ECLI:CZ:US:2010:4.US.503.06.1
sp. zn. IV. ÚS 503/06
Nález
Nález Ústavního soudu - IV. senátu složeného z předsedy senátu Miloslava Výborného a soudkyň Vlasty Formánkové a Michaely Židlické - ze dne 3. května 2010 sp. zn. IV. ÚS 503/06 ve věci ústavní stížnosti stěžovatelky ALCAN PACKAGING SKŘIVANY, s. r. o., se sídlem Tovární 67, Skřivany, IČO: 25265717, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 3. 2006 č. j. 4 Ads 9/2005-62 o zamítnutí stěžovatelčiny kasační stížnosti a proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 10. 9. 2004 č. j. 30 Ca 11/2004-28 o zamítnutí stěžovatelčiny správní žaloby proti rozhodnutí České správy sociálního zabezpečení zamítajícímu stěžovatelčino odvolání proti platebnímu výměru Okresní správy sociálního zabezpečení v Hradci Králové, jímž bylo stěžovatelce uloženo, aby do 15 dnů od doručení platebního výměru uhradila nedoplatek na pojistném a na penále z dlužného pojistného za rozhodné období.
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 3. 2006 č. j. 4 Ads 9/2005-62 a rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 10. 9. 2004 č. j. 30 Ca 11/2004-28 se ruší.
Odůvodnění:
I.
1. Ústavnímu soudu byl dne 31. 7. 2006 doručen návrh na zahájení řízení o ústavní stížnosti ve smyslu §72 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, prostřednictvím něhož se stěžovatelka domáhala zrušení v záhlaví citovaných rozsudků obecných soudů.
2. Předtím, než se Ústavní soud začal věcí meritorně zabývat, přezkoumal podání po stránce formální a konstatoval, že podaná ústavní stížnost obsahuje veškeré náležitosti, jak je stanoví zákon o Ústavním soudu.
II.
3. Česká správa sociálního zabezpečení (dále jen "ČSSZ") rozhodnutím ze dne 31. 12. 2003 č. j. DP/ČSSZ/3001/03/Hc zamítla odvolání stěžovatelky proti platebnímu výměru Okresní správy sociálního zabezpečení v Hradci Králové (dále jen "OSSZ") č. 58260/03 ze dne 31. 10. 2003. Tímto platebním výměrem OSSZ uložila stěžovatelce, aby do 15 dnů od doručení platebního výměru uhradila nedoplatek na pojistném a na penále z dlužného pojistného za rozhodné období. Proti citovanému rozhodnutí ČSSZ podala stěžovatelka žalobu ke Krajskému soudu v Hradci Králové, který ji svým rozsudkem ze dne 10. 9. 2004 sp. zn. 30 Ca 11/2004 zamítl. Ke shodnému závěru pak dospěl též Nejvyšší správní soud ve svém ústavní stížností napadeném rozsudku.
4. Předmětem sporu mezi stěžovatelkou a soudními, potažmo správními orgány je postup správních úřadů, které v rámci prováděné kontrolní činnosti vyšly z úvahy, že v důsledku změny čl. 10 Ústavy České republiky provedené zákonem č. 395/2001 Sb., který nabyl účinnosti dne 1. 6. 2002, jsou na systému sociálního zabezpečení České republiky účastni i zaměstnanci, kteří mají uzavřenou pracovní smlouvu podle francouzského práva, jsou francouzskými státními občany a mají trvalý pobyt na území Francie. Pro období od 1. 6. 2002 do 1. 1. 2004 je dle náhledu stěžovatelky právní postavení zaměstnavatelů a zaměstnanců, kteří měli uzavřenou pracovní smlouvu podle cizích právních předpisů, sporné a nejasné. České správní a následně též soudní orgány dospěly k závěru, že změnou Ústavy České republiky došlo ke změně právního postavení zaměstnavatelů a zaměstnanců, kteří měli uzavřenou pracovní smlouvu podle cizích právních předpisů v tom smyslu, že tito zaměstnanci se stali účastníky českého systému sociálního zabezpečení. Všichni zaměstnanci, kteří byli francouzskými státními příslušníky, mající uzavřenou pracovní smlouvu podle cizích právních předpisů, platili do 1. 1. 2004 pojistné na sociální zabezpečení ve Francii. Žádný z těchto zaměstnanců také nepobíral a ani mu nebyly vypláceny žádné dávky sociálního zabezpečení podle právních předpisů České republiky.
