ECLI:CZ:US:2013:2.US.2013.12.1
sp. zn. II. ÚS 2013/12
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jiřího Nykodýma a soudců Dagmar Lastovecké a Stanislava Balíka ve věci ústavní stížnosti Evy Martinkové, zastoupené Mgr. Margaret Mikulovou, advokátkou ve Valašském Meziříčí, směřující proti - usnesení Městského soudu v Praze z 5. 10. 2011, č. j. 11 Ca 113/2009-55 - usnesení Městského soudu v Praze ze 17. 2. 2012, č. j. 11 A 23/2012-16 - usnesení Městského soudu v Praze ze 17. 2. 2012, č. j. 11 A 24/2012-19 - usnesení Krajského soudu v Brně z 28. 3. 2012, č. j. 30 A 31/20012-23 - rozsudku Městského soudu v Praze z 15. 3. 2012, č. j. 11 Ca 113/2009-104 - rozhodnutí Ministerstva pro místní rozvoj z 6. 6. 2011, č. j. 21387/2011-83 - usnesení MÚ Vsetín z 25. 7. 2012, čj. MUVS-S 3627/2006 OVÚPD-330/Re - rozhodnutí KÚ Zlínského kraje ze 17. 10. 2012, č. j. KUZL 58779/2012 - oznámení MÚ Vsetín o novém projednání věci z 12. 10. 2012 - oznámení MÚ Vsetín z 30. 11. 2012 a současně požadující přiznání satisfakce ve výši 2 200 000 Kč a uložení vymezených povinností Městskému úřadu Vsetín, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Stěžovatelka se sama, bez povinného zastoupení advokátem, obrátila dne 30. května 2012 na Ústavní soud s formálně vadným podáním. K výzvě Ústavního soudu, obsahující poučení o náležitostech ústavní stížnosti požadovaných ustanovením §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), původní návrh ve stanovené lhůtě prostřednictvím advokátky určené Českou advokátní komorou doplnila, zejména specifikovala rozhodnutí, která jím napadá. Záhy po tomto doplnění (14. 7. 2012) zaslala soudu přípis, v němž uvedla zásadní výhrady a pochybnosti proti postupu své advokátky. K dalšímu přípisu (doručenému 17. 7. 2012), v němž výtky na adresu advokátky zopakovala, připojila stížnost na ni podanou k České advokátní komoře. Ústavní soud proto v zájmu ochrany práv stěžovatelky vyčkal, zda si neobstará pomoc jiného advokáta, jemuž by důvěřovala. Dne 7. 12. 2012 předložila plnou moc k zastupování stěžovatelky v řízení o ústavní stížnosti nová advokátka, rovněž určená k poskytnutí právní služby rozhodnutím České advokátní komory. Současně připojila doplnění původního návrhu, jímž především upravila petit návrhu - rozšířila výčet napadených rozhodnutí, jimiž se cítí dotčena na svých základních právech, zejména pak právu na spravedlivý proces.
V mezidobí po zahájení řízení stěžovatelka Ústavnímu soudu doručila několik přípisů, jimiž dílem opakovala, dílem doplňovala vylíčení okolností souvisejících se stavebním řízením, v němž mělo dojít k porušení jejích základních práv. Argumentací zde uvedenou se Ústavní soud nezabýval. Stěžovatelé - fyzické osoby - musí být v řízení před Ústavním soudem bezvýjimečně zastoupeni advokátem. O tom byla stěžovatelka poučena již v prvé výzvě k nápravě formálních vad. Na advokátní přímus je nutno pohlížet nikoli formalisticky, nýbrž materiálně, což znamená, že ústavní stížnost, jakož i její následné doplňky, musí být advokátem skutečně sepsány, anebo jím alespoň výslovně aprobovány. Jen tak dojde naplnění smysl povinného zastoupení, jímž je, s ohledem na mimořádnou závažnost řízení před Ústavním soudem, zájem na tom, aby Ústavní soud jako specializovaný soud nebyl neúměrně zatěžován nekvalifikovanými návrhy a nekvalifikovaným přístupem účastníků. Řečené se podává výslovně ze stanoviska pléna Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS-st 1/96 ze dne 21. 5. 1996, podle něhož "smysl a účel obecné povinnosti právního zastoupení lze spatřovat zejména ve zcela mimořádné závažnosti řízení před Ústavním soudem a s tím spjaté snaze povinným právním zastoupením nejenom zajistit právně kvalifikované uplatňování práv před Ústavním soudem, nýbrž i garantovat vyšší stupeň objektivity účastníků řízení při posuzování vlastního postavení".
Uvedené dopadá i na "žádost o vydání předběžného opatření", kterou stěžovatelka v jednom z těchto přípisů (doručen dne 24. 10. 2012) vůči Ústavnímu soudu vznesla. Předběžným opatřením měl Ústavní soud zastavit stavební řízení vedené u Městského úřadu Vsetín pod sp. zn. MUVS-S 3627/2006 OVÚPD-330/Re. Ale ani v případě splnění podmínky podat návrh prostřednictvím advokáta by nebylo možno o vyhovění vůbec uvažovat. Předběžné opatření je institutem pro řízení před Ústavním soudem samostatně upraveným v §80 zákona o Ústavním soudu. Odstavec 1 tohoto ustanovení říká, že "směřuje-li ústavní stížnost proti jinému zásahu orgánu veřejné moci, než je rozhodnutí, může Ústavní soud k odvrácení hrozící vážné škody nebo újmy, k zabránění hrozícímu násilnému zásahu nebo z jiného závažného veřejného zájmu uložit orgánu veřejné moci, aby v zásahu nepokračoval". Pro předběžné opatření tedy platí, že je neoddělitelně spojeno s dříve či souběžně podanou ústavní stížností, která navíc musí směřovat proti jinému zásahu orgánu veřejné moci. V dané věci však ústavní stížnost jednak směřuje proti řádně specifikovaným rozhodnutím s požadavkem jejich kasace a jednak se jí stěžovatelka domáhá peněžní satisfakce a uložení povinností stavebnímu úřadu v rámci stavebního řízení. Žádný "jiný zásah veřejné moci" ve smyslu §72 odst. 1 zákona o Ústavním soudu stěžovatelka ani výslovně neoznačila, ale ani netvrdí. Nutno dodat, že předmětná žádost je tedy přesně tím podáním, které má povinné zastoupení advokátem za cíl odfiltrovat.
Návrh samotný je nutno dle kritéria splnění formálních podmínek stanovených zákonem o Ústavním soudu rozdělit na dvě části:
A) Část, kterou se pro absenci těchto podmínek po obsahové stránce zabývat nelze
Podmínkou ústavní stížnosti podané podle §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu je zásah orgánu veřejné moci, porušující základní právo nebo svobodu. Takový zásah může mít podobu rozhodnutí, opatření nebo jiného zásahu orgánu veřejné moci. Přitom ústavní soudnictví a pravomoc Ústavního soudu v individuálních věcech jsou v České republice vybudovány především na zásadě přezkumu věcí pravomocně skončených (a kasace pravomocných rozhodnutí), v nichž protiústavnost nelze napravit jiným způsobem, tedy především procesními prostředky, vyplývajícími z příslušných procesních norem, upravujících to které řízení či tu kterou materii. V zásadě tedy pravomoc Ústavního soudu směřuje (za splnění dalších podmínek) vůči pravomocným rozhodnutím orgánů veřejné moci. Za rozhodnutí ve smyslu citovaného ustanovení lze označit akty orgánů veřejné moci vydané jimi v soudním či správním řízení, jakož i další rozhodnutí, která zakládají, mění nebo ruší oprávnění a povinnosti fyzických nebo právnických osob. Není přitom důležité, jak je akt označen (rozhodnutí, jmenování, udělení, opatření, dohoda, usnesení, výměr, rozkaz, zřízení, výnos, potvrzení, oběžník, upozornění, výzva, příkaz, výpověď, oznámení, souhlas, stvrzenka, výmaz, atd.). Podstatné je, zda takovým aktem bylo autoritativním způsobem zasaženo do právní sféry fyzické nebo právnické osoby. Doplňkem je pravomoc Ústavního soudu přezkoumat "jiný zásah" orgánu veřejné moci (viz např. usnesení Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 62/95, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, sv. 4, str. 243). Pojem jiného zásahu orgánu veřejné moci je pak nutno chápat tak, že zpravidla půjde o převážně jednorázový, protiprávní a zároveň protiústavní útok orgánů veřejné moci vůči základním ústavně zaručeným právům (svobodám), který v době útoku představuje trvalé ohrožení po právu existujícího stavu, přičemž takový útok sám není výrazem (výsledkem) řádné rozhodovací pravomoci těchto orgánů a jako takový se vymyká obvyklému přezkumnému či jinému řízení. Z této fakticity musí posléze vyplynout, že důsledkům takového zásahu nelze čelit jinak než ústavní stížností, resp. nálezem Ústavního soudu obsahujícím zákaz takového zásahu (obdobně viz např. usnesení Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 233/02, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, sv. 27, str. 337).
