ECLI:CZ:US:2012:3.US.1890.09.1
sp. zn. III. ÚS 1890/09
Usnesení
Ústavní soud rozhodl dne 15. března 2012 mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků v senátu složeném z předsedy Jana Musila (soudce zpravodaje) a soudců Vladimíra Kůrky a Jiřího Muchy o ústavní stížnosti Přípravného výboru pro účely místního referenda o prodeji městských pozemků pro firmu Wanemi CZ a. s., za který jedná zmocněnec P. T., právně zastoupeného Mgr. Luďkem Šikolou, advokátem se sídlem v Brně, Dvořákova 13, proti usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 18. května 2009 č. j. 22 Ca 155/2009-8, za účasti Krajského soudu v Ostravě, jako účastníka řízení a za účasti Města Zábřeh se sídlem Masarykovo náměstí 510/6, 789 01 Zábřeh a WANEMI CZ a. s. se sídlem 789 01 Nemile 159, IČ 268 67 281, právně zastoupené Mgr. Vojtěchem Novotným, advokátem se sídlem v Praze 1, Karlovo náměstí 24, jako vedlejších účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Ústavní stížností vycházející z ustanovení §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatel domáhal zrušení v záhlaví označeného rozhodnutí Krajského soudu v Ostravě, neboť jím mělo dojít k porušení jeho základního práva na spravedlivý proces, garantovaného článkem 36 odst. 1, odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Dále mělo být porušeno ustanovení článku 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") a článku 21 odst. 1 Listiny, podle nějž mají občané právo podílet se na správě veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců.
Jak vyplývá z odůvodnění ústavní stížnosti a jejích příloh, byl stěžovatelem (přípravným výborem pro konání místního referenda) předložen Městskému úřadu Zábřeh návrh na konání místního referenda podle §8 odst. 1 písm. b) odst. 2 zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších přepisů (dále jen "zákon o místním referendu") spolu s více než 3.000 podpisy oprávněných voličů. Zastupitelstvo města Zábřeh dne 15. 4. 2009 usnesením č. 09/025/175/04/02 vyhlášení místního referenda neschválilo. Stěžovatel se domáhal návrhem podle §9 odst. 2 písm. c) a §57 odst. 1 písm. b) zákona o místním referendu a §91a odst. 1 písm. b) zákona č. 150/2002 Sb. soudního řádu správního, ve znění pozdějších přepisů (dále jen s. ř. s.), vyhlášení místního referenda na území města Zábřeh o otázce: "Souhlasíte s tím, aby město Zábřeh prodalo svoje pozemky za účelem vybudování energetického zdroje a papírny podle záměru firmy WANEMI CZ a. s.?"
Krajský soud z obsahu spisu zjistil, že navrhovatel návrh na vyhlášení místního referenda podal k poštovní přepravě dne 5. 5. 2009, přičemž tento návrh došel soudu až dne 6. 5. 2009. Krajský soud odkázal na znění §57 odst. 2 písm. b) zákona o místním referendu s tím, že návrh je třeba podat nejpozději do 20 dnů od jednání zastupitelstva obce nebo zastupitelstva statutárního města, kde měl být návrh přípravného výboru projednán, nebo od jednání zastupitelstva obce nebo zastupitelstva statutárního města, na kterém toto zastupitelstvo rozhodlo, že místní referendum nevyhlásí. Uvedenou lhůtu krajský soud označil za hmotněprávní, nikoli procesněprávní. Dle krajského soudu tudíž nepostačuje podat návrh k poštovní přepravě, nýbrž musí být v jejím průběhu dodán soudu. Na základě uvedeného krajský soud návrh stěžovatele odmítl jako opožděný dle §46 odst. 1 písm. b) s. ř. s.
Stěžovatel v ústavní stížnosti vyjádřil nesouhlas s právním posouzením otázky lhůty k podání návrhu na vyhlášení místního referenda soudem. Dle stěžovatele obecný soud nesprávně argumentoval odkazem na obdobná ustanovení volebních zákonů. Stěžovatel poukázal na odlišnou systematiku zákona o místním referendu, z níž dle jeho názoru jednoznačně vyplývá, že ustanovení §53 odst. 1 tohoto zákona o počítání lhůt se na soudní přezkum dle hlavy XI téhož zákona nevztahuje. Stěžovatel usuzuje, že lhůta pro podání návrhu na soudní přezkum je procesněprávní a její běh se řídí §40 odst. 4 a 6 s. ř. s.
