ECLI:CZ:US:2013:4.US.2315.12.2
sp. zn. IV. ÚS 2315/12
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Michaely Židlické, soudkyně Vlasty Formánkové a soudce zpravodaje Miloslava Výborného mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků řízení ve věci ústavní stížnosti města Klatovy, se sídlem nám. Míru 62, 339 01 Klatovy, zastoupeného JUDr. Jiřím Štanclem, advokátem, AK se sídlem v Klatovech, Čs. legií 172, proti jinému zásahu Ministerstva financí, spojené s návrhem na zrušení ustanovení čl. II bodu 4. zákona č. 300/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, takto:
I. Návrh stěžovatele na zrušení ustanovení čl. II bodu 4. zákona č. 300/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, se postupuje k rozhodnutí plénu Ústavního soudu.
II. Řízení o ústavní stížnosti vedené pod sp. zn. IV. ÚS 2315/12 se přerušuje.
Odůvodnění:
I.
Dosavadní průběh řízení před Ústavním soudem
I. a)
Argumentace ústavní stížnosti a s ní spojeného návrhu
1.Včas podanou ústavní (komunální) stížností se stěžovatel domáhá ochrany proti zásahu Ministerstva financí do jemu ústavně garantovaného práva na samosprávu.
2.Stěžovatel ve svém návrhu uvedl, že zastupitelstvo města Klatov dne 7. 2. 2012 na svém zasedání č. 10 schválilo obecně závaznou vyhlášku města Klatovy č. 1/2012, kterou na celém území města zakázalo provozování vybraných loterií a jiných podobných her, zejména výherních hracích přístrojů, sázkových her provozovaných prostřednictvím funkčně nedělitelného technického zařízení centrálního loterního systému (tj. hazardních her provozovaných za pomoci koncových interaktivních videoloterijních terminálů) a dalších loterií a jiných podobných her povolovaných Ministerstvem financí (dále též jen "ministerstvo") na základě §50 odst. 3 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "loterijní zákon").
3.Dne 5. 3. 2012 zaslal stěžovatel Ministerstvu financí podnět k zahájení přezkumných řízení podle §43 odst. 1 loterijního zákona ve vztahu k těm povolením, jež se týkala sázkových her provozovaných prostřednictvím centrálního loterního systému tvořeného centrální řídící jednotkou, místními kontrolními jednotkami a připojenými koncovými interaktivními videoloterijními terminály, a jejichž provozování bylo povoleno na území města Klatov Ministerstvem financí. Na stěžovatelův podnět však Ministerstvo financí reagovalo přípisem, podle něhož byla ustanovením čl. II bodu 4. zákona č. 300/2011 Sb. celá věc vyřešena tak, že "na povolení, která byla vydána podle §2 písm. i), j) a podle §50 odst. 3 zákona o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění účinném před 1. lednem 2012, se zmocnění obce vydávat obecně závaznou vyhlášku nevztahuje do 31. prosince 2014." O tom, zda přezkumná řízení zahájí, však Ministerstvo financí stěžovatele neinformovalo.
4.Naříkaný zásah spočívá dle stěžovatele v tom, že Ministerstvo financí odmítá přezkoumat a zrušit jím vydaná povolení k provozování interaktivních videoloterijních terminálů, ačkoliv podle judikatury Ústavního soudu (nález sp. zn. Pl. ÚS 29/10 ze dne 14. 6. 2011, N 110/61 SbNU 625, č. 202/2011 Sb., nález sp. zn. Pl. ÚS 56/10 ze dne 7. 9. 2011, č. 293/2011 Sb. či nález sp. zn. Pl. ÚS 22/11 ze dne 27. 9. 2011, č. 328/2011 Sb.) jde o otázku, jejíž regulace spadá do pravomoci obcí. Citovaná judikatura Ústavního soudu rovněž dospěla k závěru, že v případech kolize mezi obecně závaznou vyhláškou, vydanou obcí k regulaci hazardu, a povolením Ministerstva financí, je na ministerstvu, aby zahájilo přezkumné řízení.
5.V doplnění své ústavní stížnosti, doručeném Ústavnímu soudu dne 31. 12. 2012, stěžovatel konstatoval, že ministerstvo již zahájilo 18 správních řízení, v nichž přezkoumává 79 licencí na jednotlivá herní zařízení. Stěžovatel s ohledem na tuto skutečnost vzal svou ústavní stížnost částečně zpět s tím, že nadále brojí proti zásahu ministerstva pouze v rozsahu, v němž přezkumná řízení dosud zahájena nebyla.
6.Stěžovatel dospěl k závěru, že zásah do práva na samosprávu má svůj původ právě ve formulaci přechodných ustanovení zákona č. 300/2011 Sb. (konkrétně čl. II bodu 4.), která dočasně suspendovala existující, ústavně garantovanou a Ústavním soudem uznanou, možnost obcí regulovat provozování interaktivních videoloterijních terminálů na svém území. Proto stěžovatel spojil se svou ústavní stížností proti zásahu Ministerstva financí návrh na zrušení ustanovení čl. II bodu 4. zákona č. 300/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů (dále i jen "napadené ustanovení zákona").
