ECLI:CZ:US:2011:1.US.701.11.1
sp. zn. I. ÚS 701/11
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Ivany Janů a soudců Františka Duchoně a Vojena Güttlera ve věci ústavní stížnosti stěžovatele Ing. Bc. L. W., zastoupeného JUDr. Tomášem Štípkem, advokátem se sídlem Stodolní 741/15, Moravská Ostrava, proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 25. 2. 2010, č. j. 22 Ca 295/2009-25, a proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 11. 2010, č. j. 3 Ads 104/2010-57, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Ústavní stížností se stěžovatel domáhal zrušení v záhlaví citovaných rozhodnutí pro tvrzené porušení svého základního práva dle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
Ústavní soud zjistil z předložených dokladů následující skutečnosti.
Dne 19. 6. 2008 obdržel prvoinstanční správní orgán, Ředitel Policie ČR, Okresního ředitelství Frýdek - Místek, sdělení Inspekce ministra vnitra, že stěžovatel v době od 1. 1. 2007 do 31. 12. 2007 provozoval ohlašovací vázanou živnost, jejímž předmětem bylo plnění nádob plyny - montáž, opravy, revize a zkoušky vyhrazených plynových zařízení, plnění tlakových nádob plyny. To potvrzoval výpis z živnostenského rejstříku vedeného Živnostenským úřadem Městského úřadu Český Těšín ze dne 18. 6. 2008. Prvoinstanční správní orgán zahájil dne 20. 6. 2008 řízení ve věci propuštění stěžovatele ze služebního poměru. Dne 20. 6. 2008 obdržel vyrozumění Živnostenského úřadu Městského úřadu Český Těšín ze dne 11. 12. 2007, že provozování živnosti stěžovatele bylo přerušeno od 1. 1. 2008 do 31. 12. 2009.
Správní orgán I. stupně vydal dne 25. 6. 2008 rozhodnutí č. j. PRŘOŘFM-1123/2008 o propuštění stěžovatele ze služebního poměru podle §42 odst. 1 písm. f) zákona č. 361/2003 Sb. s odůvodněním, že stěžovatel v době od 1. 1. 2007 do 31. 12. 2007 jako příslušník Policie ČR provozoval živnost podle živnostenského zákona na základě živnostenského oprávnění, čímž porušil omezení stanovené v §48 odst. 2 zákona č. 361/2003 Sb. Odvolání stěžovatele proti tomuto rozhodnutí Ředitel Police ČR - Správy Severomoravského kraje svým rozhodnutím ze dne 3. 10. 2008, č. j. PSM-6809-14/ČJ- 2008-KR-PK, zamítl.
K žalobě stěžovatele zrušil Krajský soud v Ostravě svým předchozím rozsudkem ze dne 25. 6. 2009, č. j. 22 Ca 340/2008-26, citované rozhodnutí Ředitele Police ČR - Správy Severomoravského kraje a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Krajský soud v Ostravě totiž přisvědčil žalobní námitce, že se žalovaný Ředitel Police ČR - Správy Severomoravského kraje plně nevypořádal s otázkou prekluze práva rozhodnout o propuštění stěžovatele ze služebního poměru.
Rozhodnutím ze dne 9. 11. 2009, č. j. KRPT-6809-25/ČJ-2008-KR-PK, Ředitel Police ČR - Správy Severomoravského kraje odvolání stěžovatele proti prvoinstančnímu rozhodnutí opět zamítl a toto rozhodnutí potvrdil. Uvedl, že v případě stěžovatele je z hlediska právní teorie počátek běhu objektivní lhůty, a tím i počátek běhu lhůty pro zánik práva, konstruován jako u jednání pokračujícího či trvajícího. Tento výklad potvrzuje i ustanovení §220 zákona č. 361/2003 Sb. Jelikož jednání odporující zákonu pokračovalo i po dni účinnosti tohoto zákona, konkrétně po celý rok 2007, je počátkem plynutí objektivní lhůty pro propuštění podle ust. §42 odst. 4 zákona č. 361/2003 Sb. den následující po ukončení jednání v rozporu se zákonem, resp. den následující po učinění oficiálního kroku k ukončení výdělečné činnosti, tedy den následující po podání písemné žádosti jmenovaného o přerušení provozované činnosti. Obě data spadají až do měsíce prosince 2007, rozhodnutí o propuštění ze služebního poměru stěžovatele bylo vydáno dne 25. 6. 2008 a stěžovateli doručeno dne 26. 6. 2008. Jednoroční objektivní lhůta tak byla dodržena.
