ECLI:CZ:US:2010:3.US.1553.09.1
sp. zn. III. ÚS 1553/09
Usnesení
Ústavní soud rozhodl dne 13. května 2010 v senátě složeném z předsedy Vladimíra Kůrky a soudců Jiřího Muchy (soudce zpravodaj) a Jana Musila mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků ve věci ústavní stížnosti stěžovatele M. K., zastoupeného JUDr. Milanem Hulíkem, advokátem v Praze 1, Bolzanova 1, proti výroku I rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 3. 2009 č. j. 5 As 19/2008-117 a rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 31. 10. 2007 č. j. 30 Ca 103/2005-66, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Ústavní stížností ze dne 9. 6. 2009 stěžovatel napadl a domáhal se zrušení shora označených soudních rozhodnutí s tím, že jimi byl porušen čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě.
Jak Ústavní soud z vyžádaného soudního spisu Krajského soudu v Plzni (dále též jen "krajský soud") sp. zn. 30 Ca 103/2005 zjistil, stěžovatel napadl "správní" žalobou - mimo jiné - rozhodnutí Krajského úřadu Karlovarského kraje, odboru regionálního rozvoje (v řízení před Ústavním soudem má tento správní orgán postavení vedlejšího účastníka), ze dne 4. 10. 2005 č. j. 2365/RR/05/Stu, kterým bylo jako opožděně podané zamítnuto stěžovatelovo odvolání proti rozhodnutí Magistrátu města Karlovy Vary (dále též jen "stavební úřad") ze dne 23. 7. 2004 č. j. SÚ/1453/03/Str-330, doručovanému veřejnou vyhláškou, jímž byla povolena stavba "Průtah silnice I/6, Karlovy Vary - západ, 2. stavba - související objekty". Krajský soud však žalobu - v této části - zamítl, a to ústavní stížností napadeným rozsudkem. Přitom konstatoval, že se jednalo o liniovou stavbu, takže byly splněny podmínky pro doručení rozhodnutí stavebního úřadu veřejnou vyhláškou [§26 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších předpisů, §61 odst. 4 za použití §69 odst. 1 a 2 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů]. Lhůta pro podání odvolání počala běžet dne 15. 8. 2004 a marně uplynula dne 29. 8. 2004, přičemž odvolání bylo podáno až dne 2. 6. 2005.
Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel kasační stížnost, kterou ale Nejvyšší správní soud ústavní stížností napadeným rozsudkem zamítl. Vzhledem k tomu, že stěžovatel primárně nenamítal nesprávnou aplikaci shora uvedených ustanovení, nýbrž to, že předmětná zákonná úprava je v rozporu s Listinou základních práv a svobod (dále jen "Listina") a Úmluvou, kasační soud v prvé řadě zkoumal, zda je jeho povinností podat dle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky ve spojení s §48 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního (dále jen "s. ř. s.") návrh na jejich zrušení, resp. na vyslovení jejich protiústavnosti, a to vzhledem k tomu, že daná právní úprava byla s účinností od 1. 1. 2007 nahrazena příslušnými ustanoveními nového stavebního zákona [tj. zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)], přičemž dospěl k závěru, že zmíněná ustanovení v rozporu s ústavním pořádkem nejsou. Vzhledem k tomu, že nezjistil ani, že by doručování bylo v rozporu s příslušnými ustanoveními stavebního zákona, žalobu zamítl.