5. Vznik účasti francouzských státních občanů, kteří mají trvalé bydliště v cizině a mají uzavřenou pracovní smlouvu podle cizího práva, na systému českého sociálního pojištění dovodily české správní orgány na základě Všeobecné úmluvy o sociální bezpečnosti mezi Československem a Francií ze dne 12. 10. 1948 (vyhláška ministra zahraničních věcí č. 215/1949 Sb.), ve znění Dodatkové úmluvy (vyhláška ministra zahraničních věcí č. 68/1970 Sb.), (dále jen "Všeobecná úmluva"), která byla řádně vyhlášena a ratifikována prezidentem republiky, což byla v době jejího přijetí podmínka platnosti. Ústavní zákon č. 395/2001 Sb., kterým byl čl. 10 Ústavy České republiky změněn, nemá žádná přechodná ustanovení, která by řešila případy, kdy k platnosti smlouvy postačovala ratifikace prezidentem republiky a nebyl vyžadován souhlas Parlamentu. Výslovným odkazem na nutnost souhlasu Parlamentu s ratifikací mezinárodní smlouvy dal zákonodárce jasně najevo, že součástí českého právního řádu se mají stát pouze a výlučně některé mezinárodní smlouvy. Parlament České republiky nikdy nedal souhlas s ratifikací Všeobecné úmluvy, a ta z toho důvodu není součástí českého právního řádu.
6. I za předpokladu, že by Všeobecná úmluva byla součástí českého právního řádu, nezakládá bez dalšího účast na sociálním zabezpečení, ale pouze odkazuje na zákonodárství příslušného smluvního státu. Všeobecná úmluva nestanoví a ani z ní nevyplývá, že ustanovení §3 odst. 1 písm. c) zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, ve spojení s ustanovením §5 písm. b) zákona č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění zaměstnanců, ve znění pozdějších předpisů, se nepoužijí.
7. Sociálního zabezpečení podle českého právního řádu účinného k 31. 12. 2003 byli účastni pouze ti zaměstnanci, jejichž pracovní poměr byl založen podle českého právního řádu. Pokud Všeobecná úmluva odkázala na české právo a sama přímo účast na sociálním zabezpečení nezakládala, není možné dovodit, že by cizí státní příslušníci, kteří mají uzavřenou pracovní smlouvu podle cizího práva, byli účastni na systému českého sociálního zabezpečení.
8. Dle náhledu Ministerstva práce a sociálních věcí má být důvodem pro doměření pojistného za rok 2003 Nařízení rady (EHS) 1408/71, přičemž však zcela pomíjí skutečnost, že Česká republika nebyla v daném roce členským státem EU, a nařízení tak pro ni nebyla závazná.
9. Stěžovatelka dále poukazuje na nejednotný postup českých státních orgánů při vymáhání nedoplatku pojistného. Různé senáty správních soudů ke správním žalobám přistupují odlišně. K vymáhání plateb za rok 2003 bylo přistoupeno až roku 2004, kdy bylo jisté, že žádný ze zaměstnanců nemůže čerpat výhody ze sociálního zabezpečení, za které je žádáno pojistné.
III.
10. Nejvyšší správní soud ve svém vyjádření k předmětné ústavní stížnosti odkázal na odůvodnění ústavní stížností napadeného rozsudku. Aplikovatelnost Všeobecné úmluvy o sociální bezpečnosti a Dodatkové dohody, zvláštního a závěrečného protokolu mezi Československou republikou a Francouzskou republikou, které nabyly účinnosti 1. 7. 1949, Nejvyšší správní soud dovodil z ustanovení §1 zákona č. 100/1932 Sb., o vnitrostátní účinnosti mezinárodních smluv o sociálním pojištění, podle něhož ustanovení mezinárodních smluv o sociálním pojištění vyhlášených ve Sbírce zákonů a nařízení mají po dobu své mezinárodní účinnosti též účinnost vnitrostátní. Uvedeným závěrům soudu předcházela úvaha, zda a za jakých podmínek tato Úmluva zůstala pramenem práva i po 31. 5. 2002. Dospěl k závěru, že se tak stalo na základě zákonného odkazu, tj. existencí zákona, který jí takový právní status přiznává, a tímto zákonem je právě zákon č. 100/1932 Sb.
11. K předmětné ústavní stížnosti se vyjádřil též Krajský soud v Hradci Králové, který odkázal na odůvodnění napadených rozsudků.
12. Vyjádření účastníků bylo zasláno stěžovatelce k replice, která však svého práva k vyjádření se nevyužila.
IV.
13. Ústavní soud se zabýval předmětnou ústavní stížností, načež dospěl k závěru, že je důvodná.
