté míry i veřejná moc, která pozitivně formuje a stanoví podmínky pro výkon povolání a hospodářských činností, a vytváří tak vlastně samotné předpoklady výkonu takových činností (status positivus). Taková podstata práva podle čl. 26 odst. 1 Listiny musí nutně vést k diferenciaci hospodářských činností podle různého stupně ingerence, resp. spoluúčasti veřejného prvku dokonce na samotném konstituování takové hospodářské činnosti. Stanovení podmínek a omezení výkonu určitého povolání a určitých hospodářských činností uskutečňuje veřejná moc ve veřejném zájmu, jímž je především zájem na kvalitě výkonu takových činností. Jedním z předpokladů kvalitní realizace činnosti je například i adekvátní stupeň dosaženého vzdělání či příslušná délka praxe v daném oboru činnosti.
Ústavní soud navíc považuje za nutné zdůraznit, že podle ustanovení čl. 41 Listiny je možné dovolávat se práva podle čl. 26 Listiny pouze v mezích prováděcích zákonů. Bez ohledu na uvedené však každé omezení či podmínka výkonu práva podle čl. 26 odst. 1 Listiny musí respektovat ustanovení čl. 4 odst. 4 Listiny, podle něhož při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu.
Pokud jde o naplnění první (formální) podmínky přípustnosti omezení práva na svobodnou volbu povolání - tedy podmínky zákonnosti, shledal Ústavní soud, že tato podmínka je beze zbytku naplněna. Námitka stěžovatele, že k omezení práva na svobodnou volbu povolání nedochází na základě zákona, nýbrž v důsledku rozhodovací činnosti správních úřadů, je lichá. Zákonné ustanovení §14 odst. 2 písm. b) zákona o zeměměřictví je zcela jednoznačné a vylučuje možnost libovůle správních úřadů při udělování příslušných oprávnění.
Stran naplnění druhé (materiální) podmínky přípustnosti omezení práva na svobodnou volbu povolání, uvádí Ústavní soud následující.
Právo na svobodnou volbu povolání, jak vyplývá již z jeho zařazení do režimu čl. 41 Listiny, není "klasickým" základním právem, jehož omezení by muselo úspěšně projít testem proporcionality. Zákonodárci je zde - samozřejmě za podmínky, že bude respektovat podstatu a smysl tohoto práva - otevřen poměrně široký manévrovací prostor. Je navíc třeba připomenout, že právo na svobodnou volbu povolání nelze aplikovat bez současného posouzení míry účasti veřejného zájmu a veřejné moci na podmínkách existence takového povolání. Jinak je třeba posuzovat přístup a výkon podnikatelské činnosti, jinak je třeba nahlížet na výkon odborných činností pro účely veřejné správy, jimiž je de facto vykonávána kontrola podnikatelské činnosti v určitém oboru či odvětví (v daném případě zeměměřictví). Aby byla šetřena podstata a smysl práva na svobodnou volbu povolání, nesmí jít o podmínku zcela excesivní či iracionální. Navíc, jak vyplývá z čl. 1 a 3 Listiny, nesmí jít o podmínku diskriminační.
Podle názoru Ústavního soudu však podmínka vysokoškolského vzdělání pro ověřování zeměměřických činností racionálně směřuje k naplnění legitimního cíle - tj. vykonávání komplikovaných zeměměřických prací dostatečně kvalifikovanými osobami. Nejde proto o omezení práva na svobodnou volbu povolání, které by nerespektovalo ustanovení čl. 4 odst. 4 Listiny.
Dále se Ústavní soud zaměřil na tvrzenou diskriminační povahu podmínky vysokoškolského vzdělání. Ústavní soud v této souvislosti uvádí, že při hodnocení, zda jde o diskriminaci přípustnou či nepřípustnou, je nutno nejprve zaměřit pozornost na uplatněný diskriminační důvod. V projednávané věci je diskriminačním důvodem dosažené vzdělání, nikoliv tedy "podezřelá" osobní charakteristika typu rasy, národnosti, pohlaví, vyznání či sexuální orientace.
Z tohoto důvodu Ústavní soud nepodrobil tuto podmínku testu proporcionality - byť samozřejmě na jejím základě dochází k rozlišování mezi dvěma skupinami osob - a omezil se pouze na zkoumání, zda jde o podmínku racionální (tedy zda sleduje legitimní cíl a je způsobilá tohoto cíle dosáhnout). Hodnocení potřebnosti a přiměřenosti této podmínky není - s ohledem na výše uvedené - úkolem Ústavního soudu, nýbrž úkolem zákonodárce. I v této souvislosti byl pak Ústavní soud nucen vyslovit závěr o racionalitě podmínky vysokoškolského vzdělání pro ověřování zeměměřických činností.
Ústavní soud tedy uzavírá, že Nejvyšší správní soud - stejně jako orgány veřejné moci rozhodující ve stěžovatelově věci v řízeních předcházejících - v projednávané věci ústavně konformním způsobem aplikoval zákonná ustanovení, o jejichž konstitucionální souladnosti nemá Ústavní soud pochyb.
Ústavní soud tudíž odmítl ústavní stížnost jako zjevně neopodstatněnou podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů; návrh s ní spojený pak z vyložených důvodů odmítl podle §43 odst. 2 písm. b) ve spojení s §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Nadto Ústavní soud uvádí, že návrh na zrušení některých ustanovení zákona o zeměměřictví mohl být podle ustálené judikatury Ústavního soudu odmítnut jako návrh akcesorický, jenž sdílí osud Ústavní stížnosti.