Krajský soud v Ostravě se v napadeném rozsudku s právním názorem Ředitele Police ČR - Správy Severomoravského kraje ztotožnil. Za rozhodující považoval právní skutečnost, že posuzované jednání stěžovatele mělo charakter pokračujícího skutku. V případě trvajícího nezákonného skutku je totiž skutková podstata nezákonného jednání naplňována v každém okamžiku jeho trvání. Skutek je považován za dokonaný až ukončením protiprávního jednání a teprve od toho okamžiku běží lhůta k uložení sankce. V posuzované věci se jednání stěžovatele (výkon ohlašovací vázané živnosti) stalo nezákonným s účinností zákona o služebním poměru, tj. ke dni 1. 1. 2007. Stěžovatel vykonával zakázanou činnost po celou dobu kalendářního roku 2007. Jednalo se tedy o protiprávní jednání trvající, u něhož je rozhodující právě trvání protiprávního stavu a není rozhodující, kdy následek nastal, ale do kdy trval. Jednoletá objektivní lhůta k uložení sankce začíná ve smyslu shora uvedeného běžet ode dne, kdy bylo protiprávní jednání dokonáno. V posuzované věci se tak stalo ke dni 31. 12. 2007, právo uložit sankci mohlo být poprvé uplatněno dne 1. 1. 2008. Pokud bylo o propuštění stěžovatele rozhodnuto v průběhu roku 2008, stalo se tak v souladu se zákonem. Na základě toho Krajský soud v Ostravě žalobu jako nedůvodnou ve smyslu ust. §78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, zamítl.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost stěžovatele zamítl, protože se ztotožnil s rozhodovacími důvody krajského soudu. V konkrétnostech uvedl zejména následující:
"V projednávané věci je dále podstatné, že výkon podnikatelské činnosti stěžovatele nebyl jednorázovým porušením omezení jeho práva na výkon podnikatelské činnosti stanoveného v §48 odst. 2 zákona č. 361/2003 Sb. Tím, že stěžovatel své podnikání bez zbytečného odkladu po účinnosti zákona, tj. po 1. 1. 2007, v souladu s §220 neukončil, vytvořil protiprávní stav, který následně udržoval. Zásadní otázkou je zde tudíž právě to, jak má být v tomto případě vyloženo ustanovení §42 odst. 4 zákona č. 361/2003 Sb., tedy jak má být definován okamžik, kdy vznikl důvod propuštění, a v návaznosti k tomu, jak je třeba vyložit ustanovení §210 zákona, tedy jak má být určen okamžik, kdy mohlo být právo na propuštění příslušníka uplatněno poprvé. Je přitom zřejmé, že možnost prvního uplatnění tohoto práva je spojena právě se vznikem důvodu propuštění. Nejvyšší správní soud podotýká, že §42 zákona č. 361/2003 Sb. vymezuje důvod propuštění stanovený pod písmenem f) jako jednorázové porušení povinnosti (tj. že příslušník porušil omezení stanovená v §47 nebo §48). Je evidentní, že zákon nepamatuje na případy, kdy příslušník vykonával činnost odůvodňující jeho propuštění po určitou dobu, případně kdy tuto činnost stále vykonává v okamžiku, kdy se o ní služební funkcionář dozví. Nejedná se přitom pouze o důvod propuštění podle §42 odst. 1 písm. f), ale i podle písmene d) tohoto ustanovení, podle něhož příslušník porušil služební slib tím, že se dopustil zavrženíhodného jednání, které má znaky trestného činu a je způsobilé ohrozit dobrou pověst bezpečnostního sboru.
