ECLI:CZ:US:2012:2.US.1008.12.2
sp. zn. II. ÚS 1008/12
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu Stanislava Balíka a soudců Dagmar Lastovecké a Jiřího Nykodýma o ústavní stížnosti T. H. N., zastoupeného Mgr. Vratislavem Tauberem, advokátem se sídlem Příkop 6, Brno, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 37/2011-69 ze dne 28. 12. 2011 a rozsudku Městského soudu v Praze č. j. 7 Ca 339/2009-33 ze dne 28. 2. 2011, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Ústavní stížností, doručenou Ústavnímu soudu dne 16. 3. 2012, která splňuje formální náležitosti stanovené zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí, jimiž mělo být porušeno jeho ústavní právo na zákonného soudce garantované čl. 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), jeho právní jistota se zaměřením na zákonnost dle čl. 2 Listiny ve vazbě na čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a právo na dodržování závazků plynoucích z mezinárodního práva dle čl. 1 odst. 2 ve vazbě na čl. 10a Ústavy.
Stěžovatel označuje za klíčovou otázku celého řízení před obecnými soudy "započitatelnost" jeho pobytu na území České republiky. Uvádí, že zatímco zákon č. 326/1999 Sb. (dále jen "zákon o pobytu cizinců") v §68 pozitivně vypočítává jednotlivé právní důvody započitatelného pobytu, komunitární právo takové přísné požadavky nestanovuje, neboť používá negativní výčet (viz čl. 4 směrnice rady č. 2003/109/ES). Stěžovatel je přesvědčen, že komunitární úprava je pro něj příznivější a domáhal se proto přímého účinku uvedené směrnice. Městský soud však dospěl dle jeho názoru k zjevně nesprávnému závěru, že národní úprava není méně příznivá, a k jeho názoru se přiklonil i Nejvyšší správní soud. Za základ ústavní stížnosti proto stěžovatel označuje skutečnost, že při spornosti výkladu komunitární právní úpravy měl přinejmenším Nejvyšší správní soud položit vůči Soudnímu dvoru Evropské unie předběžnou otázku, neboť mu z průběhu řízení mělo být zřejmé, že jde o otázku nejasnou, a že o ní doposud nebylo rozhodnuto. Odkaz Nejvyššího správního soudu na předběžnou otázku položenou nizozemským soudem v obdobné věci stěžovatele vede k závěru, že soud věděl, že předmětná Směrnice je nejasná.
K obsahu ústavní stížnosti se vyjádřili účastníci řízení Nejvyšší správní soud a Městský soud v Praze a vedlejší účastník řízení Ministerstvo vnitra.
Nejvyšší správní soud upozornil na rozhodnutí, v nichž Soudní dvůr formuloval doktrínu acte clair, podle níž za situace, kdy je řádná aplikace komunitárního práva natolik zřejmá, že nedává žádný prostor pro rozumné pochybnosti, není třeba žádat o interpretaci komunitárního práva Soudní dvůr. Uvedl, že v odůvodnění rozsudku zcela vyložil svůj právní názor, jehož podstatou je, že provedení Směrnice Rady 2003/109/ES o právním postavení státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty (dále jen "Směrnice") do českého právního řádu proběhlo zcela v souladu s intencemi této směrnice, a že proto není sporu o tom, že by vyvstala nejasná otázka, zda započítat do doby nepřetržitého pobytu stěžovatele podle §68 odst. 1 a 2 zákona o pobytu cizinců i dobu pobytu na výjezdní příkaz. Nemohlo být tedy uvažováno ani o eventuální přímé aplikaci Směrnice. K odkazu na předběžnou otázku položenou nizozemským soudem uvedl, že již z formulace položené otázky vyplývá, že její zodpovězení je pro rozhodování věci stěžovatele irelevantní, neboť jde o výklad Směrnice ve vztahu k jiné formě pobytového oprávnění za zcela odlišných skutkových okolností, což také v odůvodnění svého rozhodnutí dostatečně vysvětlil. Upozornil též na to, že stěžovatel u správního orgánu nepožádal o přiznání právního postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta v Evropském společenství na území podle §83 zákona o pobytu cizinců, nýbrž o přiznání trvalého pobytu cizince podle §68 zákona o pobytu cizinců. Nejvyšší správní soud vyslovil názor, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
Městský soud v Praze připomněl, že se stěžovatelem nadnesenou klíčovou otázkou zabýval a právní argumentaci stěžovatele neshledal důvodnou, protože nezjistil rozpor mezi aplikovanými ustanoveními Směrnice a zákona o pobytu cizinců. Proto ani nebyl dán důvod k položení předběžné otázky Soudnímu dvoru. Jako otázku nejasnou vidí označenou klíčovou otázku jen stěžovatel sám. Uvedeným postupem tak nemohlo být zasaženo do tvrzených základních práv a svobod, a ústavní stížnost tak není opodstatněná .
Ministerstvo vnitra považuje argumenty ústavní stížnosti za nedůvodné a nepodložené. Upozorňuje na to, že správní orgán ve svém rozhodnutí řádně odůvodnil, že nebyla splněna podmínka 5 let nepřetržitého pobytu na území ve smyslu §68 odst. 1 zákona o pobytu cizinců. Podotkl, že Směrnice byla zákonodárcem řádně transponována do vnitrostátního právního řádu. Přestože stěžovatel tvrdí, že komunitární právo je pro něho výhodnější, není tomu tak, neboť zákon o pobytu cizinců obsahuje transpozici směrnice, a to novelou provedenou zákonem č. 161/2006 Sb. K tvrzenému právu na zákonného soudce uvedlo, že Soudní dvůr poskytuje jednotlivcům ochranu proti činnosti či nečinnosti orgánů EU a přezkoumává jednotlivé předpisy EU, neslouží tedy jako další odvolací instance. Ministerstvo vnitra navrhlo, aby byla ústavní stížnost zamítnuta.
V replice na podaná vyjádření stěžovatel nadále setrval na podané stížnosti a na přesvědčení, že Nejvyšší správní soud musel vědět, že se řeší otázka nejasná.
Z obsahu spisu Městského soudu v Praze sp. zn. 7 Ca 339/2009 bylo zjištěno, že Městský soud napadeným rozsudkem zamítl žalobu stěžovatele, jíž se domáhal zrušení rozhodnutí ministra vnitra ze dne 21. 10. 2009 č. j. MV-61888-1/VS-2009, kterým byl zamítnut rozklad proti rozhodnutí Ministerstva vnitra o zamítnutí žádosti stěžovatele o povolení k trvalému pobytu podle §68 zákona o pobytu cizinců. Kasační stížnost stěžovatele Nejvyšší správní soud dalším napadeným rozsudkem zamítl jako nedůvodnou.
Ústavní soud přezkoumal napadená rozhodnutí z hlediska kompetencí daných mu Ústavou, tj. z pozice soudního orgánu ochrany ústavnosti (srov. čl. 83 Ústavy), a dospěl k závěru, že ústavní stížnost není opodstatněná.
Ve své judikatuře Ústavní soud opakovaně připustil, že v období, kdy nebyl zřízen Ústavou předpokládaný Nejvyšší správní soud, byl Ústavní soud sám nucen ve věcech, které byly projednávány ve správním soudnictví, provádět v nezbytných případech korekce právních názorů, které by jinak příslušely tomuto soudu (viz nález sp. zn. IV. ÚS 49/02, Sbírka nálezů a usnesení ÚS, sv. 27, č. 86). Nezbytnost výjimečného suplování těchto pravomocí Nejvyššího správního soudu však faktickým započetím činnosti kasačního soudu pominula a Ústavní soud respektuje základní rozhraničení pravomocí obou soudů. Ústavní soud není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž ex constitutione k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. Naproti tomu právě Nejvyšší správní soud je tím orgánem, jemuž přísluší výklad jednoduchého práva v oblasti veřejné správy a sjednocování judikatury správních soudů, k čemuž slouží i mechanismus předvídaný v §12 s.ř.s. V kontextu své dosavadní judikatury se Ústavní soud cítí být oprávněn výklad práva v oblasti veřejné správy s odkazem na zásadu zdrženlivosti a princip sebeomezení posuzovat pouze tehdy, jestliže by aplikace práva v daném konkrétním případě byla důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z kautel zaručených v hlavě páté Listiny (srov. nález sp. zn. III. ÚS 173/02, Sbírka nálezů a usnesení ÚS, sv. 28, č. 127). V mezích takto limitovaného přezkumu Ústavní soud v postupu soudů, přezkoumávajících zákonnost rozhodnutí příslušného správního orgánu, porušení ústavních práv a svobod stěžovatele neshledal.
Podstatou ústavní stížnosti je výtka stěžovatele, že při tvrzené spornosti výkladu komunitární úpravy nebyla Soudnímu dvoru položena předběžná otázka za účelem objasnění povahy výluk v čl. 3 Směrnice, neboť podle stěžovatele jde o otázku nejasnou.
Podle čl. 234 SES (dříve čl. 177) má Soudní dvůr pravomoc rozhodovat o předběžných otázkách týkajících se a) výkladu této smlouvy, b) platnosti a výkladu aktů přijatých orgány Společenství a ECB, c) výkladu statutů subjektů zřízených aktem Rady, pokud tak tyto statuty stanoví (odst. 1). Vyvstane-li taková otázka před soudem členského státu, může tento soud, považuje-li rozhodnutí o této otázce za nezbytné k vynesení svého rozsudku, požádat Soudní dvůr o rozhodnutí o této otázce (odst. 2). Vyvstane-li taková otázka při jednání před soudem členského státu, jehož rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky podle vnitrostátního práva, je tento soud povinen obrátit se na Soudní dvůr (odst. 3). V rozhodnutí Evropského soudního dvora ze dne 6. 10. 1982 ve věci Srl CILFIT a Lanificio di Gavardo SpA v. Ministerstvo zdravotnictví (věc 283/81) se uvádí, že národní soudy posledního stupně nemají povinnost předběžné otázky, jestliže: 1/ otázka komunitárního práva není významná pro řešení daného případu, 2/ existuje ustálená judikatura Evropského soudního dvora k dané otázce nebo rozsudek Evropského soudního dvora týkající se v zásadě identické otázky (tzv. acte éclairé), 3/ výklad a správná aplikace komunitárního práva jsou naprosto zjevné (tzv. acte clair).
Doktrínu acte clair aplikuje při svém rozhodování i Ústavní soud (srov. I. ÚS 2553/07, I. ÚS 1324/08, dostupné na http://nalus.usoud.cz), který na jedné straně připouští, že za určitých okolností může nepoložení předběžné otázky v rozporu s komunitárním právem zapříčinit porušení ústavně garantovaných práv na spravedlivý proces a na zákonného soudce, současně však připomíná, že porušením práva na zákonného soudce není každé nepoložení předběžné otázky, nýbrž pouze zásadní a kvalifikované pochybení, které může spočívat ve svévolném či na první pohled zcela nesprávném nepoložení předběžné otázky Soudnímu dvoru například za situace, kdy měl soud sám o interpretaci komunitárního práva pochyby a předběžnou otázku přesto nepoložil. Takovým postupem by totiž byla svévolně popírána pravomoc Soudního dvora.
Z uvedeného je zřejmé, že pouhé tvrzení účastníka řízení, že vyvstala potřeba položení předběžné otázky, samo o sobě nestačí k tomu, aby byla založena povinnost soudu ve smyslu čl. 234 SES, pokud soud současně nedospěje (s pomocí i shora naznačeného testu) k tomu, že mu povinnost k předložení předběžné otázky skutečně vyvstala.
V projednávané věci se Nejvyšší správní soud, stejně jako před ním Městský soud v Praze, řádně zabýval klíčovou otázkou započitatelnosti doby pobytu stěžovatele a dostatečně vysvětlil, proč neshledal právní argumentaci stěžovatele tvrzenou v kasační stížnosti (a opakovanou i v ústavní stížnosti) za důvodnou. Pokud nepřisvědčil stěžovateli v tom, že by uvedená ustanovení Směrnice byla v základní otázce pro stěžovatele příznivější než úprava národní, přičemž vycházel z účelu národní úpravy v intencích jejího předmětu a cílů vymezených Směrnicí, a neshledal rozpor mezi komunitární úpravou a národním právem, a tudíž ani povinnost položit předběžnou otázku Soudnímu dvoru, neboť nevznikly pochybnosti o tom, že výklad a správná aplikace komunitárního práva jsou v této věci naprosto zjevné, nelze z jeho postupu vyvodit zkrácení stěžovatelova práva na zákonného soudce ani dalších jeho tvrzených práv. Z obsahu připojeného spisového materiálu ostatně ani nevyplývá, že by stěžovatel sám v průběhu řízení před obecnými soudy položení předběžné otázky navrhoval.
Pokud stěžovatel poukazuje na předběžnou otázku položenou Soudnímu dvoru nizozemským soudem a vyvozuje z toho, že otázka povah výluk Směrnice je proto nejasná, i s touto námitkou se Nejvyšší správní soud v odůvodnění napadeného rozhodnutí dostatečně a ústavně konformně vypořádal, přičemž poukázal na to, že jde o zcela jiné skutkové okolnosti i jinou formu pobytového oprávnění.
Vzhledem k výše uvedenému Ústavnímu soudu nezbylo, než ústavní stížnost mimo ústní jednání a bez přítomnosti účastníků řízení podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítnout jako zjevně neopodstatněnou.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 6. listopadu 2012
Stanislav Balík, v. r.
předseda senátu