ECLI:CZ:US:2013:2.US.2573.12.1
sp. zn. II. ÚS 2573/12
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jiřího Nykodýma a soudců Dagmar Lastovecké a Stanislava Balíka ve věci ústavní stížnosti Statutárního města Brna, se sídlem Dominikánské nám. 1, právně zastoupeného JUDr. Františkem Mozgou, advokátem se sídlem Špitálka 41, Brno, proti rozsudku Městského soudu v Brně č.j. 30 C 11/2007-95 ze dne 28. 5. 2010, ve znění opravného usnesení č.j. 30 C 11/2007-108 ze dne 5. 8. 2010, a rozsudku Krajského soudu v Brně č.j. 44 Co 355/2010-121 ze dne 26. 10. 2011, ve spojení s návrhem na zrušení ustanovení §16, §17 a §18 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů, takto:
Ústavní stížnost se spolu s návrhem odmítá.
Odůvodnění:
Podáním učiněným ve lhůtě dle §72 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatel domáhal zrušení v záhlaví citovaných rozhodnutí, neboť má za to, že jimi bylo porušeno jeho ústavně zaručené právo zakotvené v čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), jakož i čl. 104 odst. 3 a 4 Ústavy.
Městský soud v Brně rozhodl ve věci žalobce České republiky - Ministerstva pro místní rozvoj proti žalovanému (stěžovateli) statutárnímu městu Brnu, ve věci regresní úhrady o částku 687.762,63 Kč s příslušenstvím tak, že uložil stěžovateli povinnost zaplatit žalobci částku 1.915.677,03 Kč a náklady řízení v částce 76.820,- Kč. Proti tomuto rozhodnutí brojil stěžovatel odvoláním, v němž namítal faktické i právní nesprávnosti v rozhodnutí prvostupňového soudu. Krajský soud v Brně rozsudek soudu prvního stupně potvrdil a zavázal žalovaného k náhradě nákladů odvolacího řízení ve výši 38.110,- Kč. Závěry soudů stěžovatel rozporoval dovoláním k Nejvyššímu soudu, jenž dovolání usnesením ze dne 24. dubna 2012 č.j. 28 Cdo 928/2012- 139 - po posouzení otázky zásadního právního významu - odmítl jako nepřípustné. Proti posledně jmenovanému rozhodnutí ústavní stížnost nesměřuje.
V řešené věci, v níž byla obecnými soudy stěžovateli přiřknuta povinnost zaplatit regresní úhradu za náhradu škody ve shora uvedené výši, se jednalo o pochybení stavebního úřadu při Úřadu městské části Brno-jih, v jehož důsledku vznikla soukromému subjektu (obchodní společnosti Auto H. B., spol. s r. o.) škoda. Nárok na náhradu škody uplatnila jmenovaná společnost proti státu (ČR - Ministerstvu pro místní rozvoj) v rámci civilního řízení, jenž bylo pravomocně ukončeno rozsudkem Nejvyššího soudu ze dne 28. srpna 2008 č.j. 25 Cdo 1233/2006. Konečná výše náhrady škody byla vyčíslena na částku 1.915.677,03,- Kč, kterou ČR - Ministerstvo pro místní rozvoj uhradilo.
Podle přesvědčení navrhovatele z jinak konzistentní zákonné úpravy, potažmo z chápání právního státu jako entity založené na dělbě moci a vnitřní struktuře jejích jednotlivých složek, z nichž každá nese příslušnou odpovědnost za určité jednání, zcela vybočuje institut regresní úhrady, zakotvený v ust. §16 až 18 zákona č. 82/1998 Sb. (začleněno jako díl 1., oddíl 5. - Regresní úhrada), jenž zakládá možnost státu požadovat regresní úhradu na územních samosprávných celcích. Přistoupení k takovéto konstrukci v podstatě znamená, že ačkoliv formálně v souladu s ust. §3 písm. c) zákona odpovídá za způsobenou škodu stát, tak v konečném důsledku nese odpovědnost příslušný územní samosprávný celek, v jehož rámci daný "chybující" správní úřad působí. Ustanovení §1 odst. 2 a §3 písm. c) zákona se tak v této situaci stává zcela obsoletní a čistě formální, bez faktického dopadu na vyjádření konečné odpovědnosti určitého subjektu za škodu jako újmy na jeho majetku.
V řešené věci byla vzniklá škoda způsobena v důsledku chybného stavebního povolení, tj. v důsledku rozhodovací činnosti stavebního úřadu, jež má výlučně povahu státně správního rozhodování v rámci přenesené působnosti. Tím, že v důsledku použití institutu regresní úhrady byl výrazně zúžen majetek (rozpočet) územního samosprávného celku, bylo porušeno jeho ústavně zaručené právo hospodařit s vlastním majetkem.
Stěžovatel považuje za podstatné, že neměl jakoukoli možnost aktivně zasáhnout do procesu rozhodování stavebního úřadu a není nadán žádnými kontrolními mechanismy nad touto institucí, jež se řídí při své činnosti toliko zákonem č. 183/2006 Sb., stavební zákon, a souvisejícími předpisy. Přenášet odpovědnost za způsobenou škodu na územní samosprávný celek, hospodařící s vlastním majetkem v rámci svého rozpočtu (z čehož je také nesporně odpovědný), je zjevně nespravedlivé, odporující uvedené ústavněprávní úpravě a dle mínění stěžovatele je i v rozporu s principy právního státu, jak jej chápe čl. 1. odst. 1. Ústavy. Stěžoval je názoru, že v případě zakotvení takto pojatého institutu regresní úhrady v rámci zákona není možno ze shora uvedených důvodů zmíněným ústavně garantovaným základním právům a svobodám řádně dostát a napadaná zákonná úprava je tak s nimi ve zřejmém rozporu.
Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti a tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že ve smyslu jejího čl. 87 odst. 1 písm. d) rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. též §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu]. Není součástí soustavy obecných soudů a není ani povolán k instančnímu přezkumu jejich rozhodnutí. Jeho pravomoc je založena výlučně k přezkumu z hlediska dodržení principů ústavněprávních, tj. zda v řízení (rozhodnutím v něm vydaným) nebyly dotčeny předpisy ústavního pořádku chráněná práva nebo svobody jeho účastníka.
Ústavní stížnost, tak jak je koncipovaná, směřuje proti dvěma rozhodnutím obecných soudů, argumentačně však s postupy a názory soudů nijak nepolemizuje. Jediným stížnostním důvodem je tak stěžovatelem namítaná neústavnost celého oddílu pátého zákona č. 82/1998 Sb., týkající se regresní úhrady, tedy ustanovení §16, §17 a §18. Stěžovatel argumentuje ve vztahu k citovaným ustanovením neústavností možného přenosu odpovědnosti státu za škodu způsobenou správním úřadem při výkonu přenesené působnosti na samosprávný celek.
V dané věci obecné soudy aplikovaly ustanovení §16 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb., podle kterého "Nahradil-li stát škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem nebo poskytl-li ze stejného důvodu zadostiučinění za vzniklou nemajetkovou újmu, může požadovat regresní úhradu na úředních osobách a na územních celcích v přenesené působnosti, pokud škodu způsobily". Obecné soudy po provedeném dokazování dospěly shodně k závěru, že rozhodující příčinou vzniku škody byl nezákonný postup stavebního úřadu zahájený vydáním vadného stavebního povolení a žádné jiné příčiny vzniku škody nebyly shledány. Svá rozhodnutí soudy řádně a logicky odůvodnily, přičemž se vypořádaly se všemi námitkami stěžovatele.
Problematikou regresní úhrady dle zákona č. 82/1998 Sb. se Ústavní soud zabýval např. v usnesení sp. zn. IV. 276/11, v němž uvedl "jestliže se stát hlásí k odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu státní moci, je nanejvýš logické, aby se tato odpovědnost vztahovala i na škodu způsobenou obcí v přenesené působnosti, neboť výkon záležitostí státu obcí v přenesené působnosti je nepřímým výkonem státní správy (srov. Hendrych, D. a kol. Správní právo, obecná část, 7. vydání. C. H. Beck, Praha 2009, str. 165). Tato odpovědnost je jednak absolutní, a tudíž ji nelze zákonem nikterak omezit či dokonce vyloučit, a současně objektivní, a proto se jí stát nemůže zprostit ani tehdy, je-li prokázáno, že škoda byla způsobena úmyslným protiprávním jednáním osoby od státu odlišné. Stanoví-li zákon, že obec vykonává určitou agendu pro stát v přenesené působnosti, je sice její povinností tak činit, ale zároveň na její výkon nemá obec právní nárok ani nevzniká žádné legitimní očekávání ze strany obce, že tomu tak bude i v budoucnu. Je věcí státu a jeho důvěry v profesionalitu obcí, zda a v jakém rozsahu na obce přenese oprávnění a současně povinnost obstarávat jeho vlastní záležitosti; tím, že deleguje pravomoc na jiného, se nezbavuje odpovědnosti za případnou škodu. Nicméně na nespravedlnost, kterou pociťuje stěžovatelka ve skutečnosti, že by stát měl nést odpovědnost za jednání obce v přenesené působnosti překračující zákonné mantinely, zákon č. 82/1998 Sb. pamatuje v ustanovení §16 odst. 1, jež umožňuje státu nahradivšímu škodu požadovat po obci regresní úhradu. Takto koncipovaná právní úprava celé problematiky je komplexní, přehledná a nevyvolává výkladové pochyby o osobě pasivně legitimované, čímž náležitě slouží k ochraně těch, kdo jsou nezákonností dotčeni na svých právech a domáhají se náhrady škody".
Citovaný závěr, jímž byla de facto aprobována stěžovatelem napadená právní úprava odpovědnosti za škodu při výkonu státní moci včetně možného regresního postihu vůči samosprávnému celku, plně dopadá i na projednávanou ústavní stížnost a Ústavní soud neshledal důvod se od vysloveného závěru odchýlit. Ústavní soud konstatuje, že právní úprava reflektuje tzv. spojený model výkonu veřejné správy, jehož důsledkem je i odpovědnost samosprávného celku za kvalitní výkon činností v přenesené působnosti, byť do vlastní konkrétní rozhodovací činnosti zasahovat nemůže.
Vzhledem ke shora uvedenému musí Ústavní soud uzavřít, že v postupu obecných soudů neshledal porušení základních práv stěžovatele, a proto nezbylo, než podanou ústavní stížnost posoudit jako návrh zjevně neopodstatněný. Pokud jde o návrh stěžovatele na zrušení zákonného ustanovení, lze odkázat na ustálenou judikaturu Ústavního soudu, z níž vyplývá, že v případě odmítnutí stížnosti z důvodů uvedených v ustanovení §43 odst. 1, odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu sdílí procesně její osud i tento návrh. Za této situace stavu byly ústavní stížnost a s ní spojený návrh na zrušení ustanovení §16 odst. 1 a §18 odst. 1, 2, 6 zákona č. 82/1998 Sb. bez přítomnosti účastníků a mimo ústní jednání odmítnuty podle §43 odst. 2 písm. a), b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů. Ostatní návrhy Ústavní soud odmítl dle §43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu pro neoprávněnost navrhovatele, neboť tato ustanovení nebyla v případě stěžovatele aplikována.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 7. března 2013
Jiří Nykodým
předseda senátu