ECLI:CZ:US:2013:3.US.1761.12.1
sp. zn. III. ÚS 1761/12
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jiřího Nykodýma a soudců Dagmar Lastovecké a Stanislava Balíka o ústavní stížnosti stěžovatele Mihayla Petrychenka, zastoupeného JUDr. Ing. Janem Kopřivou, advokátem, se sídlem v Brně, Zahradnická 6, proti rozhodnutí Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců ze dne 30. 1. 2012 č. j. MV-88329-8/SO-2011 a rozhodnutí Ministerstva vnitra ČR, Odboru azylové a migrační politiky ze dne 18. května 2011 č. j. OAM-6180-5/DV-2011, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Argumentace stěžovatele
1. Dne 11. 5. 2012 obdržel Ústavní soud návrh, ve kterém stěžovatel navrhl zrušení v záhlaví označených rozhodnutí obou správních orgánů, vydaných v řízení o jeho žádosti o udělení dlouhodobého víza k pobytu nad 90 dnů za účelem zaměstnání.
2. Z předložené ústavní stížnosti a rozhodnutí obou správních orgánů se podává, že stěžovatel podal žádost o udělení dlouhodobého víza k pobytu nad 90 dnů za účelem zaměstnání na území České republiky. Tato žádost byla rozhodnutím ze dne 18. 5. 2011, vydaným Ministerstvem vnitra ČR, Odborem azylové a migrační politiky (dále jen "ministerstvo"), č. j. OAM-6180-5/DV-2011, zamítnuta podle §56 odst. 1 písm. d) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, v platném znění (dále jen "zákon o pobytu cizinců"). V Informaci o důvodech neudělení dlouhodobého víza ministerstvo uvedlo, že z jeho vlastního šetření a z doložených náležitostí žádosti o dlouhodobé vízum vyplynuly najevo skutečnosti, dokládající, že náklady s pobytem cizince na území by nesla Česká republika.
3. Stěžovatel podal následně žádost o nové posouzení důvodů neudělení dlouhodobého víza v souladu s ustanovením §180e zákona o pobytu cizinců. Namítal, že neudělení dlouhodobého víza nemá oporu v doložených náležitostech, když ze strany stěžovatele byly všechny zákonem požadované náležitosti doloženy. Ze spisového materiálu stěžovatel zjistil, že důvodem zamítnutí jeho žádosti bylo to, že z veřejně dostupných elektronických evidencí vyplývá, že zaměstnavatel žadatele, firma Staves.cz, družstvo, nevykázal od roku 2009 roční závěrky, čímž se nepodařilo potvrdit schopnost zaměstnavatele zajistit cizinci dostatečný měsíční příjem v průběhu jeho pobytu. Z tohoto důvodu tak dle správního orgánu existuje předpoklad, že náklady spojené s pobytem cizince na území ponese Česká republika. S tím stěžovatel nesouhlasil a namítal, že kdyby ministerstvo provedlo skutečně vlastní šetření v dané věci, zjistilo by, že Staves.cz, družstvo, jakožto zaměstnavatel, vždy řádně neslo všechny výdaje za cizince, které zaměstnávalo, při pobytu na území České republiky. Přitom ve sbírce listin chyběla pouze účetní závěrka za rok 2009, kdy účetní závěrka za rok 2010 nemohla být z objektivních příčin dříve zveřejněna. Společnost Staves.cz, družstvo, je zcela bez dluhů a své závazky vždy řádně plnila. Výkazy samy o sobě neprokazují platební schopnost společnosti, navíc správní orgán měl k dispozici účetní závěrky za období 2001 až 2008, z nichž je patrné, že společnost je schopna zajistit svým členům dostatečný měsíční příjem v průběhu jejich pobytu na území České republiky. Především však tyto závěrky nejsou zákonnou náležitostí k žádosti o udělení dlouhodobého víza. Nicméně odvolací orgán, kterým je podle §170b odst. 1 zákona o pobytu cizinců Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců (dále jen "komise"), dospěl v rozhodnutí ze dne 30. 1. 2012 čj. MV-88329-8/SO-2011 k závěru, že je dán důvod pro negativní rozhodnutí ve věci podle §56 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců. Podle komise je žádost stěžovatele nevěrohodná. Jeví se jako účelový akt, s možností zneužití víza k jinému než deklarovanému účelu.