Stěžovatel je přesvědčen, že nesprávným výkladem a aplikací právních přepisů došlo v projednávané věci k tomu, že přípravnému výboru jako účastníku řízení bylo znemožněno domáhat se stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu, resp. mu byla odepřena soudní ochrana ve správním soudnictví dle článku 36 odst. 1, odst. 2 Listiny. V důsledku nesprávného postupu obecného soudu pak došlo i k zásahu do politických práv občanů obce dle článku 21 odst. 1 Listiny.
II.
Ústavní soud již v minulosti opakovaně konstatoval, že přípravný výbor pro konání místního referenda, ač není právnickou osobou, je oprávněn k případnému podání ústavní stížnosti, má-li za to, že v průběhu soudního přezkumu rozhodnutí zastupitelstva obce místní referendum nevyhlásit byla porušena ústavně zaručená základní práva nebo svobody (podrobně viz nález ve věci sp. zn. IV. ÚS 223/04 ze dne 9. 2. 2005, č. 27, sv. 36 Sb. nálezů a usnesení, str. 319, dále srov. nález sp. zn. IV. ÚS 1403/09 ze dne 19. 4. 2010, č. 88, sv. 57 Sb. nálezů a usnesení, bod 17). Pokud jde o přípustnost ústavní stížnosti ve smyslu §75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, je třeba konstatovat, že stěžovatel vyčerpal všechny procesní prostředky, které mu zákon k ochraně jeho práva poskytoval, a to s ohledem na ust. §104 odst. 1 s. ř. s., ve znění účinném do 31. 12. 2011, jež ve věcech místního referenda vylučovalo podání kasační stížnosti k Nejvyššímu správnímu soudu.
III.
Ústavní soud si dle §42 odst. 4 zákona o Ústavním soudu vyžádal vyjádření účastníků řízení k projednávanému návrhu. Krajský soud v Ostravě trvá na svém právním názoru, vysloveném v napadeném rozhodnutí o hmotněprávním charakteru lhůty pro podání návrhu dle §57 odst. 2 písm. b) zákona o místním referendu. Citovaný zákon obsahuje autonomní úpravu lhůt (§53), která představuje vůči úpravě lhůt zakotvené v soudním řádu správním lex specialis. Ze samotné skutečnosti, že v zákoně o místním referendu je na rozdíl od tzv. volebních zákonů stejné ustanovení o počítání lhůt zařazeno před částí o soudním přezkumu, nelze usuzovat na použití s. ř. s. toliko pro běh lhůty k podání návrhu soudu. Krajský soud poukázal na to, že v tzv. volebních zákonech i v zákoně o místním referendu je ustanovení o počítání lhůt zařazeno mezi tzv. společná ustanovení. Uvádí-li proto ust. §57 odst. 2 písm. b) zákona o místním referendu, že návrh je dle krajského soudu třeba podat u soudu nejpozději do 20 dnů od jednání zastupitelstva, na kterém toto zastupitelstvo rozhodlo, že místní referendum nevyhlásí, pak je nutno při počítání této lhůty aplikovat jednoznačně ust. §53 odst. 1 téhož zákona, nikoliv ust. §40 odst. 1 až 4 s. ř. s.
Stěžovatel ve své replice na toto vyjádření obecného soudu uvedl, že dle jeho názoru je v rámci systematického výkladu nutné vzít v úvahu, že poznámka pod čarou k ust. §57 odst. 1 zákona o místním referendu, jež opravňuje přípravný výbor domáhat se soudní ochrany, výslovně odkazuje na §91a zák. č. 150/2002 s. ř. s. Poznámky pod čarou jsou nepochybně vodítkem pro rozpoznání vůle zákonodárce, který chtěl upravit speciálně lhůtu pro podání správní žaloby, v žádném případě však neměl v úmyslu měnit její procesněprávní charakter, resp. způsob počítání lhůt. Stěžovatel trvá na tom, že zákon o místním referendu neobsahuje (na rozdíl od volebních zákonů) speciální úpravu o řízení před správním soudem, a proto je na řízení o žalobě na vyhlášení místního referenda nutné aplikovat soudní řád správní.
IV.
