ECLI:CZ:US:2013:3.US.600.13.1
sp. zn. III. ÚS 600/13
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu Vladimíra Kůrky (soudce zpravodaj) a soudců Jana Filipa a Jana Musila ve věci ústavní stížnosti stěžovatelky AMÁDEUS PLZEŇ, a. s., se sídlem Dlouhá 13, 116 78 Praha 1, zastoupené Mgr. Janem Petříkem, advokátem se sídlem Týnská 12, 110 00 Praha 1, proti usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 12. 2012 č. j. 5 Ars 5/2012-55 a proti výroku I. a II. usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne 5. 11. 2012 č. j. 57 A 75/2012-101, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
V ústavní stížnosti stěžovatelka navrhla, aby Ústavní soud vyslovil, že v záhlaví uvedenými rozhodnutími obecných soudů byly porušeny články 11, 26 odst. 1 a 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a článek 4 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), a aby je proto zrušil.
Napadenými výroky rozhodnutí Krajského soudu v Plzni (dále jen "krajský soud") bylo vyhlášeno místní referendum na území statutárního města Plzeň (o otázce: "souhlasíte s tím, aby město Plzeň bezodkladně podniklo veškeré kroky v samostatné působnosti, aby nemohlo dojít k výstavbě obchodního zařízení na místě Domu kultury Inwest?") a byla stanovena doba jeho konání. Otázku považoval krajský soud za jednoznačně položenou a z lokálně politického hlediska srozumitelnou (bylo zřejmé, že směřuje proti konkrétnímu stavebnímu záměru), a současně neshledal, že by její položení odporovalo obecně závazným právním předpisům; měl ji i za očekávatelnou, neboť předmětem místního referenda bývají právě zhusta záležitosti sporných investičních projektů se zásadním dopadem na životní prostředí a podmínky občanů obce. Krajský soud proto uzavřel, že tato otázka je pro místní referendum otázkou přípustnou.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost stěžovatelky odmítl jako podanou osobou k tomu zjevně neoprávněnou [(§46 odst. 1 písm. c), §120 s. ř. s.], neboť stěžovatelka nebyla ani účastníkem řízení, z něhož napadené rozhodnutí vzešlo, ani osobou na tomto řízení zúčastněnou; nesplňuje totiž podmínku, že by vyhlášením místního referenda mohla být na svých právech přímo dotčena (§34 odst. 1 s. ř. s.). Rozhodnutí v místním referendu je závazné toliko pro zastupitelstvo obce, nikoliv pro stěžujícího si vlastníka pozemku, jelikož z něj žádné dopady do soukromoprávních vztahů neplynou (nález Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 263/09).
Stěžovatelka v ústavní stížnosti namítala, že jí bylo odepřeno právo vystupovat v předmětném řízení jako jeho účastník; její výhrady nebyly projednány a nemohla se vyjádřit k tomu, zda a v jaké podobě se bude referendum, dotýkající se jejího majetku konat. Závěr, že její práva nemohou být referendem dotčena, je důsledkem nelogické a formalistické interpretace zákona, neboť naopak referendum přímý dopad do jejích práv má, v důsledku čehož měla mít práva osoby na řízení zúčastněné. Volba způsobu nakládání s předmětem vlastnictví je imanentní součástí ústavně zaručeného vlastnického práva, do stávajícího projektu "již byly proinvestovány stovky miliónů korun", a situaci dosaženou vyhlášením místního referenda lze podle jejího názoru přirovnat k částečnému vyvlastnění, neboť jí zbude prakticky nevyužitelný pozemek v centru města. Argumentaci odkazem na nález Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 263/09 má za nepřípadnou, neboť "se týká zcela odlišného okruhu problémů", a Nejvyšší soud "z něj cituje z kontextu vytrženou větu" (v podání ze dne 20. 9. 2013 ústavní stížnost pak doplnila především tvrzením, že do tamního řízení, "které je v určitých aspektech založeno na podobném skutkovém stavu", byl dotčený investor jako vedlejší účastník přizván). Stěžovatelka má rovněž za to, že referendum bylo vyhlášeno neoprávněně, jelikož inkriminovaná otázka byla neurčitá a nezákonná pro rozpor s právními předpisy (viz usnesení sp. zn. II. ÚS 3027/08).
Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy České republiky soudním orgánem ochrany ústavnosti a tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. též ustanovení §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu].
Jestliže ústavní stížnost směřuje proti rozhodnutí vydanému v soudním řízení (zde soudnímu řízení správnímu), není samo o sobě významné, je-li namítána jeho věcná nesprávnost; Ústavní soud není součástí soustavy obecných soudů a není ani povolán k instančnímu přezkumu jejich rozhodnutí. Jeho pravomoc je založena výlučně k přezkumu z hlediska dodržení ústavněprávních principů, tj. zda v řízení (rozhodnutím v něm vydaným) nebyly dotčeny předpisy ústavního pořádku chráněná práva nebo svobody jeho účastníka, zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy, a zda je lze jako celek pokládat za spravedlivé.
Stěžovatelka směřuje primárně svoji kritiku do řízení o její kasační stížnosti, resp. proti tomu, že byla bez věcného projednání odmítnuta. Proto nadále - nepřichází-li zde v úvahu přímý zásah do jiného ústavně zaručeného práva - nemůže jít o nic více, než o posouzení, zda se dosažený výsledek a pro něj uplatněné právní názory, odbývaly v ústavněprávních mezích, jmenovitě zda nevybočilo ze zásad tzv. spravedlivého procesu ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny odepřením spravedlnosti či přístupu k soudu.
Z již řečeného plyne, že ani z čl. 36 odst. 1 Listiny neplyne garance rozhodnutí "správného", natožpak rozhodnutí, jež stěžovatelka za správné pokládá.
Pod jeho ochranou - v rovině právního posouzení věci (o což v dané věci jde) - jsou však situace flagrantního ignorování příslušné kogentní normy nebo zjevného a neodůvodněného vybočení ze standardů právního výkladu, jež je v nauce a v soudní praxi respektován, resp. koliduje-li aplikovaný výklad všeobecně (konsensuálně) akceptovanému chápání dotčených právních institutů, případně chybí-li mu smysluplné odůvodnění, a představuje tak interpretační libovůli.
Nic takového však v dané věci dovodit nelze. Aniž by se uchýlil k hodnocení "podústavní" správnosti stížností konfrontovaných právních názorů, pokládá Ústavní soud za adekvátní se omezit na sdělení, že ve výsledku takto kvalifikovaný exces či výkladovou libovůli v řízení před správními soudy nespatřuje; byl dosažen na základě řádné (srozumitelné a logické) argumentace, která je i věcně obhajitelná.
Nad tento rozhodný rámec, a již jen na vysvětlenou, je přiléhavé dodat následující.
Podle ustanovení §102 s. ř. s. má legitimaci k podání kasační stížnosti účastník řízení, z něhož napadené rozhodnutí vzešlo, a dále i osoba na řízení zúčastněná. Účastníkem stěžovatelka není, neboť účastenství je pro dané řízení upraveno specificky (srov. §33 odst. 1 s. ř. s.) v ustanovení §91a s. ř. s., a ke zde uvedenému výčtu takových osob jej přiřadit zjevně nelze. V dalším tudíž mohlo jít než o kvalifikaci stěžovatelky coby osoby "zúčastněné".
Podle §34 odst. 1 s. ř. s. jsou osobami zúčastněnými na řízení osoby, které byly přímo dotčeny na svých právech a povinnostech vydáním napadeného rozhodnutí nebo tím, že rozhodnutí nebylo vydáno, a ty, které mohou být přímo dotčeny jeho zrušením nebo vydáním podle návrhu výroku rozhodnutí soudu, nejsou-li účastníky a výslovně oznámily, že budou v řízení práva osob zúčastněných na řízení uplatňovat.
Není nepochybně neodůvodněné, pakliže Nejvyšší správní soud uvažoval (jako o možnosti jediné) podmínku stěžovatelčina statusu zúčastněné osoby v tomto ustanovení uvedené na posledním místě, totiž v podobě "přímého dotčení ... vydáním podle návrhu výroku rozhodnutí soudu"; šlo tedy primárně o to, zda stěžovatelka mohla být vyhlášením referenda soudem přímo (což je namístě zdůraznit) dotčen na svých právech.
Stejně tak není libovůlí či jiným ústavněprávně relevantním excesem (viz výše), pakliže situaci pro stěžovatelku nezbytného přímého dotčení v právech v dané věci Nejvyšší správní soud neshledal, zejména odvolal-li se na nález Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 263/09, v němž právě stěžovatelkou akcentovaná kolize (možné) intence vyhlášení referenda se zájmy, vycházejícími z předtím ustavených soukromoprávních vztahů či jejich očekávání, byla zhodnocena - vyhlášením referenda - jako irelevantní. Oproti názoru stěžovatelky je odkaz na citovanou pasáž tohoto nálezu nikoli z textu "vytržený", nýbrž vystihuje jeho ideovou podstatu, již není důvod nesdílet ani ve věci nyní posuzované.
V obecné rovině stojí za zopakování (ve smyslu širšího shrnutí nálezů Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 263/09 a sp. zn. III. ÚS 873/09), co v nich bylo dovozeno, totiž že i za situace vázanosti obce smluvními vztahy nelze místní referendum vyloučit, jelikož prioritu má vůle občanů obce vyjádřit se k otázce, jež je pro jejich život v obci významná. Z rozhodování v místním referendu nevznikají či nezanikají bezprostředně žádné soukromoprávní vztahy, podobně jako např. z odevzdání hlasů ve volbách; jde o způsob, jímž občané mohou usměrňovat v konkrétních otázkách veřejného zájmu politickou reprezentaci obce, a vůči této reprezentaci (tzn. zastupitelstvu a dalším orgánům obce) rozhodnutí v místním referendu ve smyslu §49 zákona o místním referendu také výhradně směřuje. Výsledek referenda znamená, že orgány obce jsou zavázány prosazovat názor občanů těmi prostředky, které jim právní řád dává k dispozici, přičemž samotným uspořádáním referenda dojít k prolomení smluvních závazků obce dojít nemůže, a stejně tak žádným smluvním ujednáním obce nelze vyloučit občany z přímého podílu na správě veřejných věcí.
Pakliže samotnými rozhodnutími obecných soudů nedošlo ke vzniku, změně nebo zániku oprávnění a povinností stěžovatelky, nemohou představovat způsobilý procesní předmět řízení, schopný narušit základní práva stěžovatelky (tj. materiální předmět řízení).
Obec, případně zavázaná určitým (v dané chvíli nadto nejistým) výsledkem následného referenda, může přirozeně činit jen to, co po právu činit může, a pro případ, že ji výsledek referenda zaváže k jednáním kolizním se závazky dříve přijatými, ponese za to standardní soukromoprávní odpovědnost. Je na obci, aby její povahu, rozsah, případně i náhradově škodové důsledky vysvětlila občanům potud, aby v referendu projevili svoji vůli i se zřetelem k těmto důsledkům kompetentně.
Dovolávala-li se stěžovatelka též toho, že v jiném řízení (sp. zn. III. ÚS 263/09) byl "investor" (osoba v obdobném postavení) do řízení (před Ústavním soudem) "přizván", je namístě připomenout, že z předcházejícího procesního postupu příslušného krajského soudu pro posouzení dané věci Nejvyšším správním soudem evidentně ničeho neplyne, a Ústavní soud pro své řízení disponoval relativně širokým oprávněním i podle §76 odst. 3 zákona o Ústavním soudu (pozice tamního investora měla odlišný základ potud, že referendum mělo směřovat bezprostředně proti plnění obce ze závazku vůči němu).
Úsudek Nejvyššího správního soudu, že stěžovatelka není osobou oprávněnou podat ve věci předmětného referenda kasační stížnost, je tím doložitelný i "podústavně", a tato "správnost" současně nemá do ústavněprávní roviny protichůdné relevantní implikace, resp. Ústavní soud je nezjistil.
Nelze-li tímto úsudkem otřást, a je-li jeho implicitním předpokladem, že stěžovatelka nemá status osoby na řízení zúčastněné, pak z toho plyne, že ani řízení před krajským soudem (o vyhlášení referenda) bez jeho účasti nebylo vedeno nezákonně, přičemž jen opak by mohl vést k úsudku, že jeho ústavně garantovaná práva ve smyslu jím dovolávaného čl. 36 odst. 1 Listiny byla v tomto procesním stadiu dotčena. Není od věci dodat - se zřetelem k právním názorům, vysloveným v opakovaně zmiňovaném nálezu Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 263/09 - že ani případná procesní účast stěžovatelky v řízení by jiný jeho výsledek zjevně přinést nemohla.
Ani potud proto důvod k zásahu Ústavního soudu tedy očividně není.
Návrhy zjevně neopodstatněné jsou zvláštní kategorií návrhů zakotvenou v ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu; podle tohoto ustanovení přísluší Ústavnímu soudu v zájmu racionality a efekt
ivity jeho řízení odmítnout návrh, který sice splňuje všechny zákonem stanovené procesní náležitosti, nicméně je bez jakýchkoli důvodných pochybností a bez nutnosti dalšího podrobného zkoumání zřejmé, že mu nelze vyhovět. Hlavním účelem možnosti odmítnout návrh pro jeho zjevnou neopodstatněnost zjednodušenou procedurou řízení je vyloučit z řízení návrhy, které z hlediska svého obsahu zjevně nesplňují samotný smysl řízení před Ústavním soudem; v této fázi jde o specifickou a relativně samostatnou část řízení, která nemá charakter řízení kontradiktorního.
Z řečeného vyplývá, že tak je tomu i v dané věci; Ústavní soud proto posoudil ústavní stížnost jako zjevně neopodstatněnou, a podle citovaného ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu ji usnesením mimo ústní jednání odmítl.
Již jen pro úplnost se dodává, že Ústavním soudem aprobovaný nedostatek legitimace k podání kasační stížnosti ještě sám o sobě neznamená nedostatek legitimace k podání ústavní stížnosti.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 3. října 2013
Vladimír Kůrka v. r.
předseda senátu