7.Stěžovatel rovněž brojil proti postupu ministerstva, které s ním v řízení o zrušení povolení nejedná jako s účastníkem řízení, ačkoliv se v řízení jedná mimo jiné o jeho právech (právo na samosprávu).
8.Stěžovatel konečně vyjádřil přesvědčení, že ústavní stížnost je přípustná a tudíž věcně projednatelná, neboť proti naříkanému zásahu Ministerstva financí se nelze bránit jinými procesními prostředky ochrany práv než právě ústavní stížností.
I. b)
Vyjádření Ministerstva financí
9.Ministerstvo financí se po výzvě Ústavního soudu k ústavní stížnosti vyjádřilo, přičemž uvedlo, že podle jeho názoru ta není důvodná. Ministerstvo zdůraznilo, že před přijetím zákona č. 300/2011 Sb. podnikalo kroky k naplnění požadavků vyplývajících ze stěžovatelem citované judikatury Ústavního soudu. V době, kdy obdrželo shora citovaný podnět stěžovatele, se však ministerstvo - jako správní orgán - již muselo řídit ustanovením čl. II bodu 4. zákona č. 300/2011 Sb., které zakotvuje tzv. tříletou ochrannou lhůtu.
10.Ministerstvo uznalo, že některé jeho postupy byly kritizovány veřejným ochráncem práv (schválení umístění a provozu jiného technického zařízení v rozporu s obecně závaznou vyhláškou obce či údajná nečinnost v případě rozporu vydaných povolení s loterijním zákonem nebo s obecně závaznými vyhláškami obcí), avšak konstatovalo, že s argumentací obsaženou ve vyrozumění veřejného ochránce práv nesouhlasí.
11.Vláda České republiky však posléze na základě vyrozumění veřejného ochránce práv přijala usnesení, jímž Ministerstvu financí uložila zahájit do 16. července 2012 správní řízení v režimu ustanovení §43 odst. 1 loterijního zákona na základě podnětů a v případě, že povolení bylo vydáno v rozporu s obecně závaznou vyhláškou, která byla platná a účinná již v době vydání povolení, a to bez ohledu na ustanovení čl. II. bod 4. zákona č. 300/2011 Sb. Ministerstvo následně kontaktovalo města a obce, jejichž podněty obdrželo, s dotazem, zda na svých požadavcích trvají, případně s požadavkem na upřesnění podnětů. Již z tohoto důvodu ministerstvo odmítlo tvrzení, že by v dané věci bylo nečinné či že by zasahovalo do ústavně garantovaného práva samosprávu.
12.Poté se ministerstvo vyjádřilo k jednotlivým dílčím aspektům ústavní stížnosti. V tomto ohledu ministerstvo předně upozornilo, že podle jeho názoru měl stěžovatel před podáním ústavní stížnosti využít procesní prostředek ochrany před nečinností podle ustanovení §80 správního řádu.
13.Ministerstvo financí zdůraznilo, že ačkoliv obce v řízeních dle ustanovení §43 odst. 1 loterijního zákona nemají postavení účastníka, ministerstvo s nimi - s ohledem na principy dobré správy - v určitém rozsahu jedná.
14.Dále ministerstvo konstatovalo, že jako správní orgán bylo při svém postupu vázáno zákonem. Pokud tak stěžovatel brojí proti jeho postupu, domáhá se ve skutečnosti vyslovení protiústavnosti zákona. Podle názoru ministerstva však za zásah způsobilý porušit právo na samosprávu nemůže být považováno vydání právního předpisu.
15.Pokud se týče případné protiústavnosti napadeného ustanovení zákona, uvedlo ministerstvo, že tuto otázku není jako správní orgán oprávněno zkoumat. Podle názoru ministerstva však napadená přechodná ustanovení legitimně řeší intertemporální problém související s vyvážením protichůdných ústavně chráněných zájmů (tj. práva na samosprávu a ochrany vlastnického práva a práva podnikat).
16.Zároveň ministerstvo uvedlo, že se ztotožňuje se stěžovatelem v tom, že určitá omezení podnikatelské činnosti spočívající v provozování interaktivních videoloterijních terminálů může být ústavně konformní. Zároveň však upozornilo, že případné rušení vydaných povolení by mohlo dát vzniknout sporům týkajícím se ochrany práv podle mezinárodních dohod o podpoře a ochraně investic.
I. c)
Vyjádření Veřejného ochránce práv
17.Veřejný ochránce práv ve svém vyjádření k ústavní stížnosti, vyžádaném dle ustanovení §48 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu), uvedl jako amicus curiae, že podle jeho názoru obce nejsou účastníky těchto řízení dle §43 loterijního zákona (tedy např. řízení o zrušení povolení), nýbrž se nacházejí