ECLI:CZ:US:2012:1.US.145.09.1
sp. zn. I. ÚS 145/09
Nález
Nález Ústavního soudu - I. senátu složeného z předsedy senátu Vojena Güttlera a soudců Františka Duchoně a Ivany Janů - ze dne 21. února 2012 sp. zn. I. ÚS 145/09 ve věci ústavní stížnosti P. D. T. proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 10. 2008 č. j. 1 As 84/2008-39, jímž byla zamítnuta stěžovatelova kasační stížnost.
Výrok
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 10. 2008 č. j. 1 As 84/2008-39 se zrušuje.
Odůvodnění:
I.
Policie České republiky, Oblastní ředitelství služby cizinecké policie Ostrava, Inspektorát cizinecké policie Přerov, rozhodla dne 8. 4. 2008 č. j. CPOV-4629/ČJ-2008-4066 o správním vyhoštění stěžovatele podle §119 odst. 1 písm. c) bodu 2 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o pobytu cizinců") na jeden rok, neboť stěžovatel pobýval na území České republiky bez platného víza, ač k tomu nebyl oprávněn. Současně stěžovateli stanovila dobu k vycestování, vyslovila, že se na stěžovatele nevztahuje překážka vycestování, a ve smyslu §85 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, (dále též jen "SŘ") vyloučila odkladný účinek odvolání.
Stěžovatel správní žalobou napadl citované rozhodnutí ve výroku, který se týkal vyloučení odkladného účinku odvolání.
Krajský soud v Ostravě usnesením ze dne 29. 4. 2008 č. j. 22 Ca 102/2008-9 správní žalobu odmítl. Napadené rozhodnutí ve výroku o vyloučení odkladného účinku odvolání považoval za rozhodnutí předběžné povahy ve smyslu §70 písm. b) s. ř. s., obdobně jako institut předběžného opatření (§61 SŘ) nebo institut rozhodnutí o odkladném účinku žaloby (§73 s. ř. s.). Rozhodnutí předběžné povahy jsou přitom vyloučena ze soudního přezkoumání.
Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem ze dne 9. 10. 2008 č. j. 1 As 84/2008-39 kasační stížnost stěžovatele zamítl.
Kasační soud poukázal na to, že výrok o vyloučení odkladného účinku upravuje poměry osob (pouze) dočasně, neboť stav vyvolaný tímto výrokem trvá jen do okamžiku, než se rozhodnutí stane pravomocným (ať už marným uplynutím lhůty patnácti dnů ode dne oznámení rozhodnutí vydaného v prvním stupni, nebo oznámením rozhodnutí o odvolání); následně výrok o odkladném účinku odvolání pozbývá významu a stává se neúčinným, protože vykonatelnost rozhodnutí se nadále neodvozuje od něj, nýbrž od právní moci. Podle Nejvyššího správního soudu stěžovateli nic nebrání v tom, aby napadl odvoláním rozhodnutí o správním vyhoštění jako celek a aby zpochybnil závěry správního orgánu v odvolacím řízení (tedy "v řízení, v němž musí být pokračováno před správním orgánem, který v dané věci rozhodne s konečnou platností"). Shledá-li odvolací orgán, že rozhodnutí vydané v prvním stupni je v rozporu s právními předpisy nebo že je nesprávné, změní je nebo zruší. Bude-li rozhodnutí zrušeno z toho důvodu, že stěžovatel neporušil zákon o pobytu cizinců, může stěžovatel nadále pobývat na území České republiky nebo sem opětovně vstoupit bez obavy, že s ním bude nakládáno jako s nežádoucí osobou. Podstatným znakem rozhodnutí předběžné povahy, resp. výroku předběžné povahy, není to, že je vydáváno nutně před vydáním rozhodnutí ve věci samé, i když tomu tak často bývá (a stěžovatel to ostatně připomíná).
