ECLI:CZ:US:2013:3.US.2463.11.1
sp. zn. III. ÚS 2463/11
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Vladimíra Kůrky (soudce zpravodaje) a soudců Jana Filipa a Jana Musila ve věci ústavní stížnosti stěžovatele 7. obchodní, a. s. se sídlem v Praze 3, Vinohradská 2279/164, zastoupené JUDr. Zuzanou Navrátilovou, advokátkou se sídlem v Praze 3, Jeseniova 1151/55, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 7. 2011 č. j. 3 Ao 4/2011-100, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Ústavní stížností podle §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákona o Ústavním soudu"), se stěžovatel domáhá, aby Ústavní soud pro porušení čl. 11 odst. 1 a 4, čl. 26 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listiny") a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod zrušil v záhlaví označené rozhodnutí správního soudu, vydaného v řízení o zrušení opatření obecné povahy.
Z obsahu ústavní stížnosti a vyžádaného spisu Nejvyššího správního soudu sp. zn. 3 Ao 4/2011 se podává následující.
Návrhem podaným Nejvyššímu správnímu soudu se stěžovatel (v řízení navrhovatel) domáhal zrušení opatření obecné povahy č. 1/2010, územního plánu Obce Libeř, schváleného usnesením zastupitelstva obce Libeř č. 6/2010 ze dne 4. 10. 2010, s odůvodněním, že jím bylo nepřiměřeně a diskriminačně zasaženo do jeho vlastnických práv k identifikovaným pozemkům, jež dlouhodobě plánoval k zastavění rodinnými domy, které však byly územním plánem určeny z hlediska svého funkčního využití jako plochy smíšené nezastavěného území; stalo se tak navzdory tomu, že bezprostředně sousedící pozemky jsou již zastavěny, resp. jsou k zastavění (podle územního plánu) určeny, ačkoliv tvoří spolu s jeho pozemky "prostorově logicky navazující celek". Též namítl, že v procesu pořizování územního plánu bylo porušeno ustanovení §47 odst. 2 stavebního zákona, a poukázal rovněž na nedostatky odůvodnění dotčeného opatření.
Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 20. 7. 2011 č. j. 3 Ao 4/2011-100 návrh stěžovatele zamítl. K námitce ohledně vadného procesního postupu obce Libeř (dále též jen "odpůrce") při přijímání opatření obecné povahy (třetí bod algoritmu), jehož se měl odpůrce dopustit tím, že poté, co přistoupil ke změně zadání územního plánu (schváleného 22. 2. 2010), měl nejprve přistoupit k jeho opakovanému zveřejnění a projednání ve smyslu §47 odst. 2 stavebního zákona, Nejvyšší správní soud (ve shodě se sdělením Krajského úřadu Středočeského kraje zaslaném již dříve stěžovateli) dospěl s podrobným zdůvodněním k závěru, že tím v této věci nedošlo k takovému procesnímu pochybení, které mohlo mít vliv na zákonnost "rozhodnutí" ve věci samé, a "to tím spíše, že zadání je toliko první fází procesu pořizování územního plánu s tím, že k dalšímu upřesňování pořizovaného územně plánovacího dokumentu, a také ke kvalifikovanější ochraně vlastnických práv dotčených subjektů, slouží fáze navazující, a to zejména veřejné projednání návrhu územního plánu".
K výhradě stěžovatele, že se územní plán ve výsledku lišil (resp. se odchýlil) od svého zadání, a to včetně změny označení lokality U Splavu (nejprve jako plocha Z 6, ve výsledku označené jako plocha Z 7), vycházel Nejvyšší správní soud z téže úvahy o pouze "první fázi procesu", zatímco "kvalifikovaná ochrana vlastnických práv dotčených subjektů" je zajištěna ve fázi veřejného projednání návrhu územního plánu, jehož se však stěžovatel nezúčastnil. V této souvislosti soud - s ohledem na povahu a funkci zadání územního plánu - též uvedl, "že z pohledu legitimního očekávání výsledného řešení územního plánu se nelze dovolávat dobré víry ve zveřejněné znění zadání územního plánu na internetu", jestliže "zákonná úprava ve vztahu k zadání územního plánu ukládá toliko povinnost zveřejňovat návrh zadání a to po dobu 30 dnů ode dne vyvěšení oznámení o projednávání zadání na úřední desce (§47 odst. 2 stavebního zákona), nikoliv však již dále povinnost zveřejňovat jeho návazně upravované, resp. upravené, či již schválené znění".
