ECLI:CZ:US:2009:Pl.US.88.06.1
sp. zn. Pl. ÚS 88/06
Usnesení
Ústavní soud rozhodl dne 12. února 2009 v senátě složeném z předsedy Jana Musila a soudců Vladimíra Kůrky a Jiřího Muchy (soudce zpravodaj) mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků ve věci návrhu Krajského soudu v Brně, za který jedná JUDr. Milan Páleníček, na zrušení ustanovení §3 odst. 1 zákona č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem, ve znění pozdějších předpisů, takto:
Návrh se odmítá.
Odůvodnění:
1. Návrhem, podaným podle čl. 95 odst. 2 Ústavy ČR a doručeným Ústavnímu soudu dne 17. srpna 2006, Krajský soud v Brně, za který jedná soudce JUDr. Milan Páleníček, navrhl zrušení shora označeného ustanovení zákona č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon č. 265/1992 Sb."). Podle Krajského soudu v Brně (dále jen "navrhovatel") je ustanovení §3 odst. 1 zákona č. 265/1992 Sb. v rozporu s čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), neboť tato úprava je v naprostém rozporu s novou částí pátou občanského soudního řádu. K této situaci došlo pochybením zákonodárce, který v rámci změn v právním řádu od 1. ledna 2003 opomněl novelizovat nebo derogovat napadené ustanovení. Podle navrhovatele napadené ustanovení zní: "Vklad podle §2 lze provést jen na základě pravomocného rozhodnutí katastrálního úřadu." To podle jeho názoru znamená, že po změnách v občanském soudním řádu v souvislosti s přijetím zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, katastrální úřad ve skutečnosti nemůže vklad na základě rozhodnutí provést, protože to má zakázáno v důsledku nového právního stavu. Podle navrhovatele je zápis do katastru možný "jen" na základě pravomocného rozhodnutí katastrálního úřadu, takže doslovná dikce zákona vylučuje zápis na základě rozhodnutí soudu. To značí, že celá část pátá občanského soudního řádu je ve vztahu ke vkladovému řízení zbytečná, neboť rozhodnutí soudu nemůže být podkladem pro zápis do katastru nemovitostí, když tím může být výlučně pravomocné rozhodnutí katastrálního úřadu samotného. Navrhovatel ovšem uvádí, že podle občanského soudního řádu přesto rozhoduje, neboť jinak by to znamenalo poškození účastníka řízení a odmítnutí spravedlnosti. Stejně tak postupují i katastrální úřady, ačkoli tím porušují zákon.
2. Ústavní soud posoudil splnění podmínek řízení. Návrh je podán navrhovatelem v souvislosti s řízením, které před ním probíhá pod sp. zn. 35 C 24/2006 a jehož předmětem je rozhodnutí Katastrálního úřadu pro Vysočinu, katastrálního pracoviště Třebíč, ze dne 3. února 2006 sp. zn. V-4084/2004-710/5. Toto řízení navrhovatel usnesením ze dne 24. října 2006 č. j. 35 C 24/2006-28 přerušil podle §109 odst. 2 písm. c) o. s. ř. a věc postoupil k rozhodnutí Ústavnímu soudu. Je třeba poznamenat, že samotné citované usnesení je věnováno námitkám vůči ústavnosti §5 odst. 4 věty druhé a třetí zákona č. 265/1992 Sb. a problematika §3 odst. 1 téhož zákona je zmíněna pouze okrajově (viz č. j. 35 C 24/2006-37). Různé výklady napadeného ustanovení v tomto směru mohou stavět navrhovatele do různé pozice. Protože však jeden z výkladů (který ovšem navrhovatel napadá) se řízení před navrhovatelem a důsledků jeho rozhodnutí přímo týká, Ústavní soud návrh z důvodu zjevné neoprávněnosti navrhovatele neodmítl.
3. Nad rámec návrhu ještě navrhovatel vyjádřil pochybnosti o ústavnosti §249 odst. 2 o. s. ř., kde je zákonodárcem předpokládána soukromoprávní povaha řízení, což je předpoklad koncepčně chybný a v důsledcích rovněž protiústavní. Uvedl, že návrh na zrušení tohoto ustanovení podá v nejbližší době. Z předloženého soudního spisu navrhovatele dále vyplývají pochybnosti navrhovatele k aplikaci ustanovení §5 odst. 4 věty druhé a třetí, kde navrhovatel argumentuje z obdobných pozic jako v projednávaném případě. Tato otázka byla předmětem již ukončeného řízení pod. sp. zn. Pl. ÚS 22/06 a návrh byl odmítnut pro zjevnou neopodstatněnost.