Nejvyšší správní soud uvedl, že stěžovatel se zřejmě cítí být dotčen nejvíce tím, že k jeho vyhoštění dojde dříve, než ve věci rozhodne odvolací orgán; tento důsledek by však se stejnou pravděpodobností nastal i v případě, že by zákon připouštěl, aby výrok o vyloučení odkladného účinku odvolání přezkoumával správní soud. Stěžovatel proto ve své podstatě brojí proti pravidlu upravenému v §85 SŘ, který správnímu orgánu umožňuje vyloučit odkladný účinek odvolání mj. z důvodu naléhavého veřejného zájmu a který zároveň účastníkovi znemožňuje napadnout takový výrok odvoláním. Úkolem správního soudu však není postihovat veškeré konání správních orgánů podle zákonných procesních pravidel a v jeho moci není odklízet veškerá rozhodnutí správních orgánů či jednotlivé jejich výroky, byť by se mu i mohly jevit nepodložené. Správní soud není třetí přezkumnou instancí a jeho vstup do veřejnoprávní sféry účastníka řízení by neměl být chápán jako pravidlo: v dané věci totiž již rozhodly správní orgány a jejich aktům svědčí presumpce správnosti. I proto se správním soudům nenabízejí k přezkumu veškerá rozhodnutí správních orgánů a proto se právní poměry účastníka, který byl dotčen rozhodnutím s dočasnými účinky, posuzují až v rámci přezkoumání konečného rozhodnutí. Správní soud přitom nemůže rozšiřovat svou přezkumnou pravomoc s poukazem na leckdy významné a nepříjemné faktické důsledky, které bývají rozhodnutími předběžné povahy vyvolány, resp. nemůže bez ohledu na předběžnou povahu napadeného rozhodnutí (výroku) zasahovat tam, kde jsou k nápravě určeny jiné právní prostředky.
Nejvyšší správní soud připustil, že z praktického hlediska je pochopitelné, že stěžovatel ponese tíživě faktické vyhoštění z České republiky, pokud je přesvědčen o nezákonnosti rozhodnutí ve věci vyhoštění, a že pro něj může být z ekonomických či jiných osobních důvodů obtížné absolvovat cestu zpět, pokud se rozhodnutí ve věci vyhoštění skutečně ukáže být nezákonným; ani pak však žalobce nezůstává bez prostředku nápravy tohoto stavu vzniklého nezákonným postupem správních orgánů. Vznikla-li mu totiž škoda v důsledku předběžné vykonatelnosti rozhodnutí, které bylo později shledáno nezákonným, může se domáhat náhrady postupem podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů.
Nejvyšší správní soud tedy přisvědčil krajskému soudu v tom, že napadené rozhodnutí (výrok) je jako rozhodnutí předběžné povahy ze soudního přezkoumání vyloučeno; z toho důvodu nezkoumal žalobcem uváděné důvody nezákonnosti tohoto výroku ani se nezabýval vztahem mezi §85 odst. 2 SŘ a §172 odst. 3 zákona o pobytu cizinců.
II.
Stěžovatel se ústavní stížností domáhá zrušení rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 10. 2008 č. j. 1 As 84/2008-39, neboť jím bylo porušeno jeho základní právo na spravedlivý proces upravené v čl. 36 odst. 1 a 2 a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"); k tomu prý došlo především porušením zásady rovnosti před zákonem a práva být vždy účasten v řízení před soudem nebo orgánem státní správy, který závazně rozhoduje o jeho právech a povinnostech, aby se mohl vyjádřit ke všem prováděným důkazům.
Porušení zásady rovnosti před zákonem stěžovatel spatřuje v nejednotné rozhodovací praxi Nejvyššího správního soudu, který v obdobné (téměř totožné) věci (srov. usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 29. 4. 2008 č. j. 22 Ca 103/2008-0 a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2008 č. j. 7 As 60/2008-35) usnesení krajského soudu zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení. (Poznámka: v obou věcech byly správní žaloby a kasační stížnosti podány stejným právním zástupcem a vzhledem k obdobné skutkové a právní situaci byly totožného obsahu.) I tam šlo o sporný výrok o vyloučení odkladného účinku odvolání.
Stěžovatel také poukázal na specifikum řízení o správním vyhoštění cizince a na situaci, kdy v případě vyloučení odkladného účinku odvolání dochází k nepřípustnému zásahu do práva cizince využívat zákonných a ústavních práv účastníka řízení, neboť je nucen do doby pravomocného rozhodnutí ve věci opustit území České republiky a odjet - v tomto případě - do Vietnamu. Zdůraznil, že objektivně (pro vysoké náklady) není možné zajistit jeho účast na řízení před odvolacím orgánem a případně před správním soudem.
Stěžovatel poukázal i na další rozhodnutí Nejvyššího správního soudu v obdobné věci (rozsudek ze dne 23. 10. 2008 č. j. 2 As 73/2008-36) a především na v něm uvedenou argumentaci týkající se porušení základních práv cizince. Tam Nejvyšší správní soud uvedl, že rozhodnutí o správním vyhoštění cizince představuje pro stěžovatele podstatný zásah do jeho právního postavení, neboť důsledky předpokládané prvostupňovým rozhodnutím zde výjimečně nastávají již jeho doručením. Stěžovatel je povinen uposlechnout předběžně vykonatelné (tedy dosud nepravomocné) výroky rozhodnutí a opustit území České republiky ve stanovené lhůtě. Tímto postupem tedy fakticky dochází ke stejnému efektu, jaký by byl založen pravomocným meritorním rozhodnutím. Nepřítomnost stěžovatele jistě nebrání probíhajícímu odvolacímu řízení o správním vyhoštění, nicméně jeho procesní postavení jako účastníka řízení je značně ztíženo.
