ECLI:CZ:US:2010:3.US.2714.09.1
sp. zn. III. ÚS 2714/09
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Vladimíra Kůrky (soudce zpravodaje) a soudců Jiřího Muchy a Jana Musila ve věci ústavní stížnosti stěžovatele P. K., zastoupeného JUDr. Marií Brožovou, advokátkou se sídlem v Praze 1, Bolzanova 1, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 7. 2009, č. j. 6 As 25/2008-81, rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 10. 10. 2007, č. j. 9 Ca 25/2006-34, rozhodnutí Ministerstva životního prostředí ze dne 5. 12. 2005, č. j. 500/1338/50321/05, a rozhodnutí Správy chráněné krajinné oblasti Kokořínsko ze dne 15. 6. 2005, č. j. 1277/05, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Ve včas podané ústavní stížnosti, která i jinak splňuje náležitosti ústavní stížnosti stanovené zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákonem o Ústavním soudu"), stěžovatel navrhl, aby pro porušení čl. 90 Ústavy České republiky, čl. 11 odst. 1, 4, čl. 4, čl. 36 odst. 1, čl. 37 a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listiny"), byla zrušena v záhlaví označená rozhodnutí správních orgánů a soudů.
Z vyžádaného spisu Městského soudu v Praze sp. zn. 9 Ca 25/2006 se podává následující.
Rozhodnutím Ministerstva životního prostředí ze dne 5. 12. 2005, č. j. 500/1338/50321/05, bylo k odvolání stěžovatele rozhodnutí Správy Chráněné krajinné oblasti Kokořínsko (dále jen "Správa CHKO") ze dne 15. 6. 2005, č. j.: 1277/05, kterým Správa CHKO nesouhlasila podle §37 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákona o ochraně přírody"), se stavební činností v ochranném pásmu přírodní rezervace Kokořínský důl, a podle §44 odst. l s použitím §12 téhož zákona s vydáním rozhodnutí o umístění a povolení stavby "dřevěný srub na pozemku č. k. n. 521/10 v k. ú. Kokořín", změněno jen tak, že z výroku rozhodnutí se vypouštějí slova "s použitím §12" a za slova "dřevěný srub na pozemku č. k. n. 521/10 v k. ú. Kokořín" se vkládá "Montážní dokumentace - srubový domek typ SDZ 36/4 E speciál"; jinak zůstalo rozhodnutí správního orgánu prvního stupně nedotčeno.
Žalobu stěžovatele proti rozhodnutí správního orgánu Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 10. 10. 2007, č. j. 9 Ca 25/2006-34, zamítl. Při posouzení, zda napadená rozhodnutí o neudělení souhlasu podle §37 odst. 2 a §44 odst. 1 zákona o ochraně přírody (ve znění účinném ke dni vydání napadeného rozhodnutí) byla vydána v souladu se zákonem, vyšel z toho, že rozhodování správních orgánů na úseku ochrany přírody se odbývá výlučně na základě správního uvážení, a to s přihlédnutím k nutnosti zabezpečit zvláště chráněná území před rušivými vlivy z okolí, k naplnění účelu zákona o ochraně přírody vůbec (zejména jeho §1), jakož i při zohlednění hospodářských, sociálních a kulturních potřeb obyvatel a regionálních a místních poměrů. Dospěl přitom k závěru, že při soudním přezkumu správního uvážení je v pravomoci soudu toliko posoudit, "zda se správní orgán v napadeném rozhodnutí dostatečně vypořádal se zjištěným skutkovým stavem, resp. zda řádně a úplně zjistil skutkový stav, a zda tam, kde se jeho rozhodnutí opíralo o správní uvážení, nedošlo k vybočení z mezí a hledisek stanovených zákonem". V podrobnostech dále uvedl, že ustanovení §25 odst. 2 zákona o ochraně přírody sice připouští rekreační využití CHKO, avšak jen tehdy, jestliže nepoškozuje její přírodní hodnoty, přičemž "ochrana před poškozováním přírodních hodnot CHKO je ... veřejným zájmem, .... jehož míru naplnění při střetu se subjektivním právem stěžovatele je právě třeba posuzovat v řízení o udělení souhlasu orgánu ochrany přírody ke stavební činnosti". K námitce, že měl správní orgán stěžovateli stanovit podmínky pro umístění a provedení jeho stavby, soud připomněl, že v tomto případě šlo o řízení návrhové a návrh stěžovatele absencí předepsaných