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že v těchto případech je nutno (stejně jako v případě posuzování odpovědnosti za trvající správní delikt) vycházet z teorie trestního práva, která rozlišuje z hlediska časového úseku, v němž byly spáchány, (kromě jednorázových trestných činů) trestné činy pokračující, trvající a hromadné (kolektivní). Je pro ně společné, že trestná činnost trvá po delší dobu a skládá se buď z řady dílčích útoků či spočívá v udržování protiprávního stavu. Trvající trestný čin bývá pravidelně charakterizován jako čin, kterým pachatel vyvolá protiprávní stav, jejž posléze udržuje, anebo jímž udržuje protiprávní stav, aniž zákon vyžaduje, aby jej též vyvolal. Zákon postihuje právě ono udržování protiprávního stavu. Trvající trestné činy se posuzují jako jediné jednání, které trvá tak dlouho, dokud pachatel udržuje protiprávní stav; jde tedy o jediný skutek a jediný trestný čin, který je ukončen teprve okamžikem odstranění protiprávního stavu. Trvající trestný čin se považuje za spáchaný
za účinnosti nového zákona, pokud alespoň část protiprávního jednání, jímž byl udržován protiprávní stav, se odehrála za účinnosti nového zákona, a to za podmínky, že toto jednání bylo trestným činem i podle dřívějšího zákona. Trestný čin trvající se počíná promlčovat teprve od okamžiku ukončení trestné činnosti, tj. od okamžiku odstranění stavu, jehož udržování je znakem trestného činu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 2. 2005, č. j. 5 A 164/2002 - 44).
Tyto principy je třeba obdobně aplikovat i v projednávaném případě při posouzení odpovědnosti za protiprávní jednání stěžovatele a při posouzení běhu lhůty stanovené pro doručení rozhodnutí o propuštění. Současně je však nutno zohlednit specifika tohoto případu, tedy specifika úpravy zákona č. 361/2003 Sb.
Teorie trestního práva totiž vychází z toho, že postih za trestný čin je důsledkem právní odpovědnosti pachatele, která trvá po celou dobu páchání trestného činu. Teprve ukončením tohoto protiprávního jednání počíná běžet prekluzivní lhůta, jejímž uplynutím zaniká trestnost činu. Zákon č. 361/2003 Sb. však v souvislosti s časovým vymezením možnosti propuštění prvotně nehovoří o trvání právní odpovědnosti příslušníka (byť i zde se nepochybně o důsledek právní odpovědnosti jedná), nýbrž stanoví objektivní a subjektivní lhůtu pro uplatnění postihu jednání spočívajícím v propuštění. Na rozdíl od trestního práva tak zákon č. 361/2003 Sb. počítá se subjektivní lhůtou, která běží od okamžiku, kdy se služební funkcionář o spáchání protiprávního jednání dozví, a která podle teorie správního práva nepochybně musí spadat do průběhu lhůty objektivní stanovené pro samotné uplatnění postihu za protiprávní jednání. To vyplývá i přímo z §42 odst. 4, neboť logicky lze důvod propuštění zjistit až v okamžiku, kdy vznikl. Z uvedeného vyplývá, že určení počátku objektivní lhůty stanovené zákonem č. 361/2003 Sb. nelze ztotožnit s určením počátku prekluzivní lhůty pro uplatnění práva na postih pachatele trestného činu. V takovém případě by totiž nemohla začít plynout subjektivní lhůta, jestliže by se služební funkcionář dozvěděl o spáchání deliktu již v době páchání protiprávního jednání, tedy v době před jeho ukončením.
Jak bylo již výše uvedeno, je třeba udržování protiprávního stavu považovat za jediný skutek, který je dokonán teprve odstraněním tohoto protiprávního stavu. Nejvyšší správní soud má za to, že pokud v případě jednorázového porušení povinnosti příslušníka vzniká důvod zakládající jeho propuštění spácháním tohoto jednání, a spáchání skutku je zde okamžikem, kdy může být právo na doručení rozhodnutí o propuštění uplatněno poprvé, je třeba stejně přistoupit i k posouzení počátku objektivní lhůty pro postih trvajícího protiprávního jednání. Celou dobu trvání tohoto jednání až do jeho ukončení je tedy rovněž nutno považovat za okamžik, kdy může být právo na doručení rozhodnutí o propuštění uplatněno poprvé. Jinak řečeno, celou tuto dobu je nutno považovat v souladu s ustanovením §210 zákona č. 361/2003 Sb. za první den objektivní lhůty. Teprve po ukončení protiprávního jednání může dále běžet objektivní lhůta, den následující po odstranění protiprávního stavu je tak druhým dnem této lhůty. Nejvyšší správní soud zde poznamenává, že §210 zákona č. 361/2003 Sb. stanoví počátek běhu lhůty méně obvyklým způsobem: lhůta počíná běžet již dnem, kdy došlo k události rozhodné pro její plynutí, nikoli až dnem následujícím. Toto řešení bylo nepochybně zvoleno z toho důvodu, aby bylo možné delikt postihnout již téhož dne, kdy byl spáchán.