4. Stěžovatel následně obsáhle předestřel Ústavnímu soudu své námitky proti oběma rozhodnutím. Zdůraznil, že všechny náležitosti, vyžadované §31 zákona o pobytu cizinců, jím byly řádně doloženy. Podrobil se též pohovoru podle §57 odst. 2 zákona o pobytu cizinců na zastupitelském úřadě. Jediným podkladem pro neudělení víza podle §56 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců tak bylo nevykázání účetních závěrek družstva Staves.cz, družstvo, v elektronických evidencích. Tento nedostatek je navíc již odstraněn. Pouze tato skutečnost nemůže být legitimním důvodem pro neudělení víza, když existuje velké množství společností, které jsou ve ztrátě, a přesto hradí své závazky vůči zaměstnancům. Navíc taková povinnost nikde stanovena není, takže automatické nepředložení uzávěrek nemůže být jediným důvodem pro neudělení víza. To je třeba z hlediska volné úvahy správního orgánu považovat za protiústavní, když to porušuje zásadu předvídatelnosti a zásadu určitosti zákona. Dále je zřejmé, že kdyby nemohl zaměstnavatel vyplácet zaměstnancům jejich měsíční příjem, neměl by zaměstnat dalšího zaměstnance, ale naopak. V této souvislosti odkazuje stěžovatel na čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Podle názoru stěžovatele skutečnost, že na udělení dlouhodobého víza není právní nárok, a tedy ho pouze "lze udělit", znamená, že správní orgán, při splnění všech zákonných podmínek stanovených v příslušném ustanovení zákona, vízum udělí, pokud neshledá, že není splněna některá z podmínek uvedených mimo rámec tohoto ustanovení. Musí se však jednat o podmínku vyplývající ze zákona a o kritéria, která nelze na základě zákona předvídat, nebo na které nebyl žadatel o vízum upozorněn.
5. Dále stěžovatel namítl, že institut správního uvážení orgánů veřejné moci, vyplývající podle něj z §51 odst. 2 zákona o pobytu cizinců, musí být aplikován s ohledem na čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR. Stěžovatel si je vědom toho, že na udělení víza není právní nárok. Avšak ze skutečnosti, že cizinec nemá právo na vstup a pobyt na území České republiky, ještě nikterak nevyplývá, že by tato osoba, jakožto účastník řízení, automaticky pozbyla svých veškerých práv. Každé správní uvážení má své meze dané zákazem libovůle, jak plyne i ze soudní judikatury, základních zásad činnosti správních orgánů v §2 až §8 správního řádu. Jednou z těchto zásad je i zásada materiální pravdy (§3 správního řádu). Ministerstvo se mohlo v souladu se zásadou součinnosti s dotčenými osobami obrátit na zaměstnavatele Staves.cz, družstvo, aby mu předložil předmětnou účetní závěrku.
6. Konečně stěžovatel zdůraznil také právo na spravedlivý proces (čl. 36 odst. 1 Listiny), ze kterého též plyne povinnost obou orgánů svá rozhodnutí řádně odůvodnit, zejména pokud jde o použití správního uvážení a možnost jeho přezkoumání v rámci odvolacího řízení, jinak je rozhodnutí prvoinstančního orgánu nepřezkoumatelné. Ministerstvo však v rozhodnutí pouze obecně uvádí, že z vlastního šetření a z doložených náležitostí k žádosti vyplynuly najevo skutečnosti, dokládající, že náklady spojené s pobytem cizince na území by nesla Česká republika. Již samotný pojem odůvodnění v sobě zahrnuje požadavek, aby v něm byly uvedeny konkrétní důvody, které vedly příslušný orgán k danému rozhodnutí; nestačí pouze formální citace zákonného ustanovení. I v případě, kdy není dán nárok na určité rozhodnutí, existuje minimálně nárok na bezchybný výkon správního uvážení. Ačkoli je stěžovatel cizincem, přísluší mu v návaznosti na čl. 42 Listiny ústavně zaručené právo na spravedlivý proces, vyjádřené především v čl. 36 odst. 1 Listiny, a právo na to, aby byla jeho věc projednána bez zbytečných průtahů (čl. 38 odst. 2 Listiny).
7. Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců jako odvolací orgán podle stěžovatele rovněž pochybila a s jeho konkrétními námitkami se nevypořádala. Chybně aplikovala příslušné ustanovení pro neudělení víza, jelikož dané ustanovení nemluví o možnosti neudělit vízum, pokud existuje předpoklad jeho zneužití k jinému účelu tak, jak ve svém odůvodnění Komise konstatuje. Naopak ustanovení §56 odst. 1 písm. d) by správně Komise aplikovala pouze tehdy, pokud by tak, jako prvostupňový orgán, dospěla svým šetřením k tomu, že ze zjištěných skutečností vyplývá, že by náklady spojené s pobytem cizince na území nesla Česká republika. Pokud jde o konstatování Komise, že žádost stěžovatele o dlouhodobé vízum se jeví jako účelový akt, je pak otázkou, k jakému jinému účelu by měl stěžovatel dlouhodobé vízum zneužít. Z rozhodnutí Ministerstva vyplývá, že jediným důvodem pro neudělení dlouhodobého víza bylo to, že byly zjištěny skutečnosti, dokládající, že by náklady spojené s pobytem cizince na území nesla Česká republika. Avšak nikde se nehovoří o "možnosti zneužití víza", jak uvádí Komise, a nevyplývá to ani ze spisového materiálu. I kdyby sama Komise dospěla k závěru, že existuje možnost zneužití víza, vyvstala by nutnost zpřístupnění odchylného právního názoru stěžovateli. To se nestalo v rozporu s právem na právní slyšení ve smyslu čl. 38 odst. 2 Listiny. Současně bylo tímto postupem Komise popřeno legitimní očekávání stěžovatele, které lze obecně vymezit jako právem chráněný nárok fyzické nebo právnické osoby, spočívající v možnosti počítat s udržením určitého právního stavu a nároku na poskytnutí ochrany proti jakékoliv změně tohoto stavu (legitimní očekávání v oblasti hmotněprávní a procesněprávní). Rozhodnutí Komise je podle stěžovatele rovněž překvapivé.
8. Stěžovatel dále vytýká Komisi jako odvolacímu orgánu také porušení jeho práva na projednání a rozhodnutí o jeho opravném prostředku v zákonné lhůtě. Proti nečinnosti Komise brojil stěžovatel i podáním žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti dle §80 správního řádu. Ustanovení čl. 38 odst. 2 Listiny zaručuje každému, aby jeho věc byla projednána bez zbytečného průtahu. U rozhodnutí Komise o novém posouzení neudělení dlouhodobého víza v dané věci datováno ke dni 30. 1. 2012, lze pochybovat o pravdivosti uvedeného data vydání rozhodnutí.
9. S ohledem na výše uvedená tvrzení stěžovatel navrhl z důvodu porušení čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR, čl. 2 odst. 2, čl. 36 odst. 1, čl. 38 odst. 2 Listiny, aby byla obě rozhodnutí správních orgánů zrušena.
II.
Formální předpoklady projednání návrhu
10. Ústavní soud posoudil splnění podmínek řízení a dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, ve kterém byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel byl právně zastoupen v souladu s požadavky §29 až §31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, a vyčerpal zákonné prostředky k ochraně svého práva. Ústavní stížnost je přípustná, když možnost soudního přezkumu správních rozhodnutí zde není na základě §171 písm. a) zákona o pobytu cizinců (ve znění zákona č. 427/2010 Sb.) dána, jak potvrdil nález Ústavního soudu ze dne 9. 5. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 23/11 (č. 234/2012 Sb.).
III.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
11. Ústavní soud proto posoudil ústavní stížnost po obsahové stránce a dospěl k závěru, že se jedná o návrh zjevně neopodstatněný. Byl přitom veden těmito úvahami.
12. Stěžovatel polemizuje se závěry obou správních orgánů v řízení o vydání dlouhodobého víza k pobytu nad 90 dnů za účelem zaměstnání podle zákona o pobytu cizinců. Ústavní soud zde odkazuje na svou judikaturu, kterou shrnul v citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 23/11, ve kterém setrval na svém právním názoru, že v případě rozhodnutí o neudělení víza nemůže dojít k zásahu do základních práv a svobod. To je podstatné i pro projednávanou věc, pokud by se III. senát Ústavního soudu nerozhodl navrhnout změnu právního názoru ve smyslu §23 ve spojení s §13 zákona o Ústavním soudu. Tato potřeba nebyla s ohledem na časový odstup několika měsíců od plenárního zásadního nálezu ve věci na místě. Stěžovatel namítá porušení řady ustanovení Listiny a Ústavy ČR a odvolává se na judikaturu, která je však založena především na řízeních, ve kterých byla právní pozice stěžovatele založena na tom, že jsou mu výslovně nebo judikaturou dovozované ústavně zaručené právo nebo svoboda upírány. Tak tomu v daném případě není. K zásahu může dojít jen "akcesoricky" při projednávání žádosti o vízum, na jejíž kladné vyřízení není právní nárok, který navíc není podložený nějakým základním právem nebo svobodou.