Uvedené vymezení relevantní výseče pravomoci Ústavního soudu je významné pro tu část návrhu, jíž se stěžovatelka domáhá
- zrušení oznámení MÚ Vsetín o novém projednání věci z 12. 10. 2012
- zrušení oznámení MÚ Vsetín z 30. 11. 2012
- uložení povinnosti MÚ Vsetín zrušit územní rozhodnutí - regulační plán
- uložení povinnosti MÚ Vsetín předložit opis protokolu o zahájení územního řízení
- uložení povinnosti MÚ Vsetín zrušit stavební řízení k dokončení stavby
- určení, že pro nedodržení odstupu mezi stavbami, požárních odstupů a podmínek v území nelze vydat územní rozhodnutí ani regulační plán
- přiznání peněžitého zadostiučinění 2 200 000 Kč za morální újmu.
Oznámení stavebního úřadu učiněná v rámci probíhajícího řízení jsou pouhými procesními úkony, které nemají kvalitu rozhodnutí orgánu veřejné moci rušících, měnících či závazně určujících práva a povinnosti stěžovatelky. Také ve zbytku této části petitu nejde ani o rozhodnutí ani jiný zásah orgánu veřejné moci (jednorázový aktuální zásah do sféry práv náležejících výlučně stěžovatelce). Stěžovatelka zde po Ústavním soudu žádá, aby úkoloval stavební úřad v rámci jím prováděného stavebního, resp. územního řízení. To se však zcela vymyká záběru ustanovení §82 zákona o Ústavním soudu, kde je vymezeno, jak lze o ústavní stížnosti rozhodnout. Totéž platí i pro požadavek na přiznání satisfakce za nemateriální újmu, o níž je kompetentní rozhodovat na základě příslušné žaloby obecný soud. Protože i Ústavní soud je - stejně jako ostatní orgány veřejné moci - ve své pravomoci limitován zákonem (čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod), je přezkum uvedených částí petitu Ústavním soudem vyloučen.
Meritorně se nelze zabývat ani tou částí návrhu, která směřuje proti většině rozhodnutí specifikovaných v záhlaví. Podle §72 odst. 3 zákona o Ústavním soudu lze ústavní stížnost podat ve lhůtě dvou měsíců od doručení rozhodnutí o posledním procesním prostředku, který zákon stěžovateli k ochraně jeho práva poskytuje; takovým prostředkem se rozumí řádný a mimořádný opravný prostředek, vyjma návrhu na obnovu řízení, jiný procesní prostředek k ochraně práva, s jehož uplatněním je spojeno zahájení soudního, správního nebo jiného právního řízení. Ústavní stížnost je podle §75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu nepřípustná, jestliže stěžovatel nevyčerpal všechny procesní prostředky, které mu zákon k ochraně práva poskytuje. Vyznačuje se tedy mimo jiné tím, že je k standardním procesním ("ne-ústavním") institutům prostředkem subsidiárním; je tomu tak proto, že především obecné soudy jsou povolány k ochraně práv fyzických a právnických osob, a teprve není-li zjednána náprava v rámci režimu obecného soudnictví, může se uplatnit ochrana poskytovaná přezkumem Ústavního soudu (v rozsahu omezeném na hlediska ústavnosti).
V intencích uvedeného je návrh nepřípustný proti:
- usnesení Městského soudu v Praze z 5. 10. 2011, č. j. 11 Ca 113/2009-55, které není konečným, ale pouze dílčím procesním rozhodnutím vylučujícím některé části stěžovatelčiny správní žaloby k samostatnému projednání. Teprve v rámci těchto (tří) samostatných řízení se rozhodovalo o veřejných subjektivních právech stěžovatelky.