Nejvyšší správní soud tedy uzavřel, že ustanovení §210 zákona č. 361/2003 Sb. je třeba vyložit tak, že okamžik, kdy mohlo být právo na propuštění příslušníka (resp. na doručení rozhodnutí o jeho propuštění), uplatněno poprvé, trvá po celou dobu páchání protiprávního jednání, tedy po celou dobu, než je jednání ukončeno.
Jedině pomocí tohoto výkladu lze dostát základnímu požadavku, aby bylo možné kdykoli uplatnit důsledky z právní odpovědnosti za protiprávní jednání, které stále trvá. Pokud by soud přisvědčil námitce stěžovatele, že objektivní lhůta začala obvyklým způsobem běžet již prvním dnem jeho podnikání v rozporu se zákonem č. 361/2003 Sb., nemohl by služební funkcionář již po uplynutí jednoho roku pravomocně rozhodnout o jeho propuštění ani v případě, že by protiprávní jednání nadále pokračovalo. Tento závěr je nepřijatelný, neboť objektivní prekluzivní lhůta nepochybně nebyla stanovena proto, aby umožnila takovéto pokračování v protiprávní činnosti, resp. jejím smyslem nepochybně nebylo znemožnit uplatnění následků z odpovědnosti za stále probíhající protiprávní jednání.
Nejvyšší správní soud dodává, že podle důvodové zprávy zákona č. 361/2003 Sb. bylo smyslem vymezení lhůt v §42 zákona zamezení dlouhodobé právní nejistoty příslušníka o stabilitě služebního poměru. Objektivní lhůta tedy byla stanovena proto, aby rozhodnutí nemohlo být vydáno v podstatě kdykoli po dobu trvání služebního poměru, aby příslušník skutečně nebyl v nejistotě, že se o jeho protiprávním jednání jeho nadřízený kdykoli dozví a zahájí řízení o propuštění ze služebního poměru. Smyslem stanovení lhůty však jistě nebyla ochrana právní jistoty příslušníka, který v protiprávním jednání stále pokračuje. V projednávaném případě je i z vyjádření stěžovatele zřejmé, že si byl vědom své povinnosti výkon podnikání bez zbytečného odkladu po účinnosti zákona č. 361/2003 Sb. ukončit, tedy že si byl od počátku svého protiprávního jednání vědom, že stanovené omezení práv porušuje. ... Objektivní lhůta tak skončila dne 30. 12. 2008. Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že rozhodnutí o propuštění bylo stěžovateli dne 26. 6. 2008 doručeno v zákonem stanovené objektivní lhůtě.".
II.
Stěžovatel v ústavní stížnosti v podstatě namítá nesprávné posouzení právní otázky, kdy a za jakých okolností dochází k počátku běhu prekluzivní objektivní jednoleté lhůty k vydání původního rozhodnutí o propuštění ze služebního poměru a kdy je toto právo prekludováno. Stěžovatel po celou dobu řízení tvrdí, že tímto "prekluzivním dnem" byl den 1. 1. 2008. Proto rozhodnutí o propuštění ze služebního poměru, jež bylo doručeno stěžovateli dne 26. 6. 2008, bylo vydáno v rozporu se zákonem. Lze si prý jen stěží představit, že by jakoukoliv živnost bylo možno ukončit právě ze dne na den tak, aby bylo učiněno v tomto případě služebnímu zákonu za dost, neboť takovýto způsob ukončení živnosti by sebou nesl možnost vzniku sporů a eventuálních civilních soudních řízení do budoucna. Sám stěžovatel postupně činil kroky nezbytné k odstranění tohoto svého "živnostenského stavu", avšak vzhledem k předcházení možným škodám (plynoucích z této živnostenské činnosti) se toto ukončování živnosti protáhlo. Tento fakt však prý nic nemění na skutečnosti, že prvním dnem objektivní lhůty k uplatnění práva na propuštění byl den účinnosti nového služebního zákona, tedy den 1. 1. 2007; ust. §210 zákona o služebním poměru je nutno v kontextu toho vykládat tak, že okamžik, kdy mohlo být právo na propuštění příslušníka (resp. na doručení rozhodnutí o jeho propuštění), uplatněno poprvé, nastává v prvopočátku tohoto protiprávního stavu. V případě výkladu §210 zákona o služebním poměru dle Nejvyššího správního soudu by pak byl každý takový příslušník povinen ukončit živnost v podstatě ze dne na den a případné odpovědnostní vztahy vzniklé z provozování živnosti do budoucna a s tím spojené nároky na náhradu škod by nebyly řešeny. Sám zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů ve smyslu §210 stanoví, že lhůta k uplatnění práva (tj. práva k vydání rozhodnutí o propuštění ze služebního poměru) počíná běžet ode dne, kdy toto právo mohlo být uplatněno poprvé. Tímto dnem je tedy v zásadě den, kdy se právo stalo nárokem (kdy je actio nata) a pokud zákon o služebním poměru vymezuje důvod propuštění stanovený pod §42 písm. f) jako jednorázové porušení povinnosti a nepamatuje na situaci výkonu protiprávního jednání po určitou dobu, pak toto nemůže být vykládáno k tíži žalobce. Počátek lhůty by měl tedy být stanoven ve smyslu §210 jako v případě jednorázového porušení povinnosti; to se však nestalo.
III.
Ústavní soud dospěl k následujícímu závěru.
Ústavní soud ve své judikatuře opakovaně uvádí, že dle čl. 83 Ústavy je orgánem ochrany ústavnosti a nikoliv další instancí v systému obecného soudnictví. Není proto povolán k tomu, aby přezkoumával rozhodnutí obecných soudů z hlediska jejich správnosti, znovu hodnotil provedené důkazy či podával výklad podústavního práva. Jeho úkolem je ochrana ústavnosti; na základě ústavní stížnosti [čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy, §72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, dále jen "zákon o Ústavním soudu"], zkoumá, zda v řízení nedošlo k porušení ústavně zaručených základních práv či svobod stěžovatele, zejména pak práva na spravedlivý proces, jehož složkou je také právo na řádné a srozumitelné odůvodnění rozhodnutí.
Stěžovatel v podstatě nesouhlasí se správními soudy provedenou interpretací a aplikací předpisů práva podústavního.
Jak Ústavní soud uvedl, není zásadně povolán k výkladu podústavního práva; může zasáhnout pouze v případě, pokud výklad a aplikace právních norem vybočí z mezí ústavnosti. K tomu dochází například tehdy, je-li opomenut jiný možný ústavně konformní výklad právní normy, nebo pokud soudy přistoupí k výkladu, jenž je zjevným a neodůvodněným vybočením z výkladových standardů a ustálené a uznávané soudní praxe (projev libovůle), či-li je v rozporu s principy spravedlnosti (např. přepjatý formalismus).
O takový výkladový exces se však v této věci nejedná; ostatně, netvrdí to ani stěžovatel, který v podstatě argumentuje jen na úrovni podústavního práva (tedy toliko v rovině "správnosti" a "zákonnosti"). Správní soudy svůj právní názor dostatečně a srozumitelně rozvedly a odůvodnily. Ústavní soud v jejich rozhodnutích neshledal nahodilost, vnitřní rozpornost či iracionální úvahy a závěry. Stěžovatel - důsledně vzato - usiluje posouvat Ústavní soud do zkoumání roviny podústavního práva za účelem dalšího instančního přezkumu; taková pravomoc však Ústavnímu soudu dána není. Je to právě především Nejvyšší správní soud, jemuž náleží provádět výklad podústavního práva v rámci obecného (správního) soudnictví a judikaturu správních soudů sjednocovat.
Vzhledem k tomu, že argumentace stěžovatele v ústavní stížnosti je toliko polemikou se závěry správních soudů a dle obsahu napadených rozhodnutí soudů a obsahu stěžovatelových námitek evidentně nedošlo k zásahu do stěžovatelových ústavně zaručených práv, postupoval Ústavní soud dle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu a ústavní stížnost jako zjevně neopodstatněnou odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 1. září 2011
Ivana Janů, v. r.
předsedkyně senátu