V ústavní stížnosti stěžovatel poukazuje na to, že je spoluvlastníkem pozemku, na němž byla rozhodnutím stavebního úřadu zřízena dílčí stavba STL plynovodu DN 200 související se stavbou dopravní komunikace, a tvrdí, že způsob, kterým Nejvyšší správní soud hodnotil institut doručování veřejnou vyhláškou, nemůže obstát v třístupňovém testu proporcionality. Test "vhodnosti", tj. zda institut, omezující určité základní právo, umožňuje dosáhnout sledovaný cíl, "vychází (dle stěžovatele) negativně, pokud za legitimní cíl nelze považovat odejmutí možnosti aktivní účasti účastníka pozemku ve správním řízení o stavebním záměru, který by měl vzniknout na pozemku soukromé osoby". To platí i pro test potřebnosti, tj. zda daný institut ve vztahu k dotčeným základním právům je nejšetrnější z více možných prostředků umožňujících dosažení sledovaného cíle, a to s ohledem na obvyklý způsob doručování listovní zásilkou určenou účastníkovi řízení do vlastních rukou, stejně tak jako pro test poměřování, tj. porovnání závažnosti v kolizi stojícího základního práva a veřejného zájmu, protože za veřejný zájem je možné považovat jen řádné projednání stavby v přiměřené lhůtě za účasti všech osob dotčených stavebním záměrem. K argumentu Nejvyššího správního soudu, že sice daný způsob doručování vyžaduje od účastníka řízení vyšší míru obezřetnosti a procesní aktivity, nezbavuje ho však reálné možnosti se daného řízení účastnit a požívat všech práv zaručených v takovém řízení, stěžovatel uvádí, že státní orgán je schopen dálkovým a bezplatným přístupem do katastru nemovitostí bezpečně zjistit vlastníka každé nemovitosti včetně kontaktní adresy. Pokud by měl vlastník nemovitostí, které se nacházejí na různých místech, účinně chránit svá vlastnická práva "vyšší mírou obezřetnosti a procesní aktivitou", tj. včas se dozvědět o hrozícím omezení vlastnických práv v souvislosti s určitým stavební záměrem, musel by nejméně jednou týdně objet všechny obce, ve kterých se nachází jeho nemovitosti. To však přesahuje časové a fyzické možnosti jednotlivce. Takový požadavek není věci přiměřený a předmětný institut je opodstatněný tam, kde "správnímu orgánu nebyli účastníci řízení nebo jejich pobyt známi".
Dle stěžovatele neobstojí ani poukaz na zvláštní povahu řízení o liniových stavbách či jiných zvlášť rozsáhlých stavbách, neboť příprava a projednání je záležitostí několika let a případné prodloužení správního řízení o dobu doručení rozhodnutí jednotlivým účastníkům řízení z řad vlastníků pozemků dotčených stavbou nepředstavuje nepřiměřené zdržení. Způsob správního projednání bez účasti těchto osob nelze obhájit ani poukazem na veřejný zájem, ani právem stavebníka na rozhodnutí v přiměřené lhůtě. Z hlediska nákladů je doručování listovními zásilkami náročnější, ovšem u staveb daného typu, tj. nákladných a financovaných z veřejných prostředků, to nemůže hrát podstatnou roli. Nejedná se jen o "nižší komfort než klasické metody doručování", nýbrž o nesplnitelný požadavek, který zákon klade na vlastníky nemovitostí, pokud se tyto nacházejí v místech vzdálených od místa jejich bydliště. Daný institut doručování veřejnou vyhláškou tak neposkytuje účinný nástroj k ochraně vlastnických práv, a to ani při nejvyšší míře obezřetnosti a procesní aktivity. V návaznosti na to stěžovatel poukazuje na tu část odůvodnění napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu, která se týká zamítnutí kasační stížnosti vedlejšího účastníka (žalovaného), směřující proti části rozsudku krajského soudu, kterou se ruší (jiná) rozhodnutí žalovaného, konkrétně pak na to, že postavení dílčích staveb na pozemku, jehož část je ve spoluvlastnictví stěžovatele, může představovat nepřípustný zásah do pokojného užívání jeho majetku za situace, kdy by stavba měla být realizována bez jeho souhlasu a bez toho, aby tato část byla v souladu se zákonem a za odpovídající náhradu vyvlastněna, a že i v případě staveb umístěných na sousedním pozemku musí mít vlastník možnost domáhat se svých vlastnických práv, mohou-li být dotčena; vyloučení vlastníků stavbou přímo dotčených pozemků či vlastníků sousedících pozemků ze stavebního řízení znemožňuje obranu jejich ústavně zaručených vlastnických práv. Předmětná stavba omezuje atributy vlastnického práva - omezuje využití pozemku a snižuje jeho hodnotu. Pokud by měl možnost účasti ve stavebním řízení, mohl se např. dohodnout na jiné trase vedení plynovodu. Česká republika dle stěžovatele porušila i jeho právo na spravedlivý proces tím, že mu neumožnila účast ve správním řízení ani použití opravných prostředků, resp. že mu správní orgány neumožnily nic zjistit o stavebním záměru a neposkytly mu žádnou dokumentaci staveb, a proto nevěděl, jakým způsobem stavby zasáhnou do jeho vlastnických práv k pozemku. Česká republika měla také porušit zmíněné základní právo nepřiměřenou délkou řízení.
Ústavní soud si vyžádal vyjádření účastníků a vedlejšího účastníka řízení k ústavní stížnosti. Nejvyšší správní soud upozornil, že se otázkou, zda úprava obsažená v §61 odst. 4 a §69 odst. 2 stavebního zákona ve spojení s §48 vyhlášky č. 132/1998 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona, není v rozporu s ústavním pořádkem, v napadeném rozsudku důkladně zabýval, a odkázal na odůvodnění svého rozsudku s tím, že stěžovatel v polemice s jeho názorem z větší části jen opakuje námitky a argumenty, s nimiž se již vypořádal. K tomu dodal, že stěžovatelovu argumentaci ohledně nutnosti objíždět jednou týdně všechny obce, ve kterých se nachází jeho nemovitosti, považuje za značně přemrštěnou a neodpovídající realitě, protože územní a následně stavební řízení, jejichž předmětem jsou liniové či jiné zvlášť rozsáhlé stavby, nemohou být v celém rozsahu záležitostí několika dnů ani týdnů, navíc jim předcházejí vedle souvisejících správních řízení přípravné práce, především pak musí mít tyto stavby svůj základ v územním plánování. Z územního plánu, který je veřejně přístupný, může vlastník příslušného pozemku získat základní informaci o tom, jaké využití pozemku územní plán předpokládá, jakož i základní informaci o možných projektech liniových či zvlášť rozsáhlých staveb v dané obci. Proces pořizování a schvalování územního plánu či jeho změn vždy probíhal a i podle současné úpravy probíhá za účasti veřejnosti. Správnímu řízení o umístění a povolení těchto staveb často předchází proces posuzování vlivů stavby na životní prostředí, kterého se veřejnost rovněž účastní, čemuž odpovídá i zájem médií o daný projekt. Tak tomu jistě bylo i v případě stavby průtahu rychlostní silnice č. I/6 Karlovými Vary a s tím souvisejících staveb, takže bylo možné po stěžovateli legitimně požadovat, aby obsah úřední desky Magistrátu Karlovy Vary v období, kdy probíhala příslušná územní a následně stavební řízení, sledoval. Navíc předběžnou informaci, zda došlo k novému oznámení v souvislosti s touto stavbou, bylo možné zjistit i jiným způsobem, kromě toho řada obcí umožňovala dálkový přístup k obsahu úřední desky, byť tuto povinnost zavedl až §26 "nového" správního řádu. Přitom podle ustálené judikatury správních soudů nebylo možno rozlišovat, jde-li o doručování, mezi účastníky příslušného stavebního řízení. Vzhledem k výše uvedenému má Nejvyšší správní soud za to, že doručováním oznámení o zahájení předmětného stavebního řízení a následně rozhodnutí stavebního úřadu veřejnou vyhláškou nebyl stěžovatel připraven o možnost účastnit se daného řízení, přičemž postup vedlejšího účastníka byl správný, stejně tak byl správný postup krajského soudu, který se mohl zabývat pouze otázkou, zda se skutečně jednalo o opožděné odvolání a zda stěžovatel nebyl zkrácen na svých právech neprovedením odvolacího řízení; žaloba, pokud by směřovala pouze proti rozhodnutí stavebního úřadu, by byla nepřípustná [§68 písm. a) s. ř. s.]. Uvedený soud také pokazuje na to, že pokud nedojde k odkoupení předmětného pozemku, může se stěžovatel nápravy toho, že byla na pozemku v jeho spoluvlastnictví, v důsledku pochybení při provedení záznamu do katastru nemovitostí, povolena stavba bez jeho souhlasu, domáhat soukromoprávní cestou, tj. v občanském soudním řízení podle §135c občanského zákoníku. Jsou-li namítány průtahy řízení, Nejvyšší správní soud má za to, že v řízení o kasační stížnosti k žádným neodůvodněným průtahům nedošlo. Z výše uvedených důvodů navrhuje odmítnutí ústavní stížnosti pro zjevnou neopodstatněnost, příp. její zamítnutí pro nedůvodnost.
Krajský soud v Plzni sdělil, že v dané právní věci se jednalo o liniovou stavbu velkého rozsahu s velkým počtem účastníků, kde se dalo předpokládat, že by doručování písemností bylo spojeno s průtahy nebo obtížemi, a tudíž bylo namístě použít institut "doručování rozhodnutí veřejnou vyhláškou". Dále se uvedený soud ztotožnil s názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v rozhodnutí o stěžovatelově kasační stížnosti, který v hlavních rysech ve svém vyjádření zopakoval. Protože dle jeho názoru k porušení ústavně zaručených základních práv stěžovatele, jak jsou zmíněna v ústavní stížnosti, nedošlo, navrhl, aby Ústavní soud ústavní stížnost odmítl jako zjevně neopodstatněnou. Krajský úřad Karlovarského kraje se výslovně svého práva vyjádřit se k ústavní stížnosti vzdal.
Ústavní soud zaslal vyjádření účastníků řízení stěžovateli k případné replice. V ní stěžovatel uvedl, že institut doručení veřejnou vyhláškou nepřípustným způsobem zaměňuje pojem "doručení" s pojmem "oznámení", resp. tyto dva odlišné termíny ztotožňuje. Zatímco základním znakem "doručení" je adresnost, zahrnující dopravu zásilky na adresu příjemce a osobní předání zásilky příjemci nebo její uložení za účelem pozdějšího vyzvednutí, je "oznámení" obvykle způsobem zveřejnění informace neadresným způsobem. S odkazem na čl. 14 Úmluvy stěžovatel tvrdí, že nelze požadovat na vlastnících nemovitostí, zvláště jde-li o osoby vyššího věku nebo s nižším vzděláním, aby střežili svá práva "vyšší mírou obezřetnosti a procesní aktivitou" tak, jak předpokládá Nejvyšší správní soud. Z tohoto důvodu musí setrvat na svém návrhu.
Ústavní soud se nejdříve zabýval otázkou, zda jsou naplněny předpoklady meritorního projednání ústavní stížnosti [§42 odst. 1, 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu")], a dospěl k závěru, že se jedná o zjevně neopodstatněný návrh ve smyslu §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Uvedené ustanovení v zájmu racionality a efektivity řízení před Ústavním soudem dává tomuto soudu pravomoc posoudit "přijatelnost" návrhu před tím, než dospěje k závěru, že o návrhu rozhodne meritorně nálezem, přičemž jde o specifickou a relativně samostatnou část řízení, která nemá charakter řízení kontradiktorního, kdy Ústavní soud může obvykle rozhodnout bez dalšího, jen na základě obsahu napadených rozhodnutí orgánů veřejné moci a údajů obsažených v samotné ústavní stížnosti.
Podstatou ústavní stížnosti, jak již ve svém vyjádření zmínil Nejvyšší správní soud, je stěžovatelova polemika s názorem zmíněného soudu na to, zda úprava zakotvená v ustanovení §61 odst. 4 a §69 odst. 2 stavebního zákona ve spojení s §48 vyhlášky č. 132/1998 Sb. je v souladu s ústavním pořádkem, resp. vyjádření nesouhlasu se závěrem uvedeného soudu, že nebyly naplněny podmínky postupu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky. Stěžovatel v ústavní stížnosti především opakuje a rozvíjí svou argumentaci, kterou uplatnil již před Nejvyšším správním soudem a se kterou se zmíněný soud podrobně zabýval a vypořádal, přičemž se metodicky opíral o judikáty Evropského soudu pro lidská práva i Ústavního soudu.
V dané polemice jde v principu o to, zda v případě doručování veřejnou vyhláškou měl stěžovatel, jakožto účastník stavebního řízení, možnost reálně hájit svá práva, resp. zda za daných okolností, tj. u rozsáhlé liniové stavby, bylo možno po něm oprávněně požadovat "vyšší míru obezřetnosti a procesní aktivity", jak konstatoval Nejvyšší správní soud. V této souvislosti nutno podotknout, že předmětem zkoumání ze strany Ústavního soudu je primárně to, zda v daném správním a potažmo soudním řízení byla zachována stěžovatelova ústavně zaručená základní práva procesního charakteru (čl. 36 a násl. Listiny základních práv a svobod, event. čl. 6 Úmluvy), především pak právo na přístup ke správnímu orgánu a potažmo soudu, a teprve v případě, že by Ústavní soud dospěl k závěru, že tomu tak nebylo, mohla by tato skutečnost mít za následek i porušení práva vlastnického, které stěžovatel především namítá, a to tím, že k zásahu do tohoto ústavně zaručeného základního práva nedošlo ústavně konformním způsobem.
Nejvyšší správní soud si nejprve položil otázku, zda daná forma doručování neznemožňuje či excesivně neztěžuje stěžovateli možnost ochrany jeho vlastnických práv, následně pak dospěl k závěru, že nikoliv. Na straně druhé, a to pro případ, že by šlo o určité omezení procesních práv, provedl u daného institutu tzv. test proporcionality. Stěžovatel však v ústavní stížnosti poukazuje na vlastní, tedy jím uskutečněný "test proporcionality", jehož výsledkem má být, že ani v jednom ze tří stupňů tohoto testu předmětná právní úprava neobstojí. Ústavní soud má za to, že stěžovatelova argumentace svědčí o nikoliv úplném pochopení dané problematiky.
Jde-li o první krok tohoto testu (tj. test "vhodnosti"), stěžovatel netvrdí, že by dané opatření neumožnilo dosáhnout zamýšleného cíle, kterým je zjednodušit a urychlit stavební řízení, stejně tak jako v případě kroku druhého (tj. "testu potřebnosti") stěžovatel fakticky nenabízí jiné (alternativní) opatření, prostřednictvím kterého by bylo možno příslušného cíle dosáhnout. Jeho námitky míří proti posouzení daného institutu v rámci tzv. testu přiměřenosti, kdy na straně jedné zdůrazňuje jeho malý reálný přínos (nepodstatné snížení finančních nákladů i relativně nevýznamné zkrácení daného řízení oproti případu, kdy by bylo doručováno "klasickým" způsobem), který není odůvodněn veřejným zájmem ani zájmem potenciálního stavebníka, a na straně druhé poukazuje na to, že mu nezajistil reálnou možnost hájit si svá práva. Z toho pak vyvozuje nelegitimnost uvedeného institutu.
Ústavní soud však tyto jeho názory nesdílí; naopak se v principu ztotožňuje s názorem Nejvyššího správního soudu. Nutno dodat, že za klíčovou Ústavní soud považuje právě otázku první, tedy zda stěžovateli nebyla znemožněna či excesivně ztížena možnost ochrany jeho práv; v kladném případě by totiž takový zásah do práva na spravedlivý proces z hlediska zásady přiměřenosti (proporcionality) mohl obstát jen stěží. Jde-li o legitimitu daného opatření, je zcela zřejmé, že stavebního řízení, týkajícího se liniové stavby, se mohou účastnit řádově i stovky osob. Pokud by mělo být jednáno jednotlivě s každou z nich, kladlo by to značné nároky na personální obsazení příslušného úřadu, jeho vybavení a vlastní organizaci stavebního řízení, kde by finanční náklady vzniklé v souvislosti s "běžným" doručováním tvořily patrně jen menší část celkových nákladů. Navíc, jak ukazují praktické zkušenosti, by bylo velmi obtížné, a to i přes veškerá zmíněná (a nákladná) opatření, takové řízení dokončit v jakýchkoliv "rozumných" lhůtách. Skutečnost, že již nyní potenciální stavebník musí podstoupit poměrně náročnou a zdlouhavou proceduru od svého záměru až k povolení stavby, jak také stěžovatel poukazuje, je naopak argumentem pro to, aby k dalšímu prodlužování řízení nedocházelo a aby se tudíž daného řízení účastnili jen ti, kteří to pokládají za potřebné a kteří v tomto ohledu jsou ochotni vyvinout určitou aktivitu.
Tím se Ústavní soud dostává k otázce, nakolik je určité omezení plynoucí z realizace daného institutu zásadní. Za podstatný považuje fakt, na nějž také poukázal Nejvyšší správní soud, že dotčené osoby mají obvykle o záměrech stavebníka, týkajících se jejich pozemků, s dostatečným předstihem znalost díky celé řadě možných informačních kanálů, a to právě vzhledem k dlouhé "přípravné" fázi stavby i jejího rozsahu (významu), případně by tomu tak mohlo být, pokud by se obvyklým způsobem o svůj majetek zajímaly. Při vyvinutí minimální aktivity se tak dotčené osoby mohly příslušného stavebního řízení zúčastnit a realizovat v něm svá procesní práva. Ústavní soud má tedy za to, že stěžovatel - přes určité, avšak legitimní omezení - nebyl ve stavebním řízení zbaven reálné možnosti hájit svá práva.
Stěžovatel obecně argumentuje případy osob, jež svá práva hájit nemohou ať již ze subjektivních (věk, neznalost práva, nedostatečné vzdělání), nebo objektivních důvodů (více pozemků na různých místech). Z hlediska subjektivního však stěžovatel takovou osobou zjevně není, v ústavní stížnosti není uváděn ani žádný konkrétní objektivní důvod. Ústavní soud připomíná, že posuzuje individuální věc v situaci, kdy příslušná právní úprava již pozbyla platnosti, a vzhledem k tomu, že nedospěl k závěru, že by stěžovatel mohl být na svých ústavně zaručených právech poškozen, neshledal ani důvod k postupu podle §78 odst. 2 zákona o Ústavním soudu.
Namítá-li stěžovatel vznik neodůvodněných průtahů řízení, daná věc již byla pravomocně ukončena, a tudíž je taková námitka bezpředmětná, ledaže by stěžovatel tvrdil, že zmíněná skutečnost měla vliv na samotná, ústavní stížností napadená rozhodnutí, jejichž zrušení se domáhá. To však z obsahu ústavní stížnosti nevyplynulo.
S ohledem na výše uvedené Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků řízení podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 13. května 2010
Vladimír Kůrka v. r.
předseda senátu Ústavního soudu