13. Stěžovatel napadá správní rozhodnutí s tvrzením, že byl vadně vyložen zejména §56 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců. Ten ovšem stanoví, že dlouhodobé vízum ministerstvo cizinci neudělí, jestliže má poznatky o tom, že by náklady spojené s pobytem cizince na území nesla Česká republika. Nota bene nikoli "nemusí udělit", "lze neudělit" nebo dokonce "lze udělit", jak tvrdí stěžovatel ve své stížnosti. Námitky ohledně pravidel pro přezkum správního uvážení jsou proto zjevně neopodstatněné. V daném případě je úkolem ministerstva sledovat, zda udělením dlouhodobého víza nemůže dojít k poškození zájmů České republiky. Protože nejde ani o otázku azylu, ani vyhoštění do problematického státu apod., je úkolem ministerstva sledovat tento zájem, nikoli zájem cizince pracovat v České republice. Cizinec se navíc nenachází na území České republiky, když o udělení víza žádá. Proto se nepředpokládá ani možný zásah do jeho základních práv. To platí tím spíše, že negativní rozhodnutí nepředstavuje překážku věci rozhodnuté v tom smyslu, že udělení víza je pro stěžovatele navždy vyloučeno. Pro řízení platí správní řád a s ohledem na nové skutečnosti (např. nová zjištění ohledně platební a účetní situace uváděného zaměstnavatele) lze žádost podat znovu. Je úkolem žadatele, aby případné pochybnosti rozptýlil. Ministerstvo nerozhoduje o nároku, který si lze soudně vynutit. To platí i pro pochybnosti z hlediska zaměstnavatele jako v projednávané věci. Zákon tak sice nepožaduje výslovně předložení účetních uzávěrek zaměstnavatelem, avšak nevylučuje v zájmu ochrany státu, aby ministerstvo takový údaj vyhodnotilo v rámci posouzení, zda jsou splněny předpoklady pro negativní rozhodnutí, protože právě o ně v §56 zákona o pobytu cizinců jde. Nelze proto zaměňovat důkazy a náležitosti. Cizinec zde žádá o něco, na co nemá nárok, nikoli o něco, co mu při splnění podmínek musí stát poskytnout. Není proto jasné, v čem spočívá stěžovatelem uváděný jeho právem chráněný zájem, spočívající v možnosti počítat s udržením určitého právního stavu, když se ve stížnosti neuvádí, jakého stavu se tato teze týká a na čem by měl být při žádosti o vízum založen. Ústavní soud je toho názoru, že stěžovatel, na rozdíl od řízení před Ústavním soudem, nevystupuje vůči ministerstvu jako stěžovatel, nýbrž jako žadatel. Tuto pozici mohl rozumně očekávat, i když v ústavní stížnosti se snaží konstruovat svou pozici jako daleko silnější. Stejně tak zde platí, že v odvolacím řízení nejde o řešení sporu o právo mezi dvěma rovnými subjekty soukromého práva, nýbrž o rozhodování o žádosti o vydání víza, na které není právní nárok, čemuž konečně odpovídá i zvláštní terminologie pro označení výsledků správního řízení ("informace", "nové posouzení důvodů").
14. Konečně Ústavní soud uvádí, že jeho úkolem ani v případě výluky soudního přezkumu není role nalézacího soudu. Proto i v tomto případě zůstává soudním orgánem ochrany ústavnosti. V takovém řízení posuzuje opět jen porušení ústavních kautel, nikoli tedy např. to, jaké je datum vydání rozhodnutí, nýbrž to, zda bylo možno žádost podat, zda vůbec k vydání rozhodnutí došlo a s jakými následky. Též nehodnotí správní uvážení, neboť v oblasti výkonu svrchovaných práv státu je postup správního orgánu v §56 zákona o pobytu cizinců formulován jako věc, která není dána na uvážení, nýbrž jako povinnost orgánu veřejné správy. K Ústavnímu soudu se též na rozdíl od kasační stížnosti nemůže obrátit orgán veřejné správy, jako v řízení o zákonnosti, neboť ten není nositelem základních práv a svobod jako fyzické osoby, nýbrž je ochráncem zájmů státu. Tyto zvláštnosti řízení ve věcech žádosti o vízum je třeba při rozhodování rovněž zdůraznit.
15. Ústavní soud tak setrvává na svém právním názoru ohledně povahy rozhodnutí o neudělení dlouhodobého víza. Argumentace stěžovatele proto byla posouzena z hlediska tohoto právního názoru a právní úpravy v zákoně o pobytu cizinců, byť úkolem Ústavního soudu není výklad obyčejného práva. S ohledem na výše uvedené proto nezbylo než ústavní stížnost odmítnout podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný, a to mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 7. února 2013
Jiří Nykodým, v. r.
předseda senátu