4. Soudce zpravodaj si vyžádal vyjádření účastníků řízení. Za Poslaneckou sněmovnu Parlamentu České republiky se vyjádřil její předseda Ing. Miloslav Vlček, který uvedl, že zákon byl přijat Federálním shromážděním řádným ústavním postupem. Samotný návrh na zrušení předmětného ustanovení nepovažuje za odůvodněný s ohledem na jeho výklad s přihlédnutím k účelu zákona, vztahu a provázanosti norem stejné právní síly a jeho přesnému znění, ze kterého však navrhovatel nevychází.
5. K návrhu se vyjádřil též Senát Parlamentu České republiky, zastoupený svým předsedou Přemyslem Sobotkou. Ten poukázal na jiný návrh navrhovatele (viz sub 2), ke kterému se Senát rovněž vyjadřoval a vyložil své stanovisko ke vztahu uvedených předpisů. Co se týče samotného návrhu na zrušení §3 odst. 1 zákona č. 265/1992 Sb., vyjádření rovněž poukazuje na nepřesnost jeho reprodukce, neboť text tohoto ustanovení se ve skutečnosti dosud neměnil. Poté obsáhle rozebral jednotlivé aspekty právního vývoje v dané oblasti od 1. ledna 2003, kdy bylo odděleno správní rozhodování ve věci vkladu práva od rozhodování soudního podle §244 odst. 1 o. s. ř. Zde Senát odkázal na své vyjádření ve věci Pl. ÚS 22/06 a pravidla rekonstrukce normy metodou komplexního přístupu, kdy výklad vychází z maximy vnitřní bezrozpornosti a konzistentnosti právního řádu (viz nález ve věci sp. zn. Pl. ÚS 41/02 - nález č. 98/2004 Sb.). Stejně tak poukázal na převažující praxi, která podle takového výkladu postupuje bez ohledu na problematické znění napadeného ustanovení. Proto se Senát domnívá, že výkladem lze dospět k závěru, že příslušným orgánem republiky je nejen katastrální úřad, nýbrž od 1. ledna 2003 i soud. Argumentaci navrhovatele odmítl jako vytrženou z kontextu a odmítl jeho názor, že právě tento závěr je výsledkem vyjádření Senátu ve zmíněné věci Pl. ÚS 22/06. Samotné napadené ustanovení proto neshledává Senát protiústavním, byť si je vědom problematické legislativní úrovně tohoto ustanovení.
6. Konečně si v zájmu všestranného posouzení návrhu vyžádal soudce zpravodaj podle §48 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), vyjádření Českého úřadu zeměměřičského a katastrálního. Jeho předseda Ing. Karel Večeře se v podstatě ztotožnil s předchozími vyjádřeními a poukázal též na praxi, kdy soudy ve věcech vkladu práva do katastru nemovitostí meritorně rozhodují právě jen s výjimkou Krajského soudu v Brně. V této souvislosti poukázal i na rozhodnutí zvláštního senátu ve věci vedené pod sp. zn. Konf 64/2005, ve kterém bylo rovněž určeno, že Krajský soud v Brně je příslušný tyto věci meritorně rozhodovat. Navíc poukázal na praktické problémy aplikace napadené právní úpravy v širším kontextu správního i soudního řízení ve věcech vkladu práva k nemovitostem.