Též námitku stěžovatele ohledně nedostatku odůvodnění napadeného opatření obecné povahy, spočívající v absenci dostatečně zřejmého zdůvodnění, proč se výsledné řešení (ve vztahu k jím vlastněným pozemkům) odchýlilo od původního zadání územního plánu, stejně jako v absenci zohlednění nesouhlasného stanoviska Městský úřad Černošice, odboru životního prostředí, neshledal Nejvyšší správní soud opodstatněnou; zejména připomenul, že územní plán je tvořen jednotou jeho textové a grafické části, a v tomto kontextu se odůvodnění jeví srozumitelné s příslušnou vypovídací hodnotou.
K námitce o porušení vlastnického práva tím, že stěžovatel byl jako obchodní společnost "podnikající v realitách" omezen napadeným opatřením v uskutečnění dlouhodobého stavebního záměru na vlastních pozemcích, přičemž pro nezařazení těchto pozemků do zastavitelných ploch nebyl zjištěn a prokázán veřejný zájem, Nejvyšší správní soud nejdříve připomenul, že "napadený územní plán je územně plánovací dokumentací zpracovanou a schválenou v podmínkách, kdy obec Libeř pro svoje území žádný platný územní plán neměla", a přípustnost realizace záměru stěžovatele (výstavba rodinných domů) byla poprvé zkoumána až v územním řízení. Podle Nejvyššího správního soudu se tudíž stěžovatel mýlí, dovozuje-li (zejména z předložené písemné komunikace s Obecním úřadem v Libři) své oprávnění před vydáním opatření obecné povahy využít dotčené pozemky jako pozemky zastavitelné, neboť "meze výkonu vlastnického práva pro potřeby případné zástavby bylo možné za daného stavu ... nalézat a stanovovat výlučně v územním řízení, a bez něho nebylo možné záměr do území jakkoliv umístit". V této souvislosti soud též uvedl, že v řízení nebylo zjištěno, že by stěžovatel před vydáním opatření obecné povahy o vedení takového územního řízení a vydání územního rozhodnutí o umístění staveb na dotčených pozemcích požádal, či žádal o odnětí předmětných pozemků ze zemědělského půdního fondu (jehož součástí podle doložených údajů z evidence nemovitostí pozemky jsou). Z těchto důvodů tak bylo nutno na tyto pozemky před vydáním napadeného opatření obecné povahy "stále nahlížet jako na pozemky zemědělské, druhově určené jako trvalý travní porost".
Nejvyšší správní soud dále uvedl, že dotčené pozemky byly přezkoumávaným územním plánem určeny z hlediska svého funkčního využití jako plochy smíšené nezastavěného území, přičemž toto opatření obecné povahy neukládá stěžovateli, aby "omezil či upustil od činností, které dosud na daných pozemcích přicházely v úvahu", a proto se nedotklo jeho práv tím, jaký způsob využití stanovilo pro pozemky v jeho vlastnictví, neboť se "nejedná o případ změny funkčního využití pozemku oproti faktickému stavu před vydáním opatření obecné povahy".