Stěžovatel v daných souvislostech vyslovil podiv nad nejednotností judikatury Nejvyššího správního soudu, který v obdobných (ne-li totožných) věcech konstatoval porušení základního práva účastníka řízení o správním vyhoštění.
Stěžovatel vyslovil souhlas s upuštěním od ústního jednání v řízení před Ústavním soudem.
III.
Nejvyšší správní soud ve svém vyjádření k ústavní stížnosti uvedl, že se v napadeném rozsudku (ze dne 9. 10. 2008 č. j. 1 As 84/2008-39) k problematice soudního přezkumu výroku o vyloučení odkladného účinku odvolání podle §85 odst. 2 SŘ vyjadřoval vůbec poprvé a v době jeho rozhodování neexistovalo jiné rozhodnutí kasačního soudu o této otázce, jímž by byl vázán; teprve později zaujaly jiné senáty kasačního soudu názor odlišný (stěžovatelem zmiňovaná rozhodnutí ze dne 23. 10. 2008 č. j. 2 As 73/2008-36 a ze dne 31. 10. 2008 č. j. 7 As 60/2008-35). Nejvyšší správní soud se proto domnívá, že napadeným rozhodnutím nezasáhl do zásady rovnosti všech před zákonem bezdůvodným odlišným zacházením se stěžovatelem, neboť v té době neexistovala jiná judikatura, z níž by Nejvyšší správní soud napadeným rozhodnutím vybočil. Ve vztahu k porušení práva na spravedlivý proces Nejvyšší správní soud podotýká, že sporná otázka přezkoumatelnosti výroku správního orgánu o vyloučení odkladného účinku odvolání byla následně (poznámka: ve věci vedené před Nejvyšším správním soudem pod sp. zn. 7 As 26/2009) předložena podle §17 odst. 1 s. ř. s. rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu; ten v rozsudku ze dne 7. 9. 2010 č. j. 7 As 26/2009-45 [poznámka: správně č. j. 7 As 26/2009-58 (publikovaném pod č. 2191/2011 Sb. NSS)] konstatoval, že výrok o vyloučení odkladného účinku odvolání podle §85 odst. 2 SŘ obsažený v rozhodnutí správního orgánu o správním vyhoštění cizince podle §119 zákona o pobytu cizinců je rozhodnutím podle §65 odst. 1 s. ř. s., jež nemá předběžnou povahu a ani se jím neupravuje vedení řízení před správním orgánem, a není proto vyňato ze soudního přezkumu podle §70 s. ř. s. Kasační soud své vyjádření uzavřel s tím, že s ohledem na názor rozšířeného senátu a na odůvodnění jeho rozsudku ponechává rozhodnutí o ústavní stížnosti plně na úvaze Ústavního soudu. Nejvyšší správní soud současně vyslovil souhlas s upuštěním od ústního jednání v řízení před Ústavním soudem.
Ústavní soud dospěl k závěru, že od ústního jednání nelze očekávat další objasnění věci, a proto od něho se souhlasem účastníků upustil (§44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu).
IV.
Ústavní soud shledal, že včas podaná ústavní stížnost splňuje všechny zákonné náležitosti, a že proto nic nebrání projednání a rozhodnutí ve věci samé.
Ústavní stížnost je důvodná.
Ústavní soud mnohokrát v minulosti zdůraznil, že není oprávněn zasahovat do rozhodovací činnosti obecných soudů a že není vrcholem jejich soustavy (srov. čl. 81, 90 Ústavy). Proto na sebe nemůže atrahovat právo přezkumného dohledu nad jejich činností za předpokladu, že soudy postupují v souladu s obsahem hlavy páté Listiny (čl. 83 Ústavy). Ústavní soud na druhé straně opakovaně připustil, že aplikace a interpretace právních předpisů obecnými/správními soudy mohou být v některých případech natolik extrémní, že vybočí z mezí hlavy páté Ústavy, a zasáhnou tak do některého ústavně zaručeného základního práva.
Ústavní soud shledal, že právě k takovému zásahu do ústavně garantovaného práva v projednávaném případě došlo.
Jádrem projednávané ústavní stížnosti je otázka, zda aplikace a interpretace příslušných ustanovení SŘ, zákona o pobytu cizinců a s. ř. s. provedená napadeným rozhodnutím Nejvyššího správního soudu je souladná s (ostatními) rozhodnutími téhož soudu (v prakticky totožných věcech), zda nevedla k zásahu do rovnosti před zákonem a zda je tedy ústavně akceptovatelná.
Ústavní soud v prvé řadě konstatuje, že Nejvyšší správní soud rozsudkem rozšířeného senátu ze dne 7. 9. 2010 č. j. 7 As 26/2009-58 prakticky totožnou věc [poznámka: kterou mu jeho sedmý senát s odkazem na §17 odst. 1 s. ř. s. postoupil usnesením ze dne 13. 8. 2009 č. j. 7 As 26/2009-45, neboť se neztotožnil s právním názorem vysloveným prvním senátem v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 10. 2008 č. j. 1 As 83/2008-36] uzavřel tak, že "výrok o vyloučení odkladného účinku odvolání podle §85 odst. 2 správního řádu obsažený v rozhodnutí správního orgánu o správním vyhoštění cizince podle §119 cizineckého zákona (pozn. red.: rozuměj zákona o pobytu cizinců) je rozhodnutím podle §65 odst. 1 s. ř. s., jež nemá předběžnou povahu a ani se jím neupravuje vedení řízení před správním orgánem, a není proto vyňato ze soudního přezkumu podle §70 soudního řádu správního". Nejvyšší správní soud v této souvislosti zdůraznil, že rozhodnutí o správním vyhoštění má povahu "rozhodnutí" podle §65 odst. 1 s. ř. s. z toho důvodu, že se dotýká práva cizince na svobodu pohybu (vyhošťuje jej z České republiky, a tedy zasahuje do jeho práva pobývat na území republiky, což se smí dít pouze v zákonem stanovených případech). Vyloučení odkladného účinku odvolání proti rozhodnutí prvostupňového orgánu o vyhoštění je proto (za těchto podmínek) rozhodnutím soudně přezkoumatelným, neboť mění časové parametry účinků prvoinstančního rozhodnutí ve věci samé a zjevně dopadá na právní postavení cizince, a to dokonce velmi intenzivně, neboť mu znemožní nadále v České republice fakticky pobývat, ač by jinak - mělo-li by odvolání odkladný účinek - do právní moci rozhodnutí o odvolání zásadně území republiky nemusel opustit. Realizace vyhoštění v průběhu odvolacího řízení navíc fakticky zásadně oslabuje možnost cizince uplatňovat svá práva v odvolacím řízení, neboť jej nutí vést odvolací řízení "na dálku", a tedy pouze prostřednictvím svého zástupce či písemně.
Ústavní soud nemá důvod zpochybnit to, že Nejvyšší správní soud postupoval v citovaném rozhodnutí rozšířeného senátu (poznámka: a ostatně také ve zmiňovaných rozhodnutích ze dne 23. 10. 2008 č. j. 2 As 73/2008-36 a ze dne 31. 10. 2008 č. j. 7 As 60/2008-35) podle relevantních ustanovení SŘ, zákona o pobytu cizinců a s. ř. s. Tu Ústavní soud odkazuje na odůvodnění citovaných rozhodnutí, v nichž je obsažena zřetelná a náležitá argumentace. V těchto rozhodnutích Nejvyšší správní soud jasně a podrobně rozebral (a to včetně precizovaných odkazů na příslušnou právní úpravu a na judikaturu Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu) důvody pro svá rozhodnutí, na kterých není třeba cokoli měnit. Ústavní soud zdůrazňuje, že uvedená rozhodnutí jsou logická, přesvědčivá, nemají povahu svévole a mezi skutkovými zjištěními a právními závěry z nich vyplývajícími není dán ani extrémní rozpor ve smyslu ustálené judikatury Ústavního soudu. Jsou tedy i z hlediska ústavnosti plně přijatelná.
Ústavní soud proto - za uvedeného stavu - nemůže než konstatovat, že ústavní stížností napadený rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 10. 2008 č. j. 1 As 84/2008-39 znamená ve svých důsledcích porušení stěžovatelova základního práva na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny. Na tom nic nemění skutečnost, že napadený rozsudek byl vydán dříve, než spornou otázku posoudil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu, s jehož závěry, jak již bylo uvedeno, se ztotožňuje i Ústavní soud.
Proto Ústavní soud ústavní stížnosti vyhověl a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 10. 2008 č. j. 1 As 84/2008-39 zrušil.