14. Účastníci řízení v souladu s ustanovením §44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu souhlasí s upuštěním od ústního jednání. Stěžovatelka se ve věci nevyjádřila, a Ústavní soud má tak za to, že s upuštěním od ústního jednání souhlasí.
15. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy České republiky). Do rozhodnutí obecných nebo správních soudů proto může zasáhnout jen tehdy, došlo-li v jejich činnosti k porušení základních práv a svobod chráněných ústavním pořádkem. V mezích realizace této pravomoci ve své judikatuře Ústavní soud opakovaně poukázal na jeden z nejvýznamnějších aspektů právního státu, tj. na to, že ke znakům právního státu neoddělitelně patří hodnota právní jistoty a z ní vyplývající princip ochrany důvěry občanů v právo, které jsou v nejobecnější podobě obsaženy v čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky [srov. nález sp. zn. IV. ÚS 215/94 ze dne 8. 6. 1995 (N 30/3 SbNU 227) a konstantní judikaturu]. Povaha materiálního právního státu potom vyzařuje rovněž s ním spjatou maximu, podle níž jestliže někdo jedná v (oprávněné) důvěře v nějaký zákon (resp. v právo vůbec), nemá být v této své důvěře zklamán (viz citovaný nález sp. zn. IV. ÚS 215/94 a konstantní judikaturu).
16. V předmětném případě vyšel Ústavní soud ze své dosavadní praxe zrcadlící se např. v nálezu sp. zn. I. ÚS 591/06 ze dne 6. 5. 2009 (N 111/53 SbNU 383) a v nálezu sp. zn. III. ÚS 619/06 ze dne 12. 2. 2009 (N 24/52 SbNU 227); dále též v nálezu sp. zn. I. ÚS 629/06 ze dne 15. 1. 2008 (N 11/48 SbNU 111) a v nálezu sp. zn. I. ÚS 605/06 ze dne 15. 1. 2008 (N 10/48 SbNU 95), v nálezu sp. zn. I. ÚS 520/06 ze dne 23. 1. 2008 (N 18/48 SbNU 195), v nálezu sp. zn. III. ÚS 705/06 ze dne 14. 2. 2008 (N 35/48 SbNU 435), v nálezu sp. zn. I. ÚS 2373/07 ze dne 27. 3. 2008 (N 62/48 SbNU 949), v nálezu sp. zn. IV. ÚS 610/06 ze dne 22. 6. 2009 (N 148/53 SbNU 803) a v nálezu sp. zn. IV. ÚS 568/06 ze dne 22. 6. 2009 (N 147/53 SbNU 793). Ve všech těchto věcech Ústavní soud ústavním stížnostem stěžovatelů vyhověl a napadená rozhodnutí Nejvyššího správního soudu stejně jako předcházející rozhodnutí krajského soudu zrušil. To je významné potud, že se tyto závěry uplatní i v dané věci; není totiž důvodu se od nich zde jakkoliv odchýlit, neboť závaznost vykonatelných nálezů ve smyslu čl. 89 odst. 2 Ústavy zásadně dopadá i do rozhodovacích poměrů Ústavního soudu samého.
17. Ústavní soud v minulosti již dovodil, že ochrana jednání učiněného v důvěře v právo předpokládá, že právnická nebo fyzická osoba jedná v důvěře nejen v text relevantního právního předpisu, ale zejména též v důvěře v trvající výklad takovéhoto předpisu ze strany orgánů veřejné moci, včetně praxe správních úřadů a výkladu práva správními soudy. Takováto konstantní správní praxe a na ni případně navazující rozhodování správních soudů (vyvolá-li ovšem taková správní praxe vůbec potřebu žalob ve správním soudnictví) a interpretace v nich obsažená tvoří v materiálním smyslu součást příslušné interpretované právní normy, od níž se odvíjí ochrana důvěry adresátů právních norem v právo (srov. např. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Kruslin proti Francii, stížnost č. 11801/85, rozhodnutá dne 24. 4. 1990). Jinými slovy, povaha materiálního právního státu obsahuje maximu, podle níž jestliže někdo jedná v (oprávněné) důvěře v nějaký zákon (resp. v právo vůbec), nemá být v této své důvěře zklamán. Ochrana jednání učiněného v důvěře v právo předpokládá, že právnická nebo fyzická osoba jedná v důvěře nejen v text relevantního právního předpisu, ale zejména též v důvěře v trvající výklad takového předpisu orgány veřejné moci, včetně (zde) konstantní správní praxe správních úřadů a výkladu práva podávaného správními soudy. Navíc sám Nejvyšší správní soud v odůvodnění svého rozhodnutí podotýká, že si je vědom toho, že v rozhodném období, za něž bylo vyměřeno dlužné pojistné a penále, nebyla právní úprava stanovící povinnost odvádět pojistné a příspěvek za zaměstnance vyjádřena z legislativně-technického hlediska ideálně.
