ECLI:CZ:US:2013:3.US.65.12.1
sp. zn. III. ÚS 65/12
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně senátu Michaely Židlické, soudkyně Vlasty Formánkové a soudce Miloslava Výborného o ústavní stížnosti stěžovatele STOP černým skládkám, o. s., IČ 27059677, se sídlem Větrný Jeníkov, Šimanov 67, zastoupené JUDr. Eliškou Vranou, advokátkou se sídlem v Praze 4, Na Hřebenech II, 1718/8, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. září 2011 č. j. 1 As 88/2011-171, rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 18. května 2010 č. j. 11 Ca 260/2009-49, rozhodnutí Ministerstva dopravy - Odboru civilního letectví ze dne 3. července 2009 č. j. 280/2009-220-SP/5 a usnesení Letecké amatérské asociace České republiky ze dne 27. dubna 2009 č. j. 3/2009-DOU-SP/3, spojené s návrhem na zrušení §82 odst. 1 zákona č. 49/1997 Sb., o civilním letectví, ve znění zákona č. 225/2006 Sb., takto:
Ústavní stížnost a návrh s ní spojený se odmítají.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadeného rozhodnutí
1. Dne 6. 1. 2012 obdržel Ústavní soud návrh, ve kterém stěžovatelka navrhla zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí orgánů veřejné moci. Stěžovatelka tvrdí, že postupem obou soudů i správních orgánů bylo porušeno její ústavně zaručené právo na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") ve spojení s čl. 1 a čl. 79 odst. 1 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"). Svou ústavní stížnost spojila s návrhem na zrušení §82 odst. 1 zákona č. 49/1997 Sb., o civilním letectví, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o civilním letectví") podle §74 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů.
2. Z ústavní stížnosti a předložených rozhodnutí orgánů veřejné moci se podává, že stěžovatelka využila svého tvrzeného práva podle §70 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (dále jen "zákon o ochraně přírody a krajiny"), a požadovala, aby byla informována o všech zamýšlených zásazích a zahajovaných správních řízeních, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny v k. ú. Šimanov na Moravě. Dále žádala o účast ve všech správních řízeních zahajovaných Leteckou amatérskou asociací České republiky (dále jen "LAA ČR") jako pověřenou osobou, která se týkají provozování letecké činnosti na pozemcích specifikovaných v žádosti. Když vedlejší účastník podal dne 13. 4. 2009 žádost o vydání souhlasu k provozování střediska výcviku pilotů jednotlivých druhů sportovních létajících zařízení (dále také jen "souhlas k provozování střediska pilotního výcviku"), vydala LAA ČR usnesení ze dne 27. 4. 2009 č. j. 3/2009-DOU-SP/3, kterým v návaznosti na žádost stěžovatelky podle §70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny rozhodla o tom, že jí nesvědčí právo být na základě §70 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny účastníkem řízení o žádosti o vydání souhlasu k provozování střediska pilotního výcviku. Vyšla přitom z toho, že řízení v této věci se nijak nedotýká zájmů ochrany životního prostředí, jak jsou vyjádřeny v čl. 3 registrovaných stanov stěžovatelky. Vzhledem k vlastnímu obsahu předmětného řízení v žádném případě nemohly být dotčeny zájmy ochrany životního prostředí natolik právně relevantním způsobem, že by to odůvodňovalo jeho účastenství v takovém řízení. Jedná se proto o žádost osoby, která nemá k provozování podnikatelské činnosti v oblasti civilního letectví právně relevantní a bezprostřední vztah. Proto nelze tvrzené právo stěžovatelky využít.
3. K odvolání stěžovatelky bylo toto usnesení Ministerstvem dopravy - Odborem civilního letectví v podstatné části potvrzeno, když ke změně došlo jen ve vymezení označení vedlejšího účastníka tohoto řízení. Z rozhodnutí o odvolání plyne, že podle jeho názoru se v tomto případě jedná o specifické řízení o vydání souhlasu k provozování střediska pilotního výcviku, které nahrazuje v oblasti civilního letectví řízení o vydání podnikatelského oprávnění, vedené obecnými živnostenskými úřady. K námitce stěžovatelky, že v případě LAA ČR nejde o správní orgán, Ministerstvo dopravy - Odbor civilního letectví konstatoval, že LAA ČR je Ministerstvem dopravy pověřena na základě §82 odst. 1 zákona o civilním letectví k výkonu státní správy ve věcech sportovních létajících zařízení, a jedná se tak o věcně a místně příslušný správní orgán.
4. Stěžovatelka podala správní žalobu, ve které své námitky dále rozvedla. Namítla, že v praxi je právě rozhodnutí o souhlasu k provozování střediska pilotního výcviku hlavní podmínkou a předpokladem toho, zda započne činnost, která bude potenciálně zasahovat do ochrany přírody a krajiny. Dále uvedla, že LAA ČR není subjektem nadaným veřejnou mocí, tudíž nemůže být příslušným správním orgánem, a to na základě absence uzavřené veřejnoprávní smlouvy, jak předpokládá §82 odst. 3 zákona o civilním letectví.
5. Proti zamítavému rozsudku podala stěžovatelka kasační stížnost. Pokračovala v ní v argumentaci ve věci důsledků letecké dopravy z ploch, které nejsou ani letištěm, ani plochami vymezenými v územně plánovací dokumentací nebo v územním rozhodnutí o využití území určenými ke vzletům a přistáním letadel a jsou využívány k provozování obchodní letecké dopravy, k provozování leteckých prací nebo k provozování letecké činnosti pro vlastní potřebu na základě licence. To je právě možné i na základě rozhodnutí o udělení souhlasu k provozování střediska výcviku pilotů jednotlivých druhů sportovních létajících zařízení, o který v iniciačním řízení před LAA ČR právě šlo. Nadále proto setrvala na svém tvrzení, že realita je taková, že na základě jeho kladného výsledku bude žadatel legálně provozovat leteckou činnost. Stejně tak stěžovatelka znovu namítla chybějící pravomoc LAA ČR ve smyslu čl. 79 odst. 1 Ústavy. Nejvyšší správní soud posoudil její podání v mezích pravidel pro hodnocení kasační stížnosti a tuto zamítl. Ztotožnil se s názorem Městského soudu v Praze (dále jen "městský soud"), přičemž konstatoval, že se v takovém řízení rozhoduje o otázkách žadatelovy odborné způsobilosti a dalších podmínkách potřebných pro zajištění pilotního výcviku, jako jsou například technická způsobilost používané letadlové techniky, zabezpečení instruktorů, zabezpečení prostor pro výuku, vybavení střediska při praktickém výcviku atd. Dospěl tedy ve shodě s rozhodnutími v předcházejících řízeních, že tak nemůže dojít ani hypoteticky k dotčení zájmů ochrany přírody a krajiny, chráněných zákonem o ochraně přírody a krajiny. Neztotožnil se též s námitkou formalistického přístupu a nutnosti přihlédnutí k praktickým důsledkům provozování letecké činnosti. Zde dospěl k závěru (body 31 a 32 odůvodnění), že na základě §35 odst. 2 a §84d zákona o civilním letectví, a tedy "bez dalšího řízení", je žadatel oprávněn užívat předmětné pozemky pouze pro svou vlastní leteckou potřebu při nepravidelném provozu. Nezbytným předpokladem pro to, aby na určitém pozemku mohla být započata komerční letecká činnost (např. praktický letový výcvik), je registrace daného pozemku pověřenou osobou v řízení podle §83 odst. 1 písm. h) zákona o civilním letectví, přičemž řízení o vydání souhlasu k provozování střediska pilotního výcviku podle §83 odst. 1 písm. g) zákona o civilním letectví se nijak netýká samotného schvalování způsobilosti předmětného pozemku (což je předmětem řízení o registraci plochy pro vzlety a přistání sportovních létajících zařízení), a ani samo o sobě nezakládá možnost na plochách užívaných v režimu §35 odst. 2 a §84d zákona o civilním letectví provozovat praktický výcvik pilotů. Protože jednou z náležitostí samotné žádosti o vydání souhlasu k provozování střediska pilotního výcviku je označit místa způsobilá pro praktickou část, kde tento výcvik bude probíhat, nemůže dojít k tomu, že na základě vydání souhlasu k provozování střediska pilotního výcviku bude vedlejšímu účastníkovi fakticky legalizováno provozovat leteckou činnost na pozemcích v jeho vlastnictví v obci Zbilidy, jak tvrdila stěžovatelka. Kasační soud tak uzavřel, že nelze spojovat tři zcela odlišné skutečnosti, a to 1. vlastní leteckou činnost provozovanou na ploše, na níž je letecká činnost provozována v souladu s §35 odst. 2 a §84d zákona o civilním letectví, 2. řízení o vydání souhlasu k provozování střediska pilotního výcviku podle §83 odst. 1 písm. g) zákona o civilním letectví a 3. řízení o registraci plochy pro vzlety a přistání sportovních létajících zařízení §83 odst. 1 písm. h) téhož zákona. Jedná se o odlišná správní řízení, vedená z odlišného důvodu, s odlišným předmětem řízení a různým okruhem účastníků. Reálný výsledek těchto řízení se nemůže v aplikační praxi projevit založením, změnou nebo zrušením shodných práv a povinností. Dále podotkl, že dochází-li k porušování režimu užívání pozemku podle §35 odst. 2 a §84d zákona o civilním letectví, existují nástroje veřejného práva k zastavení tohoto protiprávního jednání.
6. Dále v kasační stížnosti stěžovatelka namítla rozpor s čl. 79 odst. 1 Ústavy z důvodu absence pravomoci LAA ČR, která není založena "výslovným ustanovením zákona", a ani zákonem předvídanou "veřejnoprávní smlouvou". Kasační soud k tomu uvedl, že její nevypořádání nevede k nepřezkoumatelnosti rozhodnutí v případě, že městský soud dospěl ke správnému závěru, že stěžovatelce v předmětném řízení nenáleželo postavení účastníka a z tohoto důvodu nemohla být zkrácena na svých procesních právech ve smyslu §65 odst. 2 soudního řádu správního (dále jen "s. ř. s."), neboť jí žádná taková práva nenáležela. Pokud tedy městský soud učinil závěr, že jí nesvědčí aktivní věcná legitimace, bylo by nadbytečné posuzovat další žalobní body.
II.
Argumentace stěžovatelky
7. Stěžovatelka ve své ústavní stížnosti napadá všechna rozhodnutí orgánů veřejné moci, nicméně odůvodnění ústavní stížnosti je založeno pouze na námitce, že došlo k porušení čl. 1 Ústavy, který vymezuje Českou republiku jako materiální právní stát. Z toho dovozuje odkazem na nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 24/99 a Pl. ÚS 19/93, že ani zákonodárce, ani exekutiva nemůže s formami práva, tj. s prameny práva, nakládat libovolně a že státní moc lze uplatňovat pouze a jen v případech, mezích a způsoby, které stanoví zákon. Ustanovení čl. 79 odst. 1 Ústavy, kterého se dovolává, stanoví, že ministerstva a jiné správní úřady lze zřídit a jejich působnost stanovit pouze zákonem. To v projednávané věci značí, že státní moc mohou v České republice uplatňovat pouze orgány veřejné moci a veřejné správy, které jsou k tomu výslovně zákonem povolány a jimž je výslovným ustanovením zákona svěřena zcela konkrétní kompetence. Poukázala též na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 5. 2011 č. j. 2 As 37/2011-81, podle kterého "kompetence každého orgánu veřejné moci musí být stanovena jednoznačně a srozumitelně a nelze ji dovozovat pouze výkladem, byť třeba i velmi extenzivním. Základním atributem právního státu je totiž požadavek, podle něhož veřejná moc může činit pouze to, co zákon výslovně dovoluje. V této logice musí platit, že kompetence odvolacího orgánu plyne přímo z konkrétního zákonného ustanovení, anebo přinejmenším je dovoditelná z obecných zákonných ustanovení, zasazených do konceptu celkového fungováni veřejné správy". Z toho dovozuje, že v případě LAA ČR se jedná o občanské sdružení existující od 28. 12. 1992, které není zřízeno zákonem a kterému výslovně nebyla svěřena žádná konkrétní kompetence. Tu dovozuje jen z §82 odst. 1 zákona o civilním letectví, ze kterého však taková kompetence neplyne, tento zákon LAA ČR nezná.
8. Totéž podle ní platí pro právní řád České republiky jako celek. LAA ČR lze dohledat pouze v §7 písm. b) vyhlášky Ministerstva obrany č. 282/1999 Sb., o posuzování zdravotní způsobilosti vojenského leteckého personálu. O LAA ČR je zmínka ve sdělení Ministerstva dopravy č. 261/2010 Sb., přičemž je třeba uvést, že tímto sdělením bylo publikováno rozhodnutí ze dne 19. února 2010, číslo jednací 94/2010-220-SP/l, kterým Ministerstvo dopravy na základě ustanovení §82 odst. 1 zákona č. 49/1997 Sb., o civilním letectví, pověřilo LAA ČR výkonem státní správy ve věcech sportovních létajících zařízení (toto rozhodnutí nabylo právní moci dne 19. února 2010). Jinak ovšem k důsledkům těchto právě uvedených skutečností nic dalšího neuvedla z hlediska jejich významu pro její tvrzení.
9. Ústavní soud zde poznamenává, že stěžovatelka již neargumentuje svou aktivní legitimací, ale zpochybňuje kompetenci LAA ČR o této legitimaci rozhodnout, s tím, že rozhodnutí o tom, že konkrétní subjekt je či není účastníkem řízení, lze vydat pouze orgánem veřejné správy nebo veřejné moci, který je - v souladu s dikcí čl. 1, 2 a 79 Ústavy - oprávněn vést řízení a meritorně rozhodovat v konkrétní právní věci. V opačném případě by ustanovení čl. 79 odst. 1 ve spojení s čl. 1 a 2 Ústavy postrádalo podle jejího názoru svého smyslu. Soud měl buď odmítnout aplikaci tohoto ustanovení pro jeho neústavnost, nebo měl věc předložit Ústavnímu soudu s návrhem na zrušení předmětného ustanovení pro rozpor s Listinou. Navíc nebyla podle písemného sdělení Ministerstva dopravy ke dni 27. 4. 2009 (tedy ke dni vydání prvoinstančního správního rozhodnutí) žádná veřejnoprávní smlouva s pověřenou osobou uzavřena, jak to požaduje §82 odst. 3 zákona o civilním letectví. Správní orgány tak nebyly schopny dostát ani těmto zákonným požadavkům a správní soud následně selhal ve své ústavní roli poskytnout ochranu právům podle čl. 4 a čl. 90 Ústavy, pokud ani na základě tohoto zjištění napadená správní rozhodnutí nezrušil; Nejvyšší správní soud pak dovršil zásah do základních práv stěžovatelky tím, že za shora uvedených okolností kasační stížnost zamítl. Proto stěžovatelka v petitu své stížnosti navrhla zrušení rozhodnutí správních orgánů a obou soudů a současně požádala, aby Ústavní soud přerušil řízení a pro rozpor s čl. 1, čl. 2 a čl. 79 odst. 1 Ústavy zrušil §82 odst. 1 zákona o civilním letectví.
III.
Formální předpoklady projednání návrhu
10. Ústavní soud posoudil splnění podmínek řízení. Ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, ve kterém bylo vydáno rozhodnutí napadené ústavní stížností, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. To, že kompetentní orgán veřejné moci konstatoval, že stěžovatelka neměla aktivní legitimaci být účastníkem iniciačního řízení, neznamená, že je také zjevně neoprávněným navrhovatelem ve smyslu §43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu. Tato otázka je právě předmětem posouzení důvodnosti nebo opodstatněnosti samotné ústavní stížnosti, neboť napadena je sama kompetence orgánu veřejné moci učinit takový závěr stran aktivní legitimace stěžovatelky, stejně jako východisko pro tento závěr, tedy možnost uplatnění §70 odst. 1 a 2 zákona o ochraně přírody a krajiny.
11. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s požadavky §29 až §31 zákona o Ústavním soudu a vyčerpala zákonné prostředky k ochraně svého práva. Ústavní stížnost je přípustná.
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
12. Ústavní soud v prvé řadě zdůrazňuje, že není součástí soustavy obecných soudů, a zpravidla mu proto nepřísluší přezkoumávat zákonnost jejich rozhodnutí. Pouze
bylo-li takovým rozhodnutím neoprávněně zasaženo do ústavně zaručených práv stěžovatele, je Ústavní soud povolán k jeho ochraně zasáhnout. Existenci takového zásahu však Ústavní soud s ohledem na dále uvedené skutečnosti neshledal.
13. Především však stěžovatelka tato práva sama nespecifikuje. Namítá zásah do práva na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny. Stěžovatelka však žádné argumenty v tomto směru nepředložila. Ústavní soud konstatuje, že samotné řízení před kasačním soudem odpovídá požadavkům práva na spravedlivý proces. Kasační stížnost stěžovatelky byla přijata k rozhodnutí, postup krajského soudu byl podroben důkladnému přezkumu a v tomto směru bylo i odpovězeno na námitky stěžovatelky adresované postupu správních orgánů z hlediska zájmu stěžovatelky na ochraně přírody a krajiny, jak to vyplývá z jejích stanov, popř. na potřebu zabývat se ústavností §82 odst. 1 Ústavy. Tato námitka je proto zjevně neopodstatněná, neboť čl. 36 odst. 1 Listiny zajišťuje právo na přístup k soudu, nikoli na úspěch v soudním řízení.
14. Domáhá-li se stěžovatelka práva na účast ve správním řízení v souladu s vymezením předmětu své zájmové činnosti ve smyslu čl. 3 svých stanov, jedná se o realizaci politického práva na účast na správě veřejných věcí formou občanského sdružení. Ani zde stěžovatelka porušení neprokázala, neboť před Ústavním soudem ani výslovné námitky stran posouzení předmětu řízení před LAA ČR neopakovala.
15. Napadené rozhodnutí o kasační stížnosti se v tomto ohledu vypořádává se základním předpokladem každého právního procesu, tedy aktivní legitimací žalující strany. V případě, že tato není dána, ztrácí zpravidla na významu zabývat se stránkou pasivní legitimace žalovaného (viz dále). Ústavní soud tyto závěry orgánů veřejné moci musí rovněž akceptovat. Stěžovatelce se z hlediska zákona o civilním letectví nepodařilo prokázat, že by v rámci řízení na základě žádosti o vydání oprávnění k provozování střediska pilotního výcviku, adresované pověřené osobě ve smyslu §82 odst. 1 zákona o civilním letectví, bylo rozhodováno o otázkách týkajících se ochrany přírody a krajiny tak, jak to předpokládá zákonodárství této oblasti a mezinárodní závazky České republiky. Správní orgány i oba soudy přiléhavě vyložily, o čem je podle §83 odst. 1 písm. g) zákona o civilním letectví rozhodováno z hlediska vydávání nebo odnímání souhlasu k provozu středisek výcviku pilotů jednotlivých druhů sportovních létajících zařízení. Rozsah tohoto rozhodování je konkretizován předpisem LAA ČR "Organizační systém a postupy k zajišťování vymezených činností LAA ČR při správě SLZ", jak byl konstatován v rozhodnutí kasačního soudu (dostupné též např. na http://akplana.cz/wp-content/2010/03/LA1_2009.pdf). Tyto závěry konečně stěžovatelka ani v ústavní stížnosti nezpochybňuje.
16. Stěžovatelka v rámci ústavní stížnosti pozornost zaměřuje výlučně na druhou zásadní námitku, kterou vznesla v předchozích stadiích řízení, tj. na zpochybnění kompetence LAA ČR vydávat správní rozhodnutí v rámci zmocnění jako pověřená osoba podle §82 odst. 1 zákona o civilním letectví a podle správního řádu. Spolu s tím činí podle §74 zákona o Ústavním soudu návrh na zrušení tohoto ustanovení z výše uvedených důvodů (zejména sub 4, 12 a 13).
17. Ústavní soud uvádí, že k tomu, aby takový návrh stěžovatelka mohla učinit, je třeba, aby podala důvodnou ústavní stížnost. Jejím předpokladem bylo v projednávané věci to, že stěžovatelce bude protiprávně upřena aktivní legitimace v řízení, jehož byla účastníkem. Není pochyb, že stěžovatelka takovým účastníkem řízení byla, nicméně aktivní legitimaci s ohledem na naplňování svého poslání, tj. ochranu přírody a krajiny, se jí nepodařilo v řízení prokázat. Zde lze odkázat na vylíčení skutkových okolností a obsah napadených rozhodnutí, kde Ústavní soud neshledal nic, co by bylo možnost označit za popření existence základních práv a svobod, stejně jako za jejich z mezí vybočující výklad.
18. Stěžovatelka nyní tvrdí, že již samotné usnesení LAA ČR je v podstatně nicotný akt, vydaný někým, kdo k tomu nemá pravomoc. V případě, že by to bylo oprávněné tvrzení, v projednávané věci by to znamenalo jen, že bude tato skutečnost konstatována. Na možnosti uplatnit procesní práva podle §70 zákona o ochraně přírody a krajiny by se tím nic nezměnilo, protože v rámci řízení podle §83 odst. 1 písm. g) zákona o civilním letectví se o této otázce nerozhoduje. Jiný závěr by vedl pouze k tomu, že by se každý, kdo by se i bez právního nároku, jak se prokázalo v tomto případě, obrátil na kterýkoli orgán veřejné moci a následně zpochybnil jeho rozhodnutí, popř. jeho právní základ, mohl domáhat jeho zrušení. Actio popularis však v našem právním řádu v tomto případě připuštěna není. Ustanovení §70 předmětného zákona je třeba podrobit striktnímu, nikoli extenzivnímu výkladu, s ohledem na jeho důsledky.
19. Ústavní soud tak konstatuje, že i když jsou námitky stěžovatelky ohledně dodržení pravidel stanovených pro přenesení výkonu veřejné správy na právnickou osobu soukromého práva samy o sobě velmi závažné a nelze jim upřít částečnou racionalitu, s ohledem na pravidla správního a soudního řízení musejí zůstat bez účinku. Opačný výklad by znamenal, že aktivní legitimaci k napadání správních, soudních či legislativních aktů by získal prakticky každý, nikoli jen ten, kdo prokáže zájem na ochraně svého práva nebo zájmu, popř. jiný zákonem aprobovaný důvod. To se stěžovatelce nepodařilo.
20. Nad rámec výše uvedeného lze jen dodat, že čl. 79 odst. 1 Ústavy upravuje problematiku státního mechanismu, konkrétně zřizování správních úřadů jako jeho součásti. Námitky stěžovatelky však směřují proti pověření právnické osoby soukromého práva výkonem veřejné správy, tedy do jiné oblasti v teorii označované jako mechanismus státní moci. Takové pověření nikterak čl. 79 odst. 1 Ústavy nevylučuje již z toho důvodu, že se této oblasti přímo netýká. Podle čl. 2 odst. 1 Ústavy je lid zdrojem veškeré státní moci. Vykonává ji též prostřednictvím orgánů moci výkonné, což nevylučuje, aby byla vykonávána nejen státem, nýbrž i jinými zákonem k tomu pověřenými subjekty, jsou-li splněny podmínky, které základní princip vlády lidu v České republice zachovávají. To již Ústavní soud uznal v nálezu ze dne 1. 12. 1998 sp. zn. I. ÚS 41/98 (dostupný na http://nalus.usoud.cz). Základní podmínkou pro přenesení kompetencí rozhodovat ve správním řízení ve smyslu správního řádu je zachování kontroly státu nad takovým rozhodováním (obdobně jako v případě uznání rozsudku soudu cizího státu), ale též odpovědnosti státu za případnou škodu [srov. §3 písm. b) zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem]. Konkrétně to znamená, že pověření je dáno na základě zákona, tedy aktu moci zákonodárné. Pověření na základě zákona zde plní i funkci zřízení nositele veřejné správy odlišného od státu, neboť pověřená osoba je nadále subjektem soukromého práva. Vrchnostenské akty vykonavatele (tedy orgánu právnické osoby - viz k tomu §130 správního řádu), vydávané jeho jménem, budou pod kontrolou státu, budou vázány právním řádem (§1 odst. 1 správního řádu), požadavkem respektovat základní práva a svobody [čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy], nebude pro ně platit jinak obecná zásada pro oblast soukromého práva - co není zakázáno, je povoleno (srov. čl. 2 odst. 2 a čl. 2 odst. 3 Listiny), bude možno se proti nim odvolat (zde k Ministerstvu dopravy podle §88 odst. 3 zákona o civilním letectví) a jejich akty budou přezkoumatelné ve správním soudnictví jako vrchnostenské akty podle správního řádu [§1 odst. 1 správního řádu, §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], nikoli podle §15 zákona o sdružování občanů, popř. podle jiného zákona upravujícího právní postavení dané právnické osoby soukromého práva. Proto nemohl Ústavní soud vyjít ani ze Stanov LAA ČR, které mu jako důkaz předložila stěžovatelka, neboť registrované stanovy mohou sloužit jen jako důkaz právní existence sdružení jako právnické osoby, avšak vrchnostenská oprávnění na ni může přenést jen zákonem k tomu zmocněný orgán státu svým rozhodnutím, které musí být veřejně přístupné [nyní sdělením ve Sbírce zákonů podle §2 odst. 1 písm. f) zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a Sbírce mezinárodních smluv].
21. Ústavní soud konstatuje, že nemohlo jít o nicotný akt. O pověření LAA ČR rozhodováním podle §82 odst. 1, a to v rozsahu §83 odst. 2 písm. g) zákona o civilním letectví nemohlo být pochyb. Plyne to již z informační funkce Sbírky zákonů ve smyslu zákona č. 309/1999 Sb., konkrétně pak ze Sdělení Ministerstva dopravy č. 261/2010 Sb., ze kterých vyplývá, že takováto pověření měla LAA ČR z roku 2005 na základě rozhodnutí ministerstva ze dne 18. listopadu 2005 č. j. 1359/2005-220-SP/3, přičemž toto pověření je zrušeno rozhodnutím o pověření LAA ČR výkonem státní správy ve věcech sportovních létajících zařízení (č. j. 94/2010-220-SP/1), které nabylo právní moci dne 19. února 2010. Je nadbytečné zabývat se právním stavem v době rozhodování LAA ČR a otázkou veřejnoprávní smlouvy, neboť taková povinnost ve vztahu k pověření z roku 2005 výslovně z čl. II bodu 14 přechodných ustanovení novely (zákon č. 225/2006 Sb.) neplyne, a neváže se na ni ani platnost takového pověření, nehledě na to, že nejsou precizovány požadavky na její obsah, protože ten nemůže překročit meze rozhodujícího aktu, tj. samotného pověření ze strany Ministerstva dopravy. Veřejnoprávní smlouva je tak vázána na splnění podmínek pro žádost o vydání takového pověření, takže veřejnoprávní smluvní ráz je dán již aktem písemné žádosti a její akceptace, což je závěr, ke kterému dospěl zjevně i kasační soud. Ani tato námitka by proto nemohla být zohledněna. Není však pochyb o tom, že námitky stěžovatelky nepostrádají opodstatnění v tom směru, že v usnesení LAA ČR je sice uvedeno, že se vydává na základě pověření dle "ustanovení §82 odst. 1" zákona o civilním letectví, není však dostatečně určité z hlediska toho, čeho se vlastně pověření týká ve smyslu §83 zákona o civilním letectví. Jinak by to znamenalo, že by se obsah pověření mohl dovozovat z obsahu správního aktu, což by bylo skutečně v rozporu s čl. 1 odst. 1 a čl. 2 Ústavy. V projednávané věci to však nemohlo mít význam pro závěr soudu ohledně neopodstatněnosti návrhu jako celku, tak ani návrhu na zrušení §82 odst. 1 zákona o civilním letectví. Jen pro úplnost lze uvést, že takové námitky by v projednávané věci mohl vznášet jen vedlejší účastník, o jehož aktivní legitimaci a veřejnoprávním poměru ve vztahu k LAA ČR nebylo pochyb. Zda by v takovém případě rozhodnutí LAA ČR obstálo z hlediska požadavků právního státu, nelze v tomto případě spekulovat.
22. Z těchto důvodů byl Ústavní soud nucen podanou ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků řízení podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný odmítnout. V takovém případě návrh na zrušení §82 odst. 1 zákona o civilním letectví podle §74 zákona o Ústavním soudu sdílí osud ústavní stížnosti.
Poučení: Proti tomuto usnesení není odvolání přípustné.
V Brně dne 25. února 2013
Michaela Židlická, v. r.
předsedkyně IV. senátu Ústavního soudu