7. Na tomto základě dospěl Ústavní soud k závěru, že návrh je zjevně neopodstatněný.
8. Ustanovení §3 odst. 1 zákona č. 265/1992 Sb. dosud nebylo změněno a jeho znění neodpovídá tomu, které uvádí navrhovatel. Jeho autentický text podle Sbírky zákonů je tento: "Vklad podle §2 lze provést jen na základě pravomocného rozhodnutí příslušného orgánu republiky". Toto ustanovení bylo pouze nepřímo dotčeno zákonem č. 90/1996 Sb., jehož čl. I bod 13 stanoví, že "Pokud se v zákoně mluví o příslušném orgánu republiky, rozumí se tím katastrální úřad." K tomu je třeba uvést, že při přijetí zákona č. 265/1992 Sb. přirozeně nebylo z důvodu dělby působnosti v československé federaci možno zákonem federace určovat, který orgán republiky bude státní správu v oblasti katastru nemovitostí vykonávat. To stanovil až §5 písm. a) zákona ČNR č. 344/1992 Sb., o zeměměřických a katastrálních orgánech, podle kterého státní správu katastru nemovitostí vykonávají katastrální úřady. Po zániku československé federace tato překážka odpadla. Uvedený vládní návrh zákona (Poslanecká sněmovna. Tisk č. 1953/0 z roku 1995) proto obsahoval ustanovení čl. I bod 10, podle kterého "Pokud se v zákoně používá výrazu "příslušný orgán republiky", nahrazuje se výrazem "katastrální úřad"." V průběhu jednání o návrhu tohoto zákona došlo ke změně textu původního znění, které bylo nahrazeno dnes platným shora uvedeným zněním (čl. I bod 13 zákona č. 90/1996 Sb.), takže samotný text §3 odst. 1 zůstal beze změny a nelze jej uvádět tak, jak se objevuje v systémech právních informací či komerčních vydáních a komentářích.
9. Samotný text napadeného ustanovení se proto dosud neměnil, takže v souvislosti s dalším vývojem právní úpravy docházelo k obrogaci tomuto ustanovení. Konkrétně v souvislosti s reformou správního řízení soudního došlo k nové úpravě v oblasti rozhodování ve věcech vkladu práva k nemovitostem. Tato právní úprava není zdařilá a vyvolávala zpočátku řadu potíží, se kterými se však aplikační praxe vypořádala, jak o tom svědčí vyjádření účastníků, Českého úřadu zeměměřičského a katastrálního, stejně jako závěry, ke kterým dospěl Ústavní soud v usnesení sp. zn. Pl. ÚS 22/06. Konkrétně v souvislosti s přijetím zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, byl přijat zákon č. 151/2002 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím soudního řádu správního. V této souvislosti byla zcela nově upravena část pátá občanského soudního řádu o řízení ve věcech, v nichž bylo rozhodnuto jiným orgánem. Bezprostředně se k projednávané problematice vztahuje nové ustanovení §250 j o. s. ř., které stanoví v odstavci 1, že dospěje-li soud k závěru, že o sporu nebo o jiné právní věci má být rozhodnuto jinak, než rozhodl správní orgán, rozhodne ve věci samé rozsudkem. Podle odstavce 2 následovně takový rozsudek soudu "nahrazuje rozhodnutí správního orgánu v takovém rozsahu, v jakém je rozsudkem soudu dotčeno. Tento následek musí být uveden ve výroku rozsudku". Tento postup se vztahuje podle §244 ve spojení s §249 odst. 2 o. s. ř. na rozhodování ve věcech vkladu práva k nemovitostem. Tato ustanovení jsou proto ve vztahu k napadenému ustanovení §3 odst. 1 zákona č. 265/1992 Sb. předpisem pozdějším, když zčásti tomuto ustanovení obrogují a zčásti subrogují. Postupují-li proto katastrální úřady a krajské soudy v tomto smyslu, nelze v tomto spatřovat důvod pro napadení takového ustanovení pro neústavnost, nýbrž naopak postup, který chápe systém práva jako celek a nevytrhává jednotlivá ustanovení z celkového kontextu právního řádu. Žádným způsobem přitom nelze z projednávání těchto uvedených zákonů dovodit, že by bylo úmyslem vyloučit účinek soudních rozhodnutí ve věcech vkladu práva k nemovitostem nebo dokonce v rozporu s čl. 4 Ústavy ČR vyloučit poskytování soudní ochrany základním právům v této oblasti.
10. Ústavní soud v již shora uvedeném řízení na návrh téhož účastníka ve věci vedené pod sp. zn. Pl ÚS 22/06 uvedl, že důvodem protiústavnosti zásadně nemohou být případné interpretační potíže při výkladu zákona. Pokud právní norma v některých situacích neposkytuje jednoznačnou odpověď, neznamená to samo o sobě, že by takováto nejistota byla nutně protiústavní. Podle ustálené judikatury Ústavního soudu totiž "neurčitost některého z ustanovení právního předpisu nutno považovat za rozpornou s požadavkem právní jistoty, a tudíž i právního státu (čl. 1 Ústavy), toliko tehdy, jestliže intenzita této neurčitosti vylučuje možnost stanovení normativního obsahu daného ustanovení i pomocí obvyklých interpretačních postupů" (nález sp. zn. Pl. ÚS 2/97, publikovaný pod č. 186/1997 Sb.).