Ústavní soud přezkoumal napadené rozhodnutí krajského soudu a dospěl k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
Ústavní soud je podle článku 83 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") soudním orgánem ochrany ústavnosti a tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že ve smyslu článku 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. též §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu].
Jestliže stížnost směřuje proti meritornímu rozhodnutí vydanému obecným soudem, není samo o sobě významné, je-li namítána jeho věcná nesprávnost; Ústavní soud totiž není součástí soustavy obecných soudů a není ani povolán k instančnímu přezkumu jejich rozhodnutí. Jeho pravomoc je založena výlučně k přezkumu z hlediska dodržení principů ústavněprávních, tj. zda v řízení (rozhodnutím v něm vydaným) nebyla dotčena ústavně chráněná práva nebo svobody jeho účastníka. Rovněž platí, že Ústavní soud není povolán k tomu, aby podával závazný výklad jednoduchého (podústavního) práva nebo sjednocoval judikaturu obecných soudů.
V projednávané věci by kasační zásah Ústavního soudu byl namístě tehdy, pokud by obecný soud zákon interpretoval a aplikoval zjevně v rozporu s účelem a smyslem ochrany ústavně garantovaných základních práv a svobod (srov. k tomu nález ve věci sp. zn. I. ÚS 160/09, č. 128/53 SbNU, s. 615). V projednávané věci však nejde o takový výklad zákona o místním referendu, který by výrazněji omezoval přístup přípravného výboru pro konání místního referenda k soudu, natož omezoval možnosti místní referendum z podnětu přípravného výboru vůbec uspořádat (srov. oproti tomu nálezy Ústavního soudu ve věci sp. zn. III. ÚS 236/09, III. ÚS 873/09 a III. ÚS 995/09, dostupné v databázi rozhodnutí NALUS).
Krajský soud v napadeném rozhodnutí odkázal na analogii se zákonem o volbách do Parlamentu České republiky (č. 247/1995 Sb.), zákonem o volbách do zastupitelstev krajů (č. 130/2000 Sb.) a zákonem o volbách do Evropského parlamentu (č. 62/2003 Sb.), jež obsahují zcela shodná ustanovení, jakým je §53 odst. 1 zákona o místním referendu. Hmotněprávní charakter lhůty dle ust. §57 odst. 2 písm. b) zákona o místním referendu odůvodňuje krajský soud teleologicky tím, že ve věcech volebních je třeba klást zvýšený důraz na právní jistotu, jíž hmotněprávní běh lhůty vyhovuje lépe. Krajský soud přiměřeně odkazuje na judikaturu Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu, týkající se výkladu volebních zákonů.
Výklad zákona, jak jej podává krajský soud, nelze považovat za interpretační exces, který by byl racionálně neobhajitelný a nacházel se ve zjevném rozporu s obecně uznávanými zásadami právní logiky a argumentace. Nejde o výraz interpretační libovůle, který by představoval porušení základního práva navrhovatele na spravedlivý proces. Lze připomenout, že uvedený výklad akceptuje i současná komentářová literatura (srov. Rigel, F.: Zákon o místním referendu s komentářem a judikaturou. Praha: Leges, 2011, str. 210).
V projednávané věci je dále třeba poukázat na nález sp. zn. III. ÚS 263/09 ze dne 9. 2. 2012, kterým Ústavní soud zrušil usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 20. listopadu 2008 č. j. 22 Ca 309/2008-17 o zamítnutí návrhu, jímž se přípravný výbor ve stejném složení domáhal vyhlášení místního referenda v Zábřehu k totožné otázce. Případný další kasační nález Ústavního soudu by z hlediska ochrany konkrétních subjektivních práv a zájmů stěžovatele měl již jen akademický, resp. ryze judikaturní význam. V dané věci však nejde o otázku ústavněprávní relevance, ale o výklad zákona prováděný na úrovni jednoduchého práva obecnými soudy, do jejichž pravomoci Ústavní soud, kromě výše uvedených případů, nezasahuje. Sjednocování judikatury ve správním soudnictví je úkolem Nejvyššího správního soudu (zde srov. zejména §12 odst. 2 s. ř. s.).
S ohledem na výše uvedené byl Ústavní soud nucen podanou ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu, jako návrh zjevně neopodstatněný, odmítnout.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 15. března 2012
Jan Musil v. r.
předseda senátu Ústavního soudu