Ke sporné otázce, zda má stěžovatel veřejné subjektivní právo na to, aby územní plán určil jím vlastněné pozemky jako zastavitelnou plochu, Nejvyšší správní soud poznamenal, že stěžovateli takový nárok nepřísluší, neboť "cílem územního plánování je dosáhnout obecně prospěšného souladu veřejných a soukromých zájmů na rozvoji území (§18 odst. 2 stavebního zákona). Z obsahu napadeného územního plánu plyne, že obec má zájem na rozšíření zastavitelných ploch, ovšem za podmínky respektování zájmů chráněných zvláštními zákony a vyjádřených v závazných stanoviscích dotčených orgánů. Dochází tak k vyvážení veřejných soukromých zájmů". Podle Nejvyššího správního soudu proto napadené opatření obecné povahy "v dotčené části vyjadřuje spravedlivou rovnováhu mezi soukromým zájmem ... a zájmem veřejným" a stěžovatel nebyl obsahem územního plánu, jmenovitě daným určením funkčního využití plochy, zahrnující jím vlastněné pozemky, nezákonně zkrácen na svém vlastnickém právu.
Stěžovatel s napadeným rozhodnutím Nejvyššího správního soudu v ústavní stížnosti nesouhlasí a namítá, že nebylo řádně, srozumitelně a logicky odůvodněno, podaný výklad právních předpisů nebyl předvídatelný, a přestože Nejvyšší správní soud "spíše přisvědčil" jeho námitkám, přesto návrh na zrušení opatření obecné povahy zamítl.
S podrobnou argumentací nesouhlasí zejména s tím, že ač Nejvyšší správní soud konstatoval procesní pochybení při projednávání změny zadání územnímu plánu (ve smyslu §47 odst. 2 stavebního zákona), současně dospěl k závěru, že toto pochybení nemohlo mít vliv na zákonnost výsledného opatření obecné povahy. Též rozporuje důvody, pro které bylo soudem shledáno nedůvodným jeho tvrzení o nedostatečném odůvodnění návrhu zadání územního plánu a opatření obecné povahy, a to zejména k namítané nejasnosti, proč se výsledné řešení způsobu využití jeho pozemků odchýlilo od původního zadání územního plánu. V této souvislosti odkazuje na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu sp. zn. 5 Ao 3/2007, jež se zabývalo důsledky nesouladu grafické a textové části plánovací dokumentace, a tvrdí, že závěry, k nimž dospěl soud v jeho věci v souvislosti s obdobně namítanými nedostatky odůvodnění, neodpovídají jeho ustálené praxi, a nejsou tudíž logické a předvídatelné.
Stěžovatel rovněž oponuje závěru Nejvyššího správního soudu, že "neměl veřejné subjektivní právo, aby územní plán určil jím vlastněné pozemky jako zastavitelnou plochu", a tvrdí, že si nijak nepřisvojoval nárok na to, že jeho pozemky budou určeny k zastavění; měl však "legitimní očekávání, že se tak stane, a najednou tomu tak nebylo". V návrhu Nejvyššímu správnímu soudu uvedl, že došlo k porušení jeho dobré víry a legitimního očekávání, neboť byl "již od počátku procesu schvalování územního plánu v dobré víře v určitý výsledek tohoto procesu, který má zcela zásadní vliv na výkon jeho vlastnického práva" a tato skutečnost byla podporována "nejen logickým závěrem s ohledem na lokaci pozemků, ale i odůvodněním a mapovými přílohami dokumentů zveřejňovaných obcí Libeř v průběhu schvalování územního plánu", stejně jako korespondencí s obcí Libeř, která v době neexistence územního plánu vyjádřila k jím poskytnutým studiím výstavby svůj souhlas (resp. minimálně příslib); proto stěžovatel odmítá (i poukazem na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu sp. zn. 6 Ads 88/2006) názor soudu, že jeho "dobrá víra mohla nastat až ve stádiu vydaného územního rozhodnutí" pro jím navrhovanou výstavbu rodinných domů.
Stěžovatel proto setrvává v názoru, že přípustnost takového zásahu, jakým je napadené opatření obecné povahy, do vlastnického práva vlastníka je dána pouze za splnění podmínek subsidiarity a minimalizace zásahu. V nyní posuzované věci je však obsah opatření obecné povahy ve vztahu k němu nejen nezákonný (k omezení jeho vlastnického práva jím zjevně došlo, navzdory tomu, že pro takové omezení nebyl zjištěn veřejný zájem), nýbrž i diskriminační, nespravedlivý a neproporcionální.
Nejvyšší správní soud k ústavní stížnosti odkázal na podrobné odůvodnění napadeného rozhodnutí s tím, že oproti tvrzení stěžovatele naopak postupoval v souladu s relevantní judikaturou, na níž v rozhodnutí odkázal.
Stěžovatel k zaslanému vyjádření Nejvyššího správního soudu repliku nepodal.
Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy České republiky soudním orgánem ochrany ústavnosti a tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. též ustanovení §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu].
V usnesení ze dne 23. 6. 2004 sp. zn. III. ÚS 219/04 (stejně jako později, kupříkladu v usnesení sp. zn. II. ÚS 1187/07 či v usnesení sp. zn. III. ÚS 2191/07) Ústavní soud připomenul, že stav, kdy byl "za neexistence Ústavou předpokládaného Nejvyššího správního soudu sám nucen ve věcech, které jsou projednávány ve správním soudnictví, provádět v nezbytných případech korekci právních názorů, která by jinak příslušela tomuto soudu ... faktickým započetím činnosti Nejvyššího správního soudu pominul", a proto i v této oblasti platí, že "Ústavní soud není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž ex constitutione k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem".
V dané věci je ústavní stížností napaden rozsudek, jímž Nejvyšší správní soud rozhodl o návrhu stěžovatele na zrušení tzv. opatření obecné povahy, a to ve zvláštním řízení upraveném v ustanovení §101a až §101d s. ř. s. (ve znění platném do 31. 12. 2011). K této formě správního aktu a jejímu přezkumu se Ústavní soud v minulosti již vícekrát vyjádřil, a zejména na nález ze dne 19. 11. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 14/07, případně ze dne 17. 3. 2009 sp. zn. IV. ÚS 2239/07 a ze dne 21. 1. 2010 sp. zn. III. ÚS 456/09 lze i zde plně odkázat (dostupné na http://nalus.usoud.cz). Dovozenému "smíšenému" charakteru správního aktu, jejž nelze identifikovat ani se správním rozhodnutí ani s právním předpisem, pak koresponduje do 31. 12. 2011 i zvláštní režim jeho přezkumu "přímo" Nejvyšším správním soudem (§101c s. ř. s.), jehož základní rysy tento soud - v podobě algoritmu "pěti kroků" - vymezil v rozsudku ze dne 27. 9. 2005 č. j. 1 Ao 1/2005-98 a posléze v navazujících souvislostech upřesnil rozsudkem rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009 č. j. 1 Ao1/2009-120.
Ačkoli územní plán obce - jakožto opatření obecné povahy - je z povahy věci způsobilé zasáhnout do vlastnického práva (čl. 11 Listiny) jím dotčených subjektů, případně práv dalších, může se v řízení o ústavní stížnosti stěžovatel dovolávat jeho porušení zásadně jen prostřednictvím argumentu, že tomuto právu neposkytl adekvátní ochranu Nejvyšší správní soud v rozhodnutí vydaném podle ustanovení §101d s. ř. s. (od 1. 1. 2012 též i soud krajský). Samozřejmým důsledkem toho je, že (primárně) relevantním prostorem posouzení ústavní stížnosti je ústavněprávní přezkum řízení (a jeho výsledku) vedeného před Nejvyšším správním soudem z hledisek principů tzv. spravedlivého procesu ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny.
Pak se uplatní standardní vymezení zásad takového hodnocení, jak je Ústavní soud opakovaně ve své judikatuře proklamuje.
V této souvislosti Ústavní soud pravidelně konstatuje, že směřuje-li ústavní stížnost proti rozhodnutí vydanému v soudním řízení (zde soudním řízení správním), není samo o sobě významné, je-li namítána jeho věcná nesprávnost; Ústavní soud není součástí soustavy obecných soudů a není ani povolán k instančnímu přezkumu jejich rozhodnutí. Jeho pravomoc je založena výlučně k přezkumu z hlediska dodržení ústavněprávních principů, tj. zda v řízení (rozhodnutím v něm vydaným) nebyly dotčeny předpisy ústavního pořádku chráněná práva nebo svobody jeho účastníka, zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy a zda je lze jako celek pokládat za spravedlivé. Ústavněprávním požadavkem též je, aby soudy vydaná rozhodnutí byla řádně, srozumitelně a logicky odůvodněna; jinak interpretace podústavního práva je svěřena soudů obecným a k případnému sjednocování jejich rozhodování je povolán Nejvyšší soud a Nejvyšší správní soud.
Není-li však, jak bylo řečeno, kategorie správnosti finálním referenčním hlediskem ústavně právního přezkumu, pak se jeho kontext - jde-li o nedostatek spravedlivého procesu - nemůže projevit jinak než poměřením, zda soudy podaný výklad rozhodných právních předpisů je předvídatelný a rozumný, koresponduje-li fixovaným závěrům soudní praxe, není-li naopak výrazem interpretační svévole (libovůle), jemuž chybí smysluplné odůvodnění, případně zda nevybočuje z mezí všeobecně (konsensuálně) akceptovaného chápání dotčených právních institutů, resp. nepředstavuje-li tím výklad extrémní, resp. excesivní. To je vzhledem k obsahu posuzované ústavní stížnosti rozhodující, neboť argument dotčením jiných ústavně zaručených práv (kupříkladu vlastnit majetek, rovnosti účastníků apod.) je zde prosaditelný až teprve jakožto důsledek - případných - ústavněprávně kvalifikovaných vad soudního řízení, přičemž ty mohou být založeny jak v rovině hmotněprávního posouzení věci, tak v podobě vad procesních, pakliže byly svojí povahou způsobilé ovlivnit jeho výsledek.
Tomu tak v nyní posuzované věci není.
Z obsahu napadeného rozhodnutí je zjevné, že Nejvyšší správní soud použil pro posuzování souladu napadeného opatření obecné povahy se zákonem tzv. algoritmus soudního přezkumu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 Ao 1/2005), jehož jednotlivé na sebe navazující kroky vychází z §101d odst. 1, 2 s. ř. s. (pozn. ve znění platném do 31. 12. 2011), proti čemuž z pohledu ústavněprávního namítat ničeho nelze.
Nyní ústavní stížností uplatněné námitky svým obsahem (stejně jako tomu bylo v podaném návrhu Nejvyššímu správnímu soudu) odpovídají právě kritériu zákonnosti procesního postupu při vydávání opatření obecné povahy, jakož i těm materiálním kritériím, jež jsou zde představovány kritériem možného rozporu opatření obecné povahy (nebo jeho části) se zákonem (hmotným právem).
Co do námitky nezákonnosti procesního postupu v procesu vydávání opatření obecné povahy (zde při zadání územního plánu dle §47 odst. 2 stavebního zákona) postačí odkázat na obsah napadeného rozhodnutí, v němž se Nejvyšší správní soud s touto námitkou věcně adekvátně vypořádal, a jehož rozhodnutí nese v této části i znaky všeobecné (v kontextu celkového vyznění) přiléhavosti; z pohledu ústavněprávního přezkumu (viz jeho vymezení výše) je podstatné, že názory Nejvyššího správního soudu, jež zde uplatnil, nelze mít ani za překvapivé ani za výraz výkladové svévole, natožpak za výklad "excesivní"; se zřetelem k tomu, že Nejvyšší správní soud dovozené závěry též rovněž srozumitelně a přesvědčivě odůvodnil, je i vyloučeno je kritizovat tvrzením, že jsou založeny na rozhodovací "libovůli".
Ústavní soud proto již jen doplňuje, že ani úsudek, jímž Nejvyšší správní soud neshledal procesní postup odpůrce sice zcela regulérním, avšak současně uzavřel, že nešlo o takové procesní pochybení, které by mohlo mít vliv na zákonnost "rozhodnutí", není tím, jenž by vybočoval z ustáleného právního nazírání na vztah procesní vady a z ní vyvoditelných důsledků. Platí totiž, že ne každé dílčí pochybení procesní povahy musí vést k závěru o nezákonnosti následného rozhodnutí, a potažmo k jeho odstranění, neboť konkrétní vada či nesprávnost musí být posouzena v kontextu jeho reálného vlivu na výsledek řízení, tj. v celkovém jeho vyznění z pohledu jeho předmětu.
Posouzení, zda přezkoumávané opatření obecné povahy naplňuje požadavek náležitého odůvodnění (ve smyslu srozumitelnosti a úplnosti), je povinností obecného (správního) soudu a Ústavnímu soudu nepřísluší z hlediska principu minimalizace zásahů zasahovat a osobovat si přehodnocování jeho závěru, ledaže by šlo o hodnocení zcela zjevně extrémní a svévolné. To však v této věci dovodit nelze a závěr vyslovený Nejvyššímu správním soudem, že v kontextu jednoty textové a grafické části územního plánu se jeví odůvodnění "srozumitelné s příslušnou vypovídací hodnotou", nezakládá jakkoli důvod k hodnocení, že by se jím jeho rozhodnutí dostalo (v této části) do extrémního rozporu s principy spravedlnosti.
Ani námitce, že územní plán představuje ústavněprávně nepřiměřený zásah do práv stěžovatele (znemožněním realizovat podnikatelský záměr - výstavbu rodinných domů), který není podložen veřejným zájmem, přisvědčit nelze. Nejvyšší správní soud se s ní adekvátně vypořádal, přičemž opodstatněně položil důraz především na zjištění, že sporné pozemky nebyly ani před schválením územního plánu určeny k zastavění, resp. že byly, a nadále jsou, součástí zemědělského půdního fondu, a stěžovatel do schválení územního plánu ani nezahájil územní řízení a řízení o jejich vynětí. Soudem přijatý závěr, že napadeným opatřením obecné povahy nemohlo dojít k tvrzenému zásahu do vlastnického práva stěžovatele, jenž nachází oporu i v jeho rozhodnutí sp. zn. 1 Ao 2/2011 (podle kterého "vlastník pozemků není opatřením obecné povahy zkrácen na svých právech, jestliže schválené funkční využití pozemků odpovídá dosavadnímu faktickému způsobu jejich využívání a pokračování v tomto způsobu využívání pozemků není opatřením obecné povahy ani zčásti vyloučeno"), nelze proto za ústavněprávně relevantní "flagrantní ignorování příslušné kogentní normy nebo zjevné a neodůvodněné vybočení ze standardů právního výkladu" považovat, přičemž je zřejmé, že soud při svém rozhodování nepominul ani ty instrumenty posouzení, jichž se v návrhu dovolával stěžovatel. Okolnost, že je podle jeho názoru do právního posouzení nepromítl "správně", nemůže vyvolat než nesprávnost "prostou", již korigovat Ústavnímu soudu, nemá-li být "běžnou" opravnou instancí, nepřísluší.
Shrnutím řečeného tudíž nelze než dospět k závěru, že podmínky, za kterých Nejvyšším správním soudem provedené řízení a jeho výsledek překračuje hranice ústavnosti, splněny nejsou; nelze dovodit ani excesivní odklon od všeobecných výkladových nebo procesních standardů ani od zásad ústavnosti, traktovaných v judikatuře Ústavního soudu.
Ústavní soud proto posoudil ústavní stížnosti jako zjevně neopodstatněnou, a jako takovou ji usnesením mimo ústní jednání odmítl [§43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu].
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 26. září 2013
Vladimír Kůrka v. r.
předseda senátu