náležitostí ve smyslu §19 odst. 2 správního řádu netrpěl; zejména však zdůraznil, že podmínky pro umístění a provedení stavby zde nebylo třeba stanovit, neshledal-li rozhodující orgán - z důvodu veřejného zájmu - přípustnost rekreačního využití pozemku realizací požadované stavby vůbec. Též úvahu (resp. závěr) správních orgánů, že posuzovaný záměr představuje - z podrobně rozvedených důvodů - "ohrožení samotného smyslu a existence funkčnosti ochranného pásma", označil soud za "legitimní a prostou jakékoli svévole", neboť má oporu ve zjištěném skutkovém stavu, podloženém příslušným "spisovým materiálem". Podle soudu správní orgány před vydáním rozhodnutí zjistily správně a úplně skutkový stav věci (včetně důkazu znaleckým posudkem vypracovaným Agenturou ochrany přírody a krajiny ČR), v důsledku čehož neplatí, jak se domnívá stěžovatel, že napadená rozhodnutí byla vydána na základě "pouze předpokladů a domněnek". K námitce, že znalecký posudek trpí neobjektivností a nedostatkem "nezávislosti", soud uvedl, že k pochybnostem o jeho zpracovateli (zapsaném v seznamu ústavů kvalifikovaných pro znaleckou činnost v daném oboru) nebyl v tomto směru dán žádný důvod. K tvrzení, že žalovaný v některých případech souhlas (s novou výstavbou) u I. zóny CHKO udělil, nebylo možno podle soudu přihlédnout, neboť předmětem přezkumu byly závěry žalovaného ve věci právě projednávané, a nikoli jeho rozhodnutí (závěry) v správních řízeních jiných. Namítal-li stěžovatel, že správní orgány nepřihlédly ke stanovisku OÚ Kokořín (z 1. 3. 2005), soud uvedl, že ve svých rozhodnutích vycházely z platného právního stavu, jmenovitě územního plánu obce Kokořín, podle nějž byl (ke dni vydání rozhodování) pozemek stěžovatele uveden jako nezastavitelný, a nadto Obec Kokořín ve svém stanovisku pouze konstatovala, že předmětný pozemek může být zařazen jako stavební pozemek až při aktualizaci územního plánu. S podrobným odůvodněním rovněž soud odmítl jako neopodstatněné námitky stěžovatele ohledně nedostatku "metodiky" k posouzení otázky udělení či neudělení souhlasu, a stejně tak ohledně tvrzené nicotnosti napadeného správního rozhodnutí.
Kasační stížnost stěžovatele Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 29. 7. 2009, č. j. 6 As 25/2008-81, zamítl. V odůvodnění předně přisvědčil závěru městského soudu, že rozhodování podle §37 a §44 zákona o ochraně přírody je založeno na principu správního uvážení a na "přezkumném" orgánu je pouze vyhodnotit, zda správní uvážení bylo dostatečné a zda nebyly překročeny jeho meze, přičemž při tomto hodnocení záleží zejména na "kvalitě odůvodnění takového rozhodnutí". V posuzovaném případě je podle Nejvyššího správního soudu nutno rozhodnutí žalovaného a městského soudu posoudit jako "kvalitní ... vyznačující se vysokou mírou srozumitelnosti a přesvědčivosti", přičemž žalovaný "pasivně neakceptoval" jako důkaz pouze vypracovaný znalecký posudek (i když je na něj nutno pohlížet jako na "značně konkrétní a vypovídající"), nýbrž připojil i vlastní relevantní argumentaci, a posléze přijal přehledné a srozumitelné právní závěry ohledně hodnocení charakteru pozemku stěžovatele, posouzení vlivu záměru na ohrožení samého smyslu existence a funkčnosti ochranného pásma, jakož i začlenění navrhované stavby do okolní krajiny. V rozhodnutí správního orgánu tak Nejvyšší správní soud neshledal pochybení, jež by bylo založené vadou správního uvážení či jeho vybočením z přípustných mezí, a s podrobným odůvodněním odmítl i kritiku stěžovatele o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí městského soudu (neboť naopak bylo podrobně a obšírně zdůvodněno) a nepřisvědčil ani tvrzení, že by se v něm soud nevypořádal se všemi uplatněnými námitkami (konkrétně s námitkami, vycházejícími z údajného udělení souhlasu správního orgánu v obdobné situaci či z hodnocení "poškození přírodních hodnot").
