ECLI:CZ:US:2010:2.US.2087.09.1
sp. zn. II. ÚS 2087/09
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Dagmar Lastovecké a soudců Stanislava Balíka a Jiřího Nykodýma o ústavní stížnosti stěžovatelky Telefónica O2 Czech Republic, a. s., IČ: 60193336, se sídlem v Praze 4, Za Brumlovkou 266/2, zastoupené JUDr. Karlem Muzikářem, LL.M. (C.J.), advokátem, se sídlem v Praze 1, Křižovnické nám. 193/2, směřující proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 5. 2009, č. j. 9 Ans 5/2009-117, rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 5. 12. 2008, č. j. 7 Ca 167/2007-85, usnesení předsedy Rady Českého telekomunikačního úřadu ze dne 24. 4. 2007, č. j. 26912/2006-603/V.vyř., a nečinnosti Českého telekomunikačního úřadu, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Včas a řádně podanou ústavní stížností ze dne 6. 8. 2009 se stěžovatelka domáhala zrušení rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 5. 2009, č. j. 9 Ans 5/2009-117, rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 5. 12. 2008, č. j. 7 Ca 167/2007-85, usnesení předsedy Rady Českého telekomunikačního úřadu ze dne 24. 4. 2007, č. j. 26912/2006-603/V.vyř., a toho, aby Ústavní soud zakázal Českému telekomunikačnímu úřadu pokračovat v zásahu spočívajícím v nečinnosti a přikázal mu "...vydat správní rozhodnutí, jímž bude stěžovatelce vydán doklad k čerpání z účtu univerzální služby ve vztahu k prokazatelné ztrátě vzniklé stěžovatelce poskytováním univerzální služby v roce 2004".
Podle stěžovatelky předseda Rady Českého telekomunikačního úřadu, Český telekomunikační úřad, Městský soud v Praze a Nejvyšší správní soud porušili její práva zakotvená v čl. 11 odst. 4, čl. 26 odst. 1, a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
Z příloh předložených stěžovatelkou Ústavní soud zjistil, že stěžovatelka podala žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti dle §80 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu. Předseda Rady Českého telekomunikačního úřadu vydal dne 24. 4. 2007 usnesení pod č. j. 26912/2006-603/V.vyř., kterým žádosti nevyhověl, neboť nečinnost Českého telekomunikačního úřadu (dále jen "ČTÚ") neshledal.
Stěžovatelka podala žalobu proti nečinnosti. Domáhala se uložení povinnosti ČTÚ vydat rozhodnutí o výši finančního příspěvku stěžovatelky a ostatních držitelů telekomunikační licence na univerzální službu za rok 2004, dále stanovení výše plateb ostatních držitelů telekomunikační licence na účet univerzální služby ve vztahu k prokazatelné ztrátě vzniklé poskytováním univerzální služby v roce 2004, a vystavení dokladu stěžovatelce opravňujícího ji k čerpání finančních prostředků z účtu univerzální služby. Stěžovatelka uvedla, že jí byla dle §30 odst. 1 zákona č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích a o změně dalších zákonů, uložena ve veřejném zájmu povinnost poskytovat univerzální službu. Dle §31 odst. 1 téhož zákona měla nárok na úhradu prokazatelné ztráty. ČTÚ ověřil ve správním řízení výši její prokazatelné ztráty; rozhodnutí nabylo právní moci. Dle stěžovatelky ČTÚ měl dle §32 odst. 3 zákona o telekomunikacích současně s rozhodnutím o ověření prokazatelné ztráty, resp. v tam stanovené lhůtě 30 dnů, rozhodnout také o výši finančních příspěvků stěžovatelky a ostatních držitelů telekomunikačních licencí na univerzální službu za rok 2004, rozhodnout o výši plateb ostatních držitelů telekomunikačních licencí na účet univerzální služby, a také vydat stěžovatelce doklad opravňující ji k čerpání finančních prostředků z účtu univerzální služby.
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 5. 12. 2008, č. j. 7 Ca 167/2007-85, žalobu zamítl pro nedůvodnost. Stěžovatelka podala kasační stížnost, jež byla zamítnuta rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 5. 2009, č. j. 9 Ans 5/2009 -117, rovněž pro nedůvodnost. Správní soudy dospěly shodně k závěru, že úhrada nákladů univerzální služby je zákonem rozdělena mezi podnikatele v oblasti telekomunikací (tj. prokazatelné ztráty jsou hrazeny z univerzálního účtu toliko spravovaného ČTÚ), přičemž již z podstaty tohoto způsobu financování postupoval ČTÚ správně a nelze u něj spatřovat nečinnost. Dle správních soudů nemohou být 4 úkony uvedené v §32 odst. 3 zákona o telekomunikacích činěny současně (resp. v zákonné lhůtě 30 dnů), i když tomu nasvědčuje gramatický výklad, neboť to by vedlo k nemožným důsledkům. Naopak poukázaly na potřebu dbát i výkladu logického, systematického a teleologického. Dle správních soudů prokazatelnou ztrátu nelze hradit z jiných prostředků, tedy předpokladem čerpání z účtu je jeho naplnění ze strany držitelů telekomunikačních licencí. Musí být proto nejdříve ověřeny prokazatelná ztráta a finanční příspěvky, a to ve správním řízení zakončeném rozhodnutím. Teprve poté, kdy rozhodnutí v těchto otázkách nabudou právní moci, ČTÚ stanoví výši platby na účet nebo vystaví doklad opravňující k čerpání finančních prostředků z účtu; oba tyto doklady totiž pouze realizují předchozí správní rozhodnutí. Doklad opravňující k čerpání financí z účtu je tak osvědčením "svého druhu" o tom, že na účtu byly deponovány finanční prostředky, které lze čerpat na úhradu ztráty. Soudy také poukázaly na prováděcí vyhlášku č. 235/2001 Sb. a na úpravu v (novém) zákonu č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích. Správní soudy neshledaly nečinnost ČTÚ, neboť (v průběhu řízení) zjistily, že ČTÚ již rozhodl o stanovení finančních příspěvků, splnil již také svou povinnost stanovit výši plateb ostatních držitelů telekomunikačních licencí, a stěžovatelce postupně převedl finanční prostředky z účtu tak, jak na účet došly (neuhrazená část přitom nebyla/není důsledkem nečinnosti ČTÚ).
V ústavní stížnosti stěžovatelka namítla, že doklad k čerpání z účtu není pouhým osvědčením, ale má být vydán formou rozhodnutí, neboť zakládá právo čerpat z účtu finanční prostředky; není-li vydán, nemůže držitel licence čerpat z účtu. Dle stěžovatelky měl dále ČTÚ dle §32 odst. 3 zákona o telekomunikacích vydat doklad opravňující k čerpání z účtu do 30. 7. 2005, resp. všechny 4 úkony uvedené v tomto ustanovení měl provést ve 30 denní lhůtě tam stanovené. Pokud ČTÚ doklad v zákonné lhůtě nevydal, dopustil se nečinnosti; na tom nemůže nic změnit ani faktické převádění finančních prostředků z účtu stěžovatelce. Dle stěžovatelky také není zřejmé, z čeho správní soudy dovozují, že prokazatelná ztráta nemůže být hrazena z veřejných prostředků, když tento výdaj mohl být následně kompenzován platbami ostatních držitelů telekomunikačních licencí na účet. Uvedla, že již povinnost poskytovat univerzální službu ve veřejném zájmu je omezením vlastnického práva. Za tuto povinnost však držiteli telekomunikační licence náleží vůči státu náhrada. Stěžovatelka považuje výklad správních soudů za rozporný se smyslem zákonné úpravy v §32 odst. 3 zákona o telekomunikacích; jeho účelem je zajistit, aby byla prokazatelná ztráta uhrazena poskytovateli univerzální služby řádně a včas. Výklad správních soudů, že doklad je možno vystavit až poté, kdy platby dojdou na účet, však činí uhrazení prokazatelné ztráty závislým na platební morálce a platební schopnosti ostatních držitelů telekomunikačních licencí. Může se tak stát, že prokazatelná ztráta bude stěžovatelce uhrazena s časovým zpožděním nebo dokonce vůbec; tím dochází k zásahu do vlastnického práva stěžovatelky a také její podnikatelské svobody. Uvedla, že nemá přímé oprávnění vymáhat platby na účet po ostatních držitelích telekomunikačních licencí a od možnosti vymáhat platby se také distancoval ČTÚ (poukázala na vyjádření ČTÚ ze dne 27. 5. 2005 založené ve spise sp. zn. 7 Ca 10/2005). Stěžovatelka rovněž tvrdí, že správní soudy se nezabývaly její námitkou o zásahu do vlastnického práva a ústavní konformitou takového zásahu. Stěžovatelka rovněž namítá, že vyhláška č. 235/2001 Sb. je v rozporu se zákonem o telekomunikacích, a také to, že soudy nemohou své závěry opřít o novou právní úpravu - zákon č. 127/2005 Sb., neboť univerzální služba je dle tohoto nového zákona zajištěna na jiných principech financování.
Ve své judikatuře Ústavní soud opakovaně poukazuje na to, že dle čl. 83 Ústavy je orgánem ochrany ústavnosti a nikoliv další instancí obecného soudnictví. Není proto povolán k tomu, aby přezkoumával rozhodnutí obecných soudů z hlediska jejich správnosti, znovu hodnotil provedené důkazy či podával výklad podústavního práva. Jeho úkolem je naopak ochrana ústavnosti, kdy na základě podané ústavní stížnosti zkoumá, zda v řízení nedošlo k porušení ústavně zaručených práv stěžovatele, zejména pak práva na spravedlivý proces, jehož složkou je také právo na řádné a srozumitelné odůvodnění rozhodnutí.
Ústavní soud rovněž opakovaně vymezil své postavení ve vztahu ke správnímu soudnictví po vzniku Nejvyššího správního soudu (viz např. usnesení ze dne 23. 6. 2004 sp. zn. III. ÚS 219/04, in: Sb.n.u.ÚS, sv. 33, str. 591, usnesení ze dne 10. 9. 2008 sp. zn. II. ÚS 442/06, usnesení ze dne 15. 11. 2007 sp. zn. II. ÚS 1187/07, či usnesení ze dne 17. 9. 2008 sp. zn. I. ÚS 1324/08, dostupná na stránkách http://nalus.usoud.cz), když uvedl, že započetím činnosti Nejvyššího správního soudu náleží právě tomuto soudu provádět výklad podústavního práva v rámci správního soudnictví a sjednocovat judikaturu správních soudů, a to za současného respektování ústavně garantovaných základních práv a svobod. Ústavní soud není povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem.
Zákon o Ústavním soudu v ustanovení §43 odst. 2 písm. a) tím, že rozlišuje návrhy zjevně neopodstatněné, dává Ústavnímu soudu v zájmu racionality a efektivity jeho řízení pravomoc posoudit "přijatelnost" návrhu předtím, než dospěje k závěru, že o návrhu rozhodne meritorně nálezem. V této fázi jde o specifickou a relativně samostatnou část řízení, která nedostává charakter řízení kontradiktorního. Ústavní soud neshledal žádný důvod, pro který by mohla vzniknout byť jen pochybnost o ústavní konformitě postupu obecných soudů v souzené věci. Ústavní stížnost je proto zjevně neopodstatněná.
V daném případě stěžovatelka vznáší tytéž námitky jako ve věci vedené u Ústavního soudu pod sp. zn. III. ÚS 1330/09. Polemizuje se závěry správních orgánů a správních soudů o tom, zda se ČTÚ dopustil nečinnosti a jak je nutno interpretovat (a následně aplikovat) §32 odst. 3 zákona o telekomunikacích. Ústavní soud setrvává na závěrech vyjádřených v usnesení sp. zn. III. ÚS 1330/09 ze dne 13. 8. 2009. Proto toliko opakuje argumentaci obsaženou v odůvodnění tohoto rozhodnutí.
Jak Ústavní soud výše uvedl, není povolán k výkladu podústavního práva. Může zasáhnout pouze v případě, pokud výklad a aplikace právních norem vybočí z mezí ústavnosti. K tomu dochází zejména pokud je nepřípustně postiženo některé ze základních práv nebo svobod, pokud je opomenut jiný možný ústavně konformní výklad právní normy, nebo pokud soudy přistoupí k výkladu, jenž je zjevným a neodůvodněným vybočením z výkladových standardů a soudní praxe (projev libovůle), či je v rozporu se zásadou spravedlnosti (např. přepjatý formalismus).
O výše naznačený výkladový exces se však v této věci nejedná a Ústavní soud ani neshledal, že by postupem správních soudů bylo porušeno některé ze stěžovatelkou tvrzených základních práv. Ústavní soud po přezkumu napadených rozhodnutí dospěl k závěru, že soudy na podkladě zjištěných skutečností dospěly k právním závěrům, které dostatečně a srozumitelně rozvedly a odůvodnily ve svých rozhodnutích; podstatu jejich argumentace uvedl Ústavní soud výše. Ústavní soud neshledal ústavně rozpornými, svévolnými či iracionálními ani interpretaci §32 odst. 3 zákona o telekomunikacích, ani závěr soudů o tom, že ČTÚ nebyl nečinný, resp. že stěžovatelka nebyla ze strany ČTÚ zasažena na veřejných subjektivních právech nečinností. Opakující se námitky stěžovatelky pak Ústavní soud posouvají do roviny interpreta podústavního práva za účelem dalšího instančního přezkumu; taková pravomoc však Ústavnímu soudu dána není.
K závěru, který vyslovily správní soudy ve stěžovatelčině věci, tedy že úkony ověření výše prokazatelné ztráty a ověření výše finančního příspěvku, se dějí formou správního řízení zakončeného individuálním správním aktem - rozhodnutím, a že i proti (těmto) rozhodnutím dle zákona o telekomunikacích lze podat opravný prostředek (je-li podán, rozhodnutí nenabude právní moci), dospěl také Ústavní soud již ve svém usnesení ze dne 23. 4. 2003 sp. zn. II. ÚS 801/02.
Ústavní soud z důvodů výše uvedených nemá za to, že by postupem správních soudů došlo k zásahu do stěžovatelčiných ústavně zaručených práv.
Ústavní soud nemůže vyhovět ani požadavku stěžovatelky, aby zakázal ČTÚ pokračovat v zásahu spočívajícím v nečinnosti a přikázal mu vydat správní rozhodnutí, jímž bude stěžovatelce vydán doklad k čerpání z účtu univerzální služby ve vztahu k prokazatelné ztrátě, vzniklé stěžovatelce poskytováním univerzální služby v roce 2004. Ústavní soud je ve své rozhodovací činnosti limitován výrokovými možnostmi uvedenými v §82 odst. 3 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů(dále jen "zákon o Ústavním soudu"), tedy není oprávněn uložit orgánu veřejné moci povinnost vydat určité rozhodnutí (na rozdíl od správního soudu postupujícího ve vztahu ke správnímu orgánu dle §81 soudního řádu správního). Pokud pak jde o požadavek stěžovatelky, aby Ústavní soud zakázal ČTÚ pokračovat v zásahu spočívajícím v nečinnosti, je takový petit ústavní stížnosti zjevně neopodstatněný, neboť jak již bylo výše uvedeno, Ústavní soud shledal ústavně konformním závěr správních soudů, že stěžovatelka není dotčena na svých právech v důsledku nečinnosti ČTÚ.
Ústavní soud neshledal porušení stěžovatelčiných základních práv postupem správních soudů, a proto postupoval dle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu a ústavní stížnost jako zjevně neopodstatněnou odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 8. ledna 2010
Dagmar Lastovecká
předsedkyně senátu