- usnesení Městského soudu v Praze ze 17. 2. 2012, č. j. 11 A 23/2012-16, jímž byla odmítnuta žaloba stěžovatelky pro nedostatek pravomoci. Proti usnesení mohla stěžovatelka podat kasační stížnost, nejde tedy o rozhodnutí o posledním procesním prostředku k ochraně práva stěžovatelky.
- usnesení Městského soudu v Praze ze 17. 2. 2012, č. j. 11 A 24/2012-19, o postoupení věci Krajskému soudu v Brně; i proti němu mohla stěžovatelka podat kasační stížnost. Navíc opět nejde o rozhodnutí, jímž se řízení končí.
- rozsudku Městského soudu v Praze z 15. 3. 2012, č. j. 11 Ca 113/2009-104, ve věci ochrany proti nečinnosti a přezkoumání Ministerstva pro místní rozvoj mohla stěžovatelka rovněž podat kasační stížnost. Přezkoumávaným bylo rozhodnutí (taktéž nyní napadené ústavní stížností) ministerstva z 6. 6. 2011, č. j. 21387/2011-83; ani ve vztahu k němu tedy nebyly procesní prostředky nápravy vyčerpány.
- usnesení Krajského soudu v Brně z 28. 3. 2012, č. j. 30 A 31/20012-23, jímž byla jako nepřípustná odmítnuta její žaloba proti rozhodnutí (prvoinstančnímu) stavebního úřadu, kdy mohla rovněž podat kasační stížnost.
Tato část návrhu tedy musela být odmítnuta podle ustanovení §43 odst. 1 písm. d) a písm. e) zákona o Ústavním soudu, neboť k jeho projednání není Ústavní soud příslušný, resp. jde o návrh nepřípustný.
B) Část návrhu, která formální podmínky přezkumu splňuje
Jediná dvě rozhodnutí, která splňují formální předpoklady přezkumu, jsou usnesení MÚ Vsetín z 25. 7. 2012, čj. MUVS-S 3627/2006 OVÚPD-330/Re, jímž bylo přerušeno řízení o žádosti o vydání stavebního povolení, a rozhodnutí KÚ Zlínského kraje ze 17. 10. 2012, č. j. KUZL 58779/2012, jímž bylo toto rozhodnutí potvrzeno a odvolání stěžovatelky zamítnuto.
Zákon o Ústavním soudu rozeznává v ustanovení §43 odst. 2 písm. a) jako zvláštní kategorii návrhů návrhy zjevně neopodstatněné, čímž dává Ústavnímu soudu v zájmu racionality a efektivity jeho řízení pravomoc posoudit "přijatelnost" návrhu, dříve než dospěje k závěru, že o návrhu rozhodne meritorně nálezem. V této fázi jde totiž o specifickou a relativně samostatnou část řízení, která nemá charakter řízení kontradiktorního. Podle ustanovení §43 odst. 3 usnesení o odmítnutí návrhu podle odstavců 1 a 2 musí být písemně vyhotoveno, stručně odůvodněno uvedením zákonného důvodu, pro který se návrh odmítá, a musí obsahovat poučení, že odvolání není přípustné.
Předmětná rozhodnutí správních orgánů jsou toliko mezitímní povahy, rozhodnutími, jimiž se upravuje vedení řízení před správním orgánem. Nezakládají, nemění ani ruší žádná hmotná práva stěžovatelky ani závazně neurčují, že nějaká hmotná práva má či nemá. Z toho důvodu na ně dokonce dopadá kompetenční výluka z přezkumu správními soudy upravená v §70 písm. c) soudního řádu správního. Tím spíše je nebude přezkoumávat Ústavní soud; obecně nejde o rozhodnutí způsobilá zasáhnout základní práva stěžovatelky. Ostatně stěžovatelka ani žádné konkrétní argumenty, jak a čím byla na svých ústavou garantovaných právech těmito rozhodnutími dotčena, neuvádí. Stavební řízení nebylo ukončeno a po odpadnutí překážky bude pokračovat, jediným přímým důsledkem je jeho prodloužení.
Tuto část návrhu proto Ústavní soud dle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítl pro zjevnou neopodstatněnost.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 27. února 2013
Jiří Nykodým, v. r.
předseda senátu