11. V daném případě je neopodstatněnost návrhu o to zjevnější, že vyplývá nejen z výkladu napadeného ustanovení, ale i z následujících změn v právním řádu, kde došlo k obrogaci a subrogaci tomuto ustanovení, přičemž §250j odst. 2 o. s. ř. dává směrnici, jak má v takovém případě katastrální úřad postupovat. To konečně také respektuje §38 vyhlášky č. 26/2007 Sb., kterou se provádí zákon č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky (katastrální zákon), ve znění pozdějších předpisů, (katastrální vyhláška), který již na ustálený výklad reaguje. K hodnocení návrhu jako zjevně neopodstatněného přispívají rovněž okolnosti, za kterých bylo řízení před navrhovatelem přerušeno a v usnesení o přerušení řízení odůvodněno (blíže sub 2). Konečně třeba vzhledem k jeho námitkám kromě důvodů uvedených v usnesení sp. zn. Pl. ÚS 22/06 uvést i závěry zvláštního senátu v rozhodnutí pod č. j. Konf. 64/2006-33 (viz www.nssoud.cz), kterými je rovněž vyvrácena část námitek obsažených v předmětném návrhu. Vzhledem k tomu, že se jedná o oblast výkladu jednoduchého práva, jež spadá do kompetence obecných soudů, případně zvláštního senátu podle zákona č. 131/2002 Sb., považuje Ústavní soud takový návrh za zjevně neopodstatněný, když i v tomto případě sporná právní otázka byla ústavně konformním způsobem při respektování práva na soudní a jinou právní ochranu vyřešena judikaturou. Odkaz na čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR pak není nijak zdůvodněn.
12. Ústavní soud neshledal důvod, pro který by měl a mohl do tohoto právního stavu zasahovat, i když argumentace navrhovatele je založena na snaze důsledně odstranit interpretační a aplikační problémy, které od 1. ledna 2003 v dané oblasti vznikaly. Podle ustálené judikatury není úkolem Ústavního soudu v řízení o konkrétní kontrole norem vstupovat do problematiky výkladu obyčejného práva, zejména v situaci, kdy, jak již bylo konstatováno v řízení pod sp. zn. Pl. ÚS 22/06, existuje ústavně konformní výklad daného problému, k němuž mezitím obecné soudy došly. Současně Ústavní soud připomíná, že od 1. ledna 2003 se změnila pozice nejen §3 odst. 1 zákona č. 265/1992 Sb. v právním řádu, nýbrž i pozice Ústavního soudu, který přestal plnil úlohu de facto sjednocovatele judikatury na úsecích veřejného a soukromého práva, kde do té doby chyběly Nejvyšší správní soud podle zákona č. 150/2002 Sb. a zvláštní senát podle zákona č. 131/2002 Sb. (srov. např. usnesení IV. ÚS 349/03, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu ČR, sv. 32, s. 501). Proto nebylo možné zaujmout stanovisko i k dalším námitkám navrhovatele, byť byly učiněny nad rámec návrhu samotného.
13. Ústavní soud k tomu uzavírá, že je povinností obecného soudu následovat ten výklad, který vede k závěru ústavně konformnímu, což je výklad, k němuž koneckonců dospěl ve své rozhodovací praxi i navrhovatel. Porušení čl. 36 odst. 1 Listiny, popř. čl. 4 Ústavy ČR by se proto mohl důvodně dovolávat pouze v situaci, kdyby možnost takového ústavně konformního výkladu zde nebyla. V projednávaném případě jiný výklad ani pozdější ustanovení, tj. §250j o. s. ř., neumožňuje a praxe se tímto správným postupem také řídí.
14. S ohledem na to, že návrh na zrušení §3 odst. 1 zákona č. 265/1992 Sb. byl shledán z výše uvedených důvodů zjevně neopodstatněným, byl odmítnut podle §43 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 12. února 2009
Jan Musil
předseda senátu Ústavního soudu