18. V předmětném případě dospěl Krajský soud v Hradci Králové k závěru, že výše uvedená všeobecná úmluva o sociální bezpečnosti mezi Československem a Francií je součástí českého právního řádu. Oproti tomu Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že vzhledem k tomu, že úmluva nebyla schválena parlamentem, je její postavení pramene práva podmíněno zákonným odkazem. Lze ji tedy aplikovat jedině v případě, že existuje zákon, který jí takový právní status přiznává. Dle náhledu Nejvyššího správního soudu je takovým zákonem právě zákon č. 100/1932 Sb., o vnitrostátní účinnosti mezinárodních smluv o sociálním pojištění.
19. Uvedeným právním závěrem sice Nejvyšší správní soud postup správních úřadů legalizoval, ovšem způsobem libovolným a zcela nepředvídatelným. Správní úřady vůči stěžovatelce postupovaly zmíněným způsobem proto, že jednaly s ohledem na nové znění čl. 10 Ústavy. Pokud ovšem tento postup, s ohledem na výklad čl. 10 Ústavy učiněný Nejvyšším správním soudem v dané věci ztratil svou oporu, nebylo možno jednání správních orgánů zhojit legalistickou konstrukcí, která podepřela aplikovatelnost Všeobecné úmluvy na základě 70 let starého zákona. Tento zákon nikdy nebyl ve vztahu ke stěžovatelce aplikován a podle publikované judikatury, např. č. 941/2006 Sb. NSS, nebyl aplikován ani vůči jiným subjektům. Přitom podle právního názoru zastávaného Nejvyšším správním soudem mohl být aplikován i kdykoliv v době před rokem 2002. Soustavná praxe orgánů státní správy sociálního zabezpečení vytvořila oprávněná očekávání adresátů příslušných právních norem v oblasti nemocenského pojištění. Ostatně stěžovatelka sama tvrdí, že nikdo z jejích francouzských zaměstnanců v relevantní době žádné dávky sociálního zabezpečení nepobíral. Tito zaměstnanci (francouzští státní příslušníci) platili podle tvrzení stěžovatelky do 1. 1. 2004 v duchu do té doby existující praxe orgánů státní správy sociálního zabezpečení své pojistné na sociální zabezpečení ve Francii.
20. Soustavná praxe orgánů státní správy sociálního zabezpečení kontinuálně existující do počátku roku 2004 tedy "dotvořila" české právo v jeho materiální podobě tak, že v relevantní době nemohla být použita Všeobecná úmluva místo úpravy zákonné. Francouzští státní příslušníci, kteří neměli v České republice trvalý pobyt a byli činní na jejím území pro zaměstnavatele v pracovněprávním vztahu uzavřeném podle cizích právních předpisů, tedy nebyli účastni na pojištění podle zákona č. 54/1956 Sb., ve znění účinném do 31. 12. 2003 [a to s odkazem na ustanovení §5 písm. b) citovaného zákona].
21. V okamžiku, kdy Nejvyšší správní soud odmítl důvody změny praxe orgánů sociálního zabezpečení spočívající v nesprávném výkladu novely Ústavy účinné od 1. června 2002, bylo na správních soudech v čele s Nejvyšším správním soudem, aby chránily oprávněná očekávání adresátů v trvající existenci jejich práv a povinností za právního stavu existujícího v nezměněné podobě až do 31. 12. 2003. Jak již bylo zmíněno výše, Ústavní soud nevylučuje ani případnou změnu kontinuálně trvající praxe správních úřadů při výkladu zákona. V daném případě však poté, co jako nesprávný padl argument odkazující na použití čl. 10 Ústavy v novém znění, nemohla být změna praxe orgánů správy sociálního zabezpečení ničím jiným než libovůlí, a nikoliv legitimní a principiální změnou výkladu práva. Pokud Nejvyšší správní soud změnu správní praxe zcela novým způsobem ex post aproboval, dopustil se sám libovůle mající rozměry porušení ústavnosti.
22. Ze všech výše vyložených důvodů proto Ústavní soud dospěl k závěru, že napadenými rozhodnutími byla porušena základní práva a svobody stěžovatelky vyplývající z čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod stejně jako ochrana důvěry stěžovatelky v právo podle čl. 1 odst. 1 Ústavy.
23. Z výše uvedených důvodů Ústavní soud ústavní stížnosti vyhověl a napadená rozhodnutí obou správních soudů zrušil podle ustanovení §82 odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu.