ECLI:CZ:US:2012:2.US.3545.11.1
sp. zn. II. ÚS 3545/11
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Stanislava Balíka a soudců Dagmar Lastovecké a Jiřího Nykodýma ve věci ústavní stížnosti stěžovatelky J. D., zastoupené Mgr. Pavlem Voříškem, advokátem se sídlem K Nemocnici 2, Cheb, proti rozsudku Okresního soudu v Chebu č. j. 8 C 26/2007-159 ze dne 2. 3. 2010, rozsudku Krajského soudu v Plzni č. j. 15 Co 292/2010-197 ze dne 30. 8. 2010 a usnesení Nejvyššího soudu č. j. 30 Cdo 506/2011-232 ze dne 30. 8. 2011, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Včas podanou ústavní stížností, která i v ostatním splňovala podmínky stanovené zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), usilovala stěžovatelka o zrušení v záhlaví označených rozhodnutí obecných soudů s odůvodněním, že došlo k zásahu do jejích ústavně zaručených práv, zejména práva na spravedlivý proces ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
Z přiloženého listinného materiálu se podává, že napadená rozhodnutí byla vydána v řízení, v němž se stěžovatelka domáhala, aby bylo určeno, že žalovaný č. 13) - Město Cheb - je vlastníkem pozemkových parcel č. X až č. Y, nacházejících se v katastrálním území Cheb (dále též "předmětné" či "sporné pozemky"), ohledně nichž je v současnosti v katastru nemovitostí vlastnictví evidováno ve prospěch žalovaných 1) až 12). Stěžovatelka považovala kupní smlouvu na převod pozemků, uzavřenou mezi městem Cheb a třetí osobou, za absolutně neplatnou, a to z důvodu porušení §39 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, spočívajícího v neurčitě zveřejněném záměru obce prodat majetek. Jmenovitě šlo o to, že zveřejněn byl záměr prodat pozemek č. XX o výměře 18 889 m2, prodáno však nakonec bylo deset parcel z tohoto pozemku vzniklých o výměře přibližně poloviční, zbývající dvě parcely si ponechalo město (nevyužitelné a neprodejné, nebyly předmětem sporu).
Okresní soud v Chebu žalobu stěžovatelky rozsudkem č. j. 8 C 26/2007-159 ze dne 2. 3. 2010 zamítl, neshledávaje na straně stěžovatelky existenci naléhavého právního zájmu na požadovaném určení a tedy i aktivní věcnou legitimaci. K odvolání stěžovatelky jeho rozhodnutí jako věcně správné potvrdil Krajský soud v Plzni (dále též "krajský soud") rozsudkem č. j. 15 Co 292/2010-197 ze dne 30. 8. 2010.
Odvolací soud vycházel z historie prodeje předmětných pozemků, která započala dne 19. 8. 2002, kdy žalovaný č. 1), O. M., požádal město Cheb o prodej pozemku č. XX s tím, že na své náklady zajistí vybudování a zkolaudování komunikace a veškerých inženýrských sítí pro celý pozemek, na němž vznikne několik samostatných parcel, a s tím, že komunikace a inženýrské sítě budou bezplatně převedeny na město před převodem parcel. Dne 17. 10. 2002 byl záměr pozemek prodat schválen zastupitelstvem města a poté dne 14. až 31. 3. 2003 zveřejněn vyvěšením na úřední desce města. Po schválení převodu pozemku zastupitelstvem města dne 24. 4. 2003 došlo k uzavření smlouvy o smlouvě budoucí s žalovaným č. 1), podle které mělo dojít k prodeji části pozemku za žalovaným nabídnutých podmínek. Kupní smlouva na převod sporných pozemků (pozemek p. č. XX byl v mezidobí rozdělen na 12 parcel) mezi prvým žalovaným a městem pak byla uzavřena dne 10. 10. 2004, pročež následně žalovaný č. 1) navazujícími kupními smlouvami převedl některé sporné pozemky do vlastnictví žalovaných č. 2) až 12). Odvolací soud se v souvislostech řečeného zabýval otázkou existence ohroženého či zpochybněného práva stěžovatelky, představovaného v případě prodeje obecního majetku právem potencionálního zájemce o nabytí majetku, aby byl záměr obce majetek prodat řádně zveřejněn a aby mu bylo umožněno ve stanovené lhůtě předložit svou nabídku, tj. právo zúčastnit se nabídkového řízení. Dospěl k závěru, že stěžovatelku v rozhodné době za potencionálního zájemce nabídkového řízení nebylo možno považovat, neboť stěžovatelka projevila zájem toliko o koupi dvou parcel a bez toho, že by sama provedla tzv. zasíťování parcel a výstavbu pozemní komunikace pro jejich obsluhu. Její zájem se tedy se zájmem města a s nabídkou prvého žalovaného, založený na odprodeji pozemku a jeho přípravě k výstavbě rodinných domů, diametrálně rozcházel. Odvolací soud přitom odhlédl od výpovědi stěžovatelkou navrženého svědka, z níž vyplynulo, že stěžovatelka neměla zájem o koupi parcel od města, nýbrž od tohoto svědka, jenž by je od města koupil rovněž jako tzv. developer, přičemž stěžovatelka mu měla prodej "ohlídat". Konečně zveřejnění záměru v dané podobě podle odvolacího soudu stěžovatelce neznemožnilo uplatnit vlastní nabídku. Z vyjádření stěžovatelky totiž plyne, že o konkrétních záměrech města byla jako členka ve sdružení Krev Chebu a jako členka finančního výboru zastupitelstva města informována. Proto soud rozhodl, jak shora uvedeno.
Dovolání stěžovatelky Nejvyšší soud usnesením č. j. 30 Cdo 506/2011-232 ze dne 30. 8. 2011 odmítl.
Stěžovatelka se v dalším obrátila na Ústavní soud. V ústavní stížnosti setrvala na svém stanovisku, v souladu s nímž jí bylo v důsledku zveřejnění blíže nespecifikovaného záměru města upřeno právo ucházet se o koupi některého z pozemků. Zdůraznila, že zveřejnění záměru prodeje velké nerozparcelované nemovitosti je z hlediska následného prodeje deseti vybraných malých pozemků (tvořících jen 50 % původní parcely) právně nicotné. Na prodej deseti malých pozemků nikdy žádný záměr zveřejněn nebyl a stěžovatelka se tak ani o dvě z nich nemohla nikdy ucházet. Úvahy odvolacího soudu v tomto směru stěžovatelka označila za důkazně nepodložené. Dodala, že zveřejnění prodeje pozemku bylo navíc v zásadním rozporu s platným usnesením zastupitelstva, vyžadujícím zveřejnění v délce 30 dnů. Nejvyššímu soudu stěžovatelka vytkla nesprávné posouzení přípustnosti tzv. nenárokového dovolání, dovolací soud podle ní účelově konstatoval absenci vymezení relevantní právní otázky v předloženém dovolání, aby se "nemusel vypořádat s podstatou věci". Stěžovatelka podle svých slov očekávala, že přinejmenším Nejvyšší soud bude ve věci rozhodovat konzistentně v souladu se svojí judikaturou, výslovně zmínila např. rozhodnutí sp. zn. 28 Cdo 3297/2008, sp. zn. 28 Cdo 3757/2007, sp. zn. 30 Cdo 2509/2006, sp. zn. 2 Cdon 1659/97 a další, v nichž soud přiznával aktivní žalobní legitimaci potencionálním zájemcům. V tomto konkrétním případě však stěžovatelku vyloučil z okruhu potencionálních zájemců s odkazem na to, že nestačí prokázat potencionální zájem o skutečně prodaný majetek, nýbrž o skutečně zveřejněný.
Další zásadní porušení Ústavou zaručených práv spatřovala stěžovatelka v porušení práva na samosprávu dle čl. 8 a čl. 100 Ústavy České republiky. Jako občanka města Chebu nemá údajně právo účinně zamezit utajenému rozprodávání majetku pod tržní cenou a v rozporu s pravidly hospodaření stanovených zákonem. Podle stěžovatelky neexistuje žádný orgán, který by mohl zákonem stanovenou sankci za porušení pravidel hospodaření obce - tj. prohlášení absolutní neplatnosti právního úkonu, uložit. Soudy nejenže nepřiznaly žalobní legitimaci potencionálnímu zájemci nabídkového řízení, ale zároveň kontinuálně nepřiznávají právo občanům obce účinně zabránit ochuzování jejich veřejného rozpočtu. Právem domáhat se absolutní neplatnosti protizákonných smluv by přitom občan žijící na území příslušného celku měl disponovat, a to v odrazu své povinnosti odvádět daně a poplatky do veřejného rozpočtu obce.
V doplnění ústavní stížnosti ze dne 2. 7. 2012 stěžovatelka odkázala na nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 1167/11 ze dne 20. 6. 2012 a v něm přijaté závěry ohledně soudní ochrany proti protiústavnímu chování zastupitelstva při hospodaření s majetkem obce, z nichž plyne, že právo na přístup k soudu lze omezit jen v případě, že existuje rozumný poměr mezi sledovaným cílem a použitými prostředky. Stěžovatelka označila za jí sledovaný cíl možnost využití svého práva na podání nabídky při podeji dvou dosud nezastavěných parcel a realizaci práva občana coby plátce daní a poplatků na efektivní a účinný kontrolní mechanismus při hospodaření s majetkem obce.
Ústavní soud přezkoumal ústavní stížnost spolu s napadenými rozhodnutími z hlediska kompetencí daných mu Ústavou České republiky, tj. z pozice soudního orgánu ochrany ústavnosti, který není další instancí v systému všeobecného soudnictví, není soudem nadřízeným obecným soudům a jako takový je oprávněn do jejich rozhodovací pravomoci zasahovat pouze za předpokladu, že nepostupují v souladu s principy obsaženými v hlavě páté Listiny, a dospěl k závěru, že není opodstatněná.
V předloženém stížnostním návrhu stěžovatelka podrobuje kritice způsob, jakým obecné soudy posoudily existenci jejího naléhavého právního zájmu na požadovaném určení vlastnického práva žalovaného města Cheb k spornému nemovitému majetku. K tomu je třeba podotknout, že interpretace jiných než ústavních předpisů i jejich aplikace při řešení konkrétních případů jsou samostatnou záležitostí obecných soudů. Ústavní soud není oprávněn zasahovat do nezávislosti rozhodování obecných soudů tím, že je instruuje, jakým způsobem je třeba na řešení dané právní otázky nahlížet. Z hlediska pravomoci Ústavního soudu jako soudního orgánu ochrany ústavnosti mu nepřísluší přezkoumávat výklad jednoduchého práva, neboť ve smyslu ustanovení §14 odst. 1 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů, je především v pravomoci Nejvyššího soudu, jako vrcholného soudního orgánu, sjednocovat judikaturu nižších soudů a jimi prováděný výklad jednoduchého práva. Ústavnímu soudu je vyhrazeno zasáhnout pouze v případě, kdy obecné soudy poruší ústavně zaručená práva stěžovatelů například tím, že se při interpretaci ustanovení právního předpisu dopustí svévole, své rozhodnutí neodůvodní, odůvodnění nepůsobí přesvědčivě a příčí se pravidlům logiky, je výrazem přepjatého formalismu či jiným extrémním vybočením z obecných principů spravedlnosti. Pochybení tohoto charakteru však v přezkoumávané věci Ústavní soud nezjistil.
V napadených rozhodnutích byly uplatněny právní názory souladné s konstantní judikaturou Nejvyššího soudu, jenž se otázkou aktivní legitimace osob a existence naléhavého právního zájmu k podání žaloby na určení neplatnosti smlouvy o převodu nemovitosti z majetku obce či na určení vlastnictví obce k takto převedenému majetku, zabýval. Ve své judikatuře podal výklad, v souladu s nímž je aktivní legitimace k podání žaloby na určení neplatnosti smlouvy o převodu nemovitosti z majetku obce (potažmo na určení vlastnictví obce k tomuto majetku) přiznávána pouze osobám, do jejichž právních poměrů by se určení neplatnosti smlouvy mohlo promítnout (srov. rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 28 Cdo 4813/2007 ze dne 25. 2. 2009), tedy neúspěšnému účastníkovi nabídkového řízení (srov. rozsudky sp. zn. 28 Cdo 4813/2007, sp. zn. 28 Cdo 1895/2001 ze dne 22. 5. 2002 a usnesení sp. zn. 28 Cdo 4199/2009 ze dne 20. 10. 2010) či potenciálnímu účastníkovi nabídkového řízení, který by nabídku obci předložil, pokud by záměr obce o převodu majetku byl řádně zveřejněn tak, aby se o něm mohl dozvědět (srov. usnesení sp. zn. 30 Cdo 3473/2007 ze dne 25. 11. 2008 a rozsudek sp. zn. 30 Cdo 3087/2006 ze dne 23. 10. 2007). Aktivní legitimaci a naléhavý právní zájem na určení neplatnosti právního úkonu tedy podle dovolacího soudu nemá každý, kdo neplatnost tvrdí (srov. rozsudek sp. zn. 28 Cdo 2506/2008 ze dne 9. 12. 2008); určovací žaloba nemůže být prostředkem kontroly občanů hospodaření s obecním majetkem (srov. rozsudek sp. zn. 28 Cdo 4365/2009 ze dne 24. 3. 2010). Pokud by naopak byla komukoli přiznána aktivní legitimace k podání takové žaloby, mohl by kdokoli žalovat neplatnost kteréhokoliv právního úkonu, což by vedlo k protismyslným důsledkům (srov. rozsudek sp. zn. 28 Cdo 2506/2008).
Ústavní soud výklad zastávaný Nejvyšším soudem z ústavně právního hlediska aproboval v nálezu sp. zn. IV. ÚS 1167/11 ze dne 20. 6. 2012 (dostupné na http://nalus.usoud.cz), na který odkazuje i sama stěžovatelka. Citovanou judikaturu v něm Ústavní soud shledal za rozumnou a přiléhavou s odůvodněním, že "soudní rozhodování neslouží k řešení teoretických akademických sporů, jejichž výsledek se nijak nepromítne do právní sféry účastníka řízení, ani k zatěžování soudů nesmyslnými či šikanózními žalobami a také nenahrazuje kontrolní mechanismy v rámci územní samosprávy. Cílem soudního řízení totiž je poskytnout ochranu právům (srov. článek 4 a 90 Ústavy), tedy podmínky pro rozhodování obecného soudu jsou dány pouze tehdy, jestliže subjektivní práva jedince mohou být reálně dotčena." Ústavní soud na druhou stranu v předmětném nálezu zdůraznil, že dané judikatorní závěry nelze aplikovat mechanicky, nýbrž je třeba zohlednit i specifické okolnosti případu.
V projednávané věci je zjevné, že výše uvedeným požadavkům obecné soudy při svém rozhodování o určovací žalobě stěžovatelky plně dostály. Jak se podává z odůvodnění napadených rozhodnutí, obecné soudy (jmenovitě zejména odvolací a dovolací soud) na základě skutkových zjištění hodnotily konkrétní podobu zájmu stěžovatelky o koupi pozemků ve vazbě na splnění podmínek zveřejnění (§39 zákona č. 128/2000 Sb.), přičemž neopomněly vzít v úvahu všechny souvislosti případu. Jejich logicky a pečlivě odůvodněnému skutkovému závěru, že stěžovatelka ve smyslu ustálené judikatury nemohla být považována za potencionálního zájemce nabídkového řízení, jakož i následně vyvozenému právnímu závěru, že stěžovatelce nesvědčí naléhavý právní zájem na požadovaném určení věcně právního vztahu, nelze z výše vyložených hledisek ústavněprávního přezkumu ničeho vytknout.
Ve vztahu k napadenému usnesení dovolacího soudu, jímž bylo jako neopodstatněné odmítnuto dovolání postavené na otázce zásadního právního významu ve smyslu ustanovení §237 odst. 1 písm. c) zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "o. s. ř."), je třeba říci, že dovolací řízení vedené podle tohoto a souvisejících ustanovení představuje jeden z nástrojů, jehož prostřednictvím plní Nejvyšší soud své poslání sjednocovat judikaturu obecných soudů, přičemž přípustnost dovolání z tohoto důvodu závisí na úvaze dovolacího soudu, jelikož na mimořádný opravný prostředek z tohoto důvodu není ex lege nárok. Povaha dovolání opřeného o citované ustanovení o. s. ř. se ostatně odráží i v dikci ustanovení §75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu. Co představuje otázku zásadního právního významu, si dovolací soud vyhodnocuje sám, a to právě za účelem plnění svých výše nastíněných úkolů. U rozhodnutí o dovolání postavených na otázce zásadního právního významu lze z ústavněprávního pohledu toliko zkoumat, zda Nejvyšší soud dostatečně objasnil, proč se o takovou otázku v posuzované věci nejedná, resp. proč řešení této otázky zvolené soudy nižších stupňů bylo správné, což dovolací soud v posuzované věci beze zbytku splnil. Stručně shrnul podstatu stěžovatelkou předestřených dovolacích námitek a na vybraných judikátech ilustroval, že tyto otázky vyřešily soudy v souladu s hmotným právem a se stávající judikaturou. Pakliže stěžovatelka naznačuje, že dovolací soud měl dospět k závěru o zásadním právním významu stěžovatelkou předestřených otázek, jedná se o polemiku s názorem Nejvyššího soudu, kterou Ústavnímu soudu nepřísluší zkoumat.
Co se týče stěžovatelkou zdůrazňované možnosti kontroly hospodaření a nakládání s majetkem obce ze strany občanů, bylo již naznačeno, že žaloba podle §80 písm. c) o. s. ř. k tomuto účelu neslouží. Ke kontrole jsou naopak povolány v prvé řadě kontrolní orgány obce (rada obce, komise, finanční výbor apod.) nebo se provádí v rámci dozoru nad samostatnou působností obce (§129 a násl. zákona č. 128/2000 Sb.) a pominout nelze ani obecnou, především politickou kontrolu občany obce (od práva účastnit se zasedání obecního zastupitelstva a vystupovat na něm až po právo volit a být volen v obecních volbách). Soudní řízení může být zajisté též kontrolním nástrojem, avšak to zpravidla v rámci takových soudních řízení, v nichž soudy projednávají a rozhodují případy práva veřejného (správního či trestního), neboť se jedná o kontrolu činnosti veřejné moci. V civilním soudním řízení může být právní úkon obce, jímž nakládá se svým majetkem, přezkoumán z hlediska jeho souladnosti s právními předpisy, avšak jen za dodržení podmínky, že žalobce prokáže, že tímto právním úkonem byl dotčen na svých subjektivních právech vyplývajících z práva soukromého, což se stěžovatelce v předmětné věci nezdařilo.
Závěrem tedy nezbývá než konstatovat, že zásah do ústavně zaručených práv stěžovatelky napadenými rozhodnutími zjištěn nebyl. Obecné soudy věnovaly věci patřičnou pozornost a svá rozhodnutí řádným, vyčerpávajícím a ústavně konformním způsobem, v souladu s principy obsaženými v hlavě páté Listiny, odůvodnily. Právní závěry soudů jsou výsledkem aplikace a interpretace právních předpisů, jež jsou v mezích ústavnosti, a evidentně nejsou v extrémním nesouladu s vykonanými skutkovými zjištěními. Pouhá skutečnost, že obecné soudy, včetně soudu dovolacího, vyslovily závěr, s nímž se stěžovatelka neztotožňuje, není sama o sobě způsobilá posunout stížnostní návrh do ústavněprávní roviny.
S ohledem na výše uvedené Ústavnímu soudu proto nezbylo, než postupovat podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu a ústavní stížnost odmítnout jako zjevně neopodstatněnou.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 14. listopadu 2012
Stanislav Balík, v. r.
předseda senátu