V ústavní stížnosti stěžovatel namítá, že Nejvyšší správní soud porušil jeho právo na spravedlivý proces tím, že "odmítl jeho stížnost pro nepřijatelnost", a to "za okolností, kdy soudy se pouze zaštítily neurčitými a nekonkrétními postoji ... rozhodujících správních orgánů a rozporu se zněním zákona o ochraně přírody". K postupu správních orgánů - s odkazem na ustanovení §12, §25, §37 a §44 zákona o ochraně přírody, "Plán péče o chráněnou krajinnou oblast Kokořínsko na období 1999 - 2008 (dále jen "plán péče"), a "Výnos ministerstva kultury ... z 19. 3. 1976 o zřízení chráněné krajinné oblasti Kokořínsko (dále jen "výnos")" - stěžovatel dovozuje, že bylo jejich povinností při posuzování udělení souhlasu s umístěním stavby "nejprve vymezit a charakterizovat místo, které je zamýšleným záměrem dotčeno a následně vymezit konkrétní a estetické přírodní hodnoty", přičemž "postup úvahy musí být ... podchycen"; opomenuto pak nemělo být ani to, že se pozemek nachází ve III., méně chráněné, zóně a současně v ochranném pásmu chráněné oblasti Kokořínský důl, v němž by mělo být (i s přihlédnutím k §37 zákona o ochraně přírody a závěru vyznívajícího z plánu péče) omezení jeho vlastnických práv podstatně nižší. Namítá též, že správní orgány "s podporou soudů" nerespektují zásadu rovnosti účastníků a jejich rozhodnutí se tak stávají nepředvídatelnými, "bez jakékoliv transparentnosti s diskriminujícími podmínkami", což konkrétně dovozuje z jím uváděného počtu staveb, jež byly v jednotlivých chráněných zónách, a to včetně zóny III., v letech 2004 - 2005 povoleny.
Právní závěry soudů pak stěžovatel označuje za rozporné jak s provedenými důkazy, tak i s ustanovením §12 zákona o ochraně přírody (týkajícího se krajinného rázu), neboť "na jeho pozemku se nenachází žádný zvláště chráněný druh rostlin nebo živočichů" a nejsou zde "žádné významné krajinné prvky vč. hlediska estetického"; znalecký posudek vypracovaný za účelem jejich posouzení označuje v této souvislosti za neobjektivní a vypracovaný "na zakázku". V této souvislosti označuje za "nepřípadný a absurdní" názor městského soudu, který se ztotožnil s argumentací "neobjektivního" posudku ... "ohledně neudržovaných ovocných sadů jako významného ekologického a estetického prvku v krajině", a to pro jeho rozpor jak s "výnosem", tak i §12 a §3 odst. 1 zákona o ochraně přírody. Oběma soudům pak zejména vytýká, že provedly dokazování pouze listinnými důkazy a ve věci nenařídily jednání, jež by umožnilo "řádné projednání a prokázání skutečností", a tím objasnění "sporné věci", jakož i to, že nepřistoupily na provedení důkazu nezávislým znalcem a nezabývaly se "rozporuplným udílením souhlasů ... ke stavbám ... v chráněných zónách", a neuvedly konkrétně, jak zamýšlená stavba může negativně ovlivnit přírodní a estetické hodnoty pozemku. Nejvyšší správní soud pak (navíc) pochybil i tím, že odůvodnil "negativní rozhodnutí soudu a správních orgánů obecnými pojmy, jež nemají žádný vztah ke konkrétnímu vzhledu krajiny a ekosystému jeho pozemku", přijal nesprávné závěry co do absence řešení "přívodu elektrické energie, vody, likvidace odpadních vod", charakteru pozemku ke dni rozhodování (nezastavitelný pozemek), a jeho rozhodnutí je podle stěžovatele vadné i proto, že "se ztotožnil s údajnou srozumitelností a přesvědčivostí minulých rozhodnutí", založených však "pouze na argumentaci v obecné rovině".
Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti a tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že podle jejího čl. 87 odst. 1 písm. d) rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. též §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu].
V usnesení ze dne 23. 6. 2004, sp. zn. III. ÚS 219/04 (stejně jako později, kupříkladu v usnesení sp. zn. II. ÚS 1187/07 či v usnesení sp. zn. III. ÚS 2191/07), Ústavní soud připomenul, že stav, kdy byl "za neexistence Ústavou předpokládaného Nejvyššího správního soudu sám nucen ve věcech, které jsou projednávány ve správním soudnictví, provádět v nezbytných případech korekci právních názorů, která by jinak příslušela tomuto soudu ... faktickým započetím činnosti Nejvyššího správního soudu pominul", a proto i v této oblasti platí, že "Ústavní soud není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž ex constitutione k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem". Co do "výkladu jednoduchého práva, naproti tomu právě Nejvyšší správní soud je tím orgánem, jemuž přísluší sjednocovat judikaturu správních soudů, k čemuž slouží i mechanismus předvídaný v §12 s. ř. s. (resp. §17 a násl. s. ř. s.)", a to "v první řadě vždy z pohledu účelu a smyslu ochrany ústavně garantovaných základních práv a svobod".
Ústavní soud ve své judikatuře také mnohokrát konstatoval, že postup ve správním řízení i soudním řízení správním, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, i výklad jiných než ústavních předpisů, jakož i jejich aplikace při řešení konkrétních případů, jsou záležitostí správních orgánů a soudů. Z hlediska ústavněprávního může být posouzena pouze otázka, zda jimi přijaté právní závěry nejsou v extrémním nesouladu s vykonanými skutkovými zjištěními, zda jejich právní názory jsou ústavně konformní, nebo zda naopak jejich uplatnění představuje zásah orgánu veřejné moci, kterým bylo porušeno některé z ústavně zaručených základních práv nebo svobod. Jestliže postupují správní orgány a soudy v souladu s příslušnými ustanoveními příslušných právních předpisů, jakož i soudního řádu správního, respektují procesní ustanovení upravující základní zásady tohoto procesu, jakož i záruky transparentnosti a přesvědčivosti odůvodnění svých rozhodnutí, nemůže Ústavní soud činit závěr, že proces byl veden způsobem, který nezajistil možnost spravedlivého výsledku.
To je relevantní i v dané věci, jestliže se stěžovatelovy námitky - hodnocené v ústavněprávní rovině - nemohou spojovat s ničím jiným, než s kritikou, že se mu nedostalo spravedlivého procesu (srov. čl. 36 odst. 1 Listiny), a to tvrzením, že správní orgány i obecné soudy nedostatečně zjistily skutkový stav a v důsledku toho svá rozhodnutí i nedostatečně a nepřesvědčivě odůvodnily.
Ohledně hodnocení správními orgány a obecnými soudy provedených důkazů, je potřebné zdůraznit, že Ústavní soud - vzhledem k výše podanému vymezení svého postavení vůči soudům obecným - není zásadně oprávněn do tohoto procesu před správními orgány a obecnými soudy zasahovat, a to i kdyby mohl mít za to, že přiléhavější by bylo hodnocení jiné. Důvodem k jeho zásahu je až stav, kdy správní orgány a soudy očividně a neodůvodněně vybočily ze zákonných standardů dokazování (§50, §51 správního řádu, §77 s. ř. s.), nebo jestliže hodnocení důkazů a tomu přijaté skutkové závěry jsou výrazem zjevného faktického omylu či logického excesu (vnitřního rozporu), případně jsou založeny na zcela neúplném (nedostatečném) dokazování (srov. kupř. rozhodnutí Ústavního soudu ve věcech sp. zn. III. ÚS 84/94, III. ÚS 166/95, II. ÚS 182/02, II. ÚS 539/02, I. ÚS 585/04 a další).
V mezích takto limitovaného přezkumu Ústavní soud v postupu správních orgánů a obecných soudů porušení ústavních práv a svobod stěžovatele neshledal.
Jestliže správní orgány a posléze i správní soudy postupovaly při hodnocení provedených důkazů, jakož i všech okolností důležitých pro ochranu veřejného zájmu (srov. §50 odst. 3 správního řádu), v souladu s vytýčenými zásadami pro dokazování, tyto důkazy hodnotily podle vnitřního přesvědčení založeného na uvážení všech okolností případu jednotlivě i v jejich souhrnu a učinily logicky odůvodněná skutková zjištění, přičemž respektovaly i základní zásady činnosti správních orgánů, není Ústavní soud oprávněn - k tvrzení stěžovatele - co do výsledku proces dokazování zpochybnit, a to ani v případě, že by byla hájitelná i skutková verze stěžovatelova.
V posuzované věci je současně - v kontextu právního posouzení věci - významné, že podle správních soudů (a stěžovatel tomu neoponuje) byl právní závěr správního orgánu na úseku ochrany přírody o neudělení souhlasu ke stavební činnosti na pozemku v chráněném území výsledkem tzv. správního uvážení.
Zde pak platí, že správní orgán má určitý - významný - prostor pro vlastní úvahu, byť s tím, že podle ustálené soudní judikatury (viz např. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 3. 2005, sp. zn. 6 A 25/2002, dostupné na www.nssoud.cz) má "každé správní uvážení v právním státě své meze, které znemožňují uplatnění libovůle správního orgánu" a "správní soudy jsou povolány k tomu, aby přezkoumávaly, zda správní orgán tyto meze nepřekročil a správní uvážení nezneužil".
Tím je však současně dán i rozsah přezkumné činnosti soudů, a zde je konkrétně podstatné, že soudy výše zaznamenanou zásadu měly na zřeteli, a jejich závěr, že z rozhodnutí orgánu ochrany přírody bylo dostatečně zjevné, jakou úvahou se správní orgán při posouzení rozhodných skutečností řídil, jakož i to, jak zhodnotil charakter činností, jež by prokazatelně vedly ke "snížení hodnoty krajinného rázu" a poškození přírodních hodnot, této zásadě přiměřeně vyhovuje; z jejich rozhodnutí je zjevné, že přezkoumávané závěry odpovídaly nejen (obecně) zásadám logického úsudku, nýbrž i současně, že se správní orgán pohyboval v zákonem vymezeném rámci, daným právě požadavkem na ochranu krajinného rázu "před činností snižující jeho estetickou a přírodní hodnotu" (§12 zákona). Správní soudy své závěry též adekvátně - srozumitelně a přesvědčivě - odůvodnily, ve svých úvahách vycházely ze smyslu a účelu příslušné právní úpravy, a názory, které uplatnily, nevybočují ze standardů soudní praxe a nelze je považovat ani za nepředvídatelné ani svévolné.
Rozsah, ve kterém správní soudy podrobily rozhodnutí založená na správním uvážení soudnímu přezkumu, tím koresponduje rovněž kritériím, k nimž se přihlásil Ústavní soud ve svých dřívějších rozhodnutích, kupříkladu ve věcech sp. zn. III. ÚS 101/95, sp. zn. IV ÚS 98/2000 či sp. zn. IV. ÚS 49/04 (http://nalus.usoud.cz); v této souvislosti se již jen připomíná, že je vyloučeno, aby z akceptovaného skutkového základu mohl být vyvozen jiný právní závěr, resp. "aby soudy přezkoumávaly účelnost napadeného rozhodnutí, resp. aby dokonce uvážení správního orgánu nahradily uvážením vlastním" (sp. zn. IV. ÚS 49/04).
Ústavní soud proto shrnuje, že v rozhodnutích správního orgánu a správních soudů nespatřuje ani exces ani libovůli (viz výše), čímž své možnosti pokládá za vyčerpané.
Námitka, že městský soud ve věci nenařídil jednání, nemá oporu v procesním spise, když naopak se z něj podává, že k žádosti stěžovatele ústní jednání za jeho osobní účasti proběhlo (10. 7. 2007); s přihlédnutím ke specifickým rysům řízení a rozhodování o kasační stížnosti (§109 s. ř. s.) neobstojí pak ani tatáž námitka vůči Nejvyššímu správnímu soudu.
Řečené pak vede logicky k závěru, že se stěžovateli existenci zásahu do ústavně zaručených základních práv nebo svobod doložit nezdařilo.
Ústavní soud proto posoudil ústavní stížnost stěžovatele jako návrh zjevně neopodstatněný, který podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu senát mimo ústní jednání usnesením odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 18. února 2010
Vladimír Kůrka v. r.
předseda senátu