ECLI:CZ:US:2010:2.US.2691.09.1
sp. zn. II. ÚS 2691/09
Usnesení
Usnesení Ústavního soudu - soudce zpravodaje Elišky Wagnerové - ze dne 6. ledna 2010 sp. zn. II. ÚS 2691/09 ve věci ústavní stížnosti FARMA SOLANY, s. r. o., se sídlem Solany 104, 411 15 Děčany, proti rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 7. 2009 č. j. 8 Ao 1/2009-142, jímž byl zamítnut stěžovatelčin návrh na zrušení územního opatření o stavební uzávěře v části katastrálního území Solany obce Děčany.
Výrok
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Ústavní stížností podanou k přepravě dne 19. 10. 2009 se stěžovatelka domáhá zrušení v záhlaví citovaného rozhodnutí, neboť má za to, že jím došlo k porušení práva vlastnit majetek garantovaného čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), legitimního očekávání stěžovatelky, kterému v souladu s konstantní judikaturou náleží stejná míra ochrany jako jiným základním právům zakotveným explicitně v ústavním pořádku, práva podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost garantovaného čl. 26 odst. 1 Listiny a práva na soudní ochranu a spravedlivý proces garantovaného čl. 36 odst. 1 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
Opatřením obecné povahy č. 1/2009 ze dne 26. 3. 2009 Zastupitelstvo obce Děčany vydalo územní opatření o stavební uzávěře v části katastrálního území Solany obce Děčany. Stěžovatelka se svým návrhem k Nejvyššímu správnímu soudu domáhala zrušení daného opatření obecné povahy. Nejvyšší správní soud návrh stěžovatelky zamítl. Podle Nejvyššího správního soudu nemohla obstát její námitka, že se o opatření obecné povahy nejednalo, neboť byla dodržena zákonem stanovená forma i všechny podstatné náležitosti. Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku upozornil na to, že svým rozsudkem ze dne 28. 8. 2008 č. j. 8 Ao 1/2008-103 zrušil opatření obecné povahy - územní plán obce Děčany v části týkající se zemědělských ploch umístěných východně od Solan. Věc se tudíž dostala do fáze následující po zpracování návrhu územního plánu obce, ale samotné zadání územního plánu tímto rozhodnutím nebylo formálně dotčeno. Nejvyšší správní soud se též domnívá, že nic nevylučuje, aby podrobnější návrh územního plánu obsahoval taková řešení, která v zadání nebyla výslovně uvedena. Přisvědčil názoru odpůrce, že konečné znění územního plánu, resp. jeho části, nelze předjímat. Proto podle jeho názoru nebylo možné vymezit stavební uzávěru úžeji, než tomu bylo v daném případě. To vše vedlo Nejvyšší správní soud k závěru, že nebyl shledán žádný důvod ke zrušení napadeného územního opatření o stavební uzávěře.
Stěžovatelka ve své obsáhle odůvodněné ústavní stížnosti namítala, že nucené omezení jejího vlastnického práva je nepřípustné. Stavební uzávěra podle jejího názoru neodpovídá v prvé řadě definičnímu vymezení opatření obecné povahy, neboť v daném případě jde de facto o konkrétní správní akt, který má za cíl zabránit možnosti užívání jejího vlastnického práva. Stavební uzávěra nebyla, jak stěžovatelka uvádí ve své ústavní stížnosti, přijata na základě zákona, neboť dosud nebylo schváleno zadání připravované územně plánovací dokumentace. Ze Zadání územního plánu 2004 žádná změna využití Areálu zemědělských staveb nevyplývá. Omezení vlastnického práva stěžovatelky je navíc neproporcionální: protože neomezuje vlastnické právo pouze v nezbytném rozsahu, stavební uzávěra byla vydána v rozporu se stavebním zákonem. Stěžovatelka též podrobuje kritice důsledky rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, které - dovedeno ad absurdum - umožňuje omezení stavební činnosti či její zákaz na základě jakéhokoli zadání. Podle ní je nepřípustné, aby nebylo možno územní opatření o stavební uzávěře z hlediska proporcionality přezkoumávat. Stěžovatelka se též domnívá, že stavební uzávěra nebyla vydána ve veřejném zájmu. K porušení jejího vlastnického práva též došlo bez poskytnutí jakékoli náhrady. Mělo též dojít k zásahu do principu legitimního očekávání, na jehož základě by měla mít možnost realizovat projekt odchovny selat a výkrmny prasat. Zákaz stavební činnosti brání stěžovatelce ve výkonu podnikatelské činnosti, a zasahuje tak ústavně nepřijatelným způsobem do jejího práva podnikat. V napadeném rozsudku též absentuje jakákoli zmínka o provedení dokazování a Nejvyšší správní soud se nevypořádal s významnou částí argumentace stěžovatelky, čímž porušil svoji povinnost napadený rozsudek odůvodnit.
Předtím, než Ústavní soud přikročí k meritornímu posouzení ústavní stížnosti, je povinen zkoumat, zda ústavní stížnost splňuje všechny formální náležitosti. Po zvážení obsahu ústavní stížnosti dospěl Ústavní soud k závěru, že stížnost je nepřípustná.
Ústavní stížnost dle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky představuje procesní prostředek k ochraně ústavním pořádkem zaručených základních práv a svobod, který je vůči ostatním prostředkům, jež jednotlivci slouží k ochraně jeho práv, ve vztahu subsidiarity. Ústavní stížnost jako prostředek k ochraně základních práv a svobod jednotlivce je založena na předpokladu, že případný zásah do základních práv a svobod je zásahem aktuálním, popřípadě trvajícím, jehož případné odčinění již nelze dosáhnout jinými prostředky ochrany práva (princip subsidiarity ústavní stížnosti). Atribut subsidiarity ústavní stížnosti má jak dimenzi formální, tak dimenzi materiální. Na jedné straně se subsidiarita ústavní stížnosti odráží v požadavku vyčerpání všech prostředků před jednotlivými orgány veřejné moci, jež právní řád jednotlivci poskytuje, což nachází výraz v institutu nepřípustnosti ústavní stížnosti (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu). Na druhé straně má princip subsidiarity i dimenzi materiální, z níž plyne, že důvodem subsidiarity jsou samotné kompetence Ústavního soudu jako orgánu ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), tedy orgánu, který poskytuje ochranu základním právům jednotlivce teprve tehdy, pokud základní práva nebyla respektována ostatními orgány veřejné moci. Ze zásady subsidiarity ústavní stížnosti tak plyne princip minimalizace zásahů Ústavního soudu do činnosti ostatních orgánů veřejné moci, což znamená, že ústavní stížnost je až krajním prostředkem ochrany základních práv nastupujícím tehdy, kdy porušení základních práv nelze odstranit využitím právního prostředku, který projednají jiné orgány veřejné moci.
Ústavní soud se již několikrát věnoval přípustnému omezení vlastnického práva. Vlastnické právo je stejně jako jiná základní práva zásadně omezitelné, a to v případě kolize s jiným základním právem nebo v případě nezbytného prosazení ústavně aprobovaného veřejného zájmu. Vlastnické právo Ústavní soud interpretoval jednak jako institucionální garanci, jednak jako garanci určitého právního postavení [srov. nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 643/06 ze dne 13. 9. 2007 (N 142/46 SbNU 373)]. Protože je svoboda vlastnit svobodou právně konstituovanou, má zákonodárce poměrně široké možnosti úpravy nabývání vlastnictví, jeho užívání a dispozic s ním. Ústavně aprobovaný zásah do vlastnictví je ale možný jen skrze imperativní zákonnou úpravu a předpokládá možnost posoudit rozhodování veřejné moci o konkrétních zásazích do vlastnického práva nezávislými a nestrannými soudy.
V případě stěžovatelky mají být některé aspekty vlastnického práva omezeny na základě realizace imperativní zákonné úpravy obsažené v §97 a násl. zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, která upravuje územní opatření o stavební uzávěře. Územní opatření je přitom možno považovat za nástroj územního plánování, "který z důvodu veřejného zájmu, jenž má časově omezenou platnost, upravuje poměry v území formou opatření obecné povahy" (srov. Hegenbart, M., Sakař, B. a kol. Stavební zákon - komentář. Praha: C. H. Beck, 2008, s. 255). Smyslem stavební uzávěry je "v nezbytném rozsahu zakázat nebo omezit stavební činnost, pokud by mohla ztížit nebo znemožnit budoucí využití území podle připravované územně plánovací dokumentace nebo jiného rozhodnutí či opatření v území, jímž se upravuje využití území" (tamtéž, s. 256). Z povahy institutu územního opatření o stavební uzávěře vyplývá, že jde o institut dočasného a přechodného charakteru, který má omezit vlastnické právo soukromé osoby jen po nezbytně nutnou dobu. V daném případě je tato doba trvání vázána na nabytí účinnosti územního plánu. O potenciálním zásahu do vlastnického práva skrze územní opatření o stavební uzávěře je proto nutno uvažovat v souvislosti s komplexním procesem přípravy územního plánu. Jak je totiž stanoveno v §97 odst. 1 stavebního zákona, územní opatření o stavební uzávěře "omezuje nebo zakazuje v nezbytném rozsahu stavební činnost ve vymezeném území, pokud by mohla ztížit nebo znemožnit budoucí využití území podle připravované územně plánovací dokumentace, jestliže bylo schváleno její zadání, nebo podle jiného rozhodnutí či opatření v území, jímž se upravuje využití území.". Územní opatření o stavební uzávěře nelze tudíž posuzovat izolovaně, tj. bez ohledu na relevantní instrumenty územního plánování, mezi něž patří i územní plán. Územní plánování lze přitom chápat jako "souhrn opatření, směřujících k vytváření předpokladů pro udržitelný rozvoj území, s ohledem na možnosti a meze nakládání s územím a jeho účelného využívání, a v tomto smyslu potom směřující k cílené regulaci takového nakládání a využívání" (srov. Marek, K., Průcha, P. Nové stavební právo. Brno: MU, 2007, s. 24). Legitimní omezení možnosti vlastníků dotčených pozemků rozhodovat o způsobu jejich využívání vyplývá ze samotné povahy územního plánování.
Podle §101c s. ř. s. je Nejvyššímu správnímu soudu svěřeno rozhodování o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí. Podle §101d s. ř. s. Nejvyšší správní soud při rozhodování "posuzuje soulad opatření obecné povahy se zákonem, a to, zda ten, kdo je vydal, postupoval v mezích své působnosti a pravomoci a zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným způsobem.". Nejvyšší správní soud v daném případě konstatoval, že napadané územní opatření o stavební uzávěře splňuje základní formální a obsahové náležitosti. Vypořádával se též s argumentací stěžovatelky, že nebylo schváleno zadání připravované územně plánovací dokumentace, neboť zrušujícím rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2009 č. j. 8 Ao 1/2008-103 samotné zadání územního plánu obce nebylo dotčeno. O legitimitě daného právního prostředku uvažoval v návaznosti na celistvost procesu zpracování územního plánu, jenž charakterizoval atributy dlouhodobosti a dynamičnosti. Právě proto, že proces zpracování územního plánu teprve tvoří posouzení schopný celek, nelze na námitky stěžovatelky vznášené k počátečním fázím procesu odpovídat izolovaně, bez ohledu na další souvislosti přípravy územního plánu. Přezkum z hlediska principu proporcionality, který Nejvyšší správní soud vypracoval pro přezkum opatření obecné povahy, se v případě územního opatření o stavební uzávěře omezí na kontrolu formálních náležitostí jeho vydání. Důvodnost stavební uzávěry totiž vyplynula již z toho, že bez stavební uzávěry by "mohlo dojít ke ztížení nebo znemožnění využití území podle připravované územní plánovací dokumentace" (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 8 Ao 1/2009-145). Tato skutečnost ovlivnila i rozsah stavební uzávěry, který nemohl být vymezen úžeji, neboť zpracování územního plánu je komplikovaný proces, jehož konečné znění nelze prozatím předjímat. Přísnější materiální přezkum z hlediska proporcionality omezení vlastnických práv soukromých osob, je-li namítána jeho kolize s veřejným zájmem, je možno provést až ve vztahu k finálnímu výstupu, do něhož vyústí celý proces, nikoliv ve vztahu k opatření, které je charakterizováno svou předběžností, a tudíž i časovou ohraničeností. Je třeba ovšem připomenout, že Ústavní soud posuzuje přiměřenost předběžných omezení vlastnického práva z pohledu délky takového omezení a nevidí důvod, aby se od tohoto přístupu odlišoval v tomto případě. Lze proto obecně konstatovat, že pokud by vlastnické právo bylo omezováno územním opatřením o stavební uzávěře po nepřiměřeně dlouhou dobu, aniž by byly prováděny práce na zpracování územního plánu, mohl by takový stav vyústit do neproporcionálního omezení vlastnického práva stěžovatelky.
Z výše uvedeného vyplývá, že hlavním důvodem toho, proč Nejvyšší správní soud nezkoumal opatření obecné povahy o stavební uzávěře, byla v prvé řadě nepochybná předčasnost případného přezkumu tohoto právního aktu, neboť jeho obsah bude zpřesňován až v následném procesu, jak je uvedeno shora. Důvodnost stavební uzávěry je možno chápat jako ústavně konformní, přechodné omezení vlastníka v některých aspektech jeho práva disponovat s předmětem svého vlastnictví. Přiměřenost tohoto omezení vychází z postavení vlastníka v rámci celého procesu vytváření územního plánu, v němž mu nic nebrání účinně bránit svá práva a v němž má následně zajištěn i přístup k soudu za účelem obrany svých práv.
Konstatoval-li Nejvyšší správní soud předčasnost zkoumání zásahu do vlastnických práv stěžovatelky ve fázi, kdy předmětem jeho přezkumu je teprve územní opatření o stavební uzávěře, je zřejmé, že přinejmenším implicitně uznal, že stěžovatelka má k ochraně svých základních práv další právní prostředky, tak jak byly naznačeny svrchu. Tím spíše musí vzít tuto skutečnost na vědomí Ústavní soud, jehož činnost je důsledně budována na zachovávání principu subsidiarity (viz shora). Navíc, jak již Ústavní soud vícekrát traktoval, je ústavní soudnictví vybudováno především "na zásadě přezkumu věcí pravomocně skončených (a kasaci pravomocných rozhodnutí), v nichž protiústavnost nelze napravit jiným způsobem, tedy především procesními prostředky vyplývajícími z příslušných procesních norem, upravujících to které řízení či tu kterou materii" [nález Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 62/95 ze dne 30. 11. 1995 (N 78/4 SbNU 243)]. Tam, kde nejde o nereparovatelný zásah do základních práv, podřizuje Ústavní soud rozsah své přezkumné činnosti zásadám zdrženlivosti a minimalizace zásahů do probíhající rozhodovací činnosti jiných orgánů veřejné moci. Jinými slovy - Ústavní soud zasahuje v těchto případech jen tam, kde by pozdější jeho zásah již nebyl sto odstranit porušení základních práv stěžovatelů. Protože v případě územního opatření o stavební uzávěře nejde o neodčinitelný zásah do vlastnického práva stěžovatelky, neshledal Ústavní soud důvod ke svému zásahu. Byl-li návrh na zrušení stavební uzávěry předčasný u Nejvyššího správního soudu, je zřejmé, že tím spíše jde o předčasný návrh Ústavnímu soudu. Jinými slovy, zásah Ústavního soudu ve fázi, v níž se proces přípravy územního plánu nachází, by byl v dané věci - z důvodů vyložených shora - předčasným a nepřípustným.
Na závěr Ústavní soud dodává, že tím, že má vlastnické právo vyjádřitelnou materiální (hmotnou) ekonomickou hodnotu, vyžaduje jeho případné omezení poskytnutí kompenzace (náhrady) [srov. nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 268/06 ze dne 9. 1. 2008 (N 2/48 SbNU 9)]. Náhrada předvídaná čl. 11 odst. 4 Listiny je stavebním zákonem provedena, neboť §102 stavebního zákona stanoví, že vlastníkovi pozemku, jehož práva byla omezena, náleží náhrada. Z odstavce třetího tohoto ustanovení stavebního zákona pak vyplývá, že poskytnutí náhrady předpokládá žádost vlastníka.
Ústavní soud tedy ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl jako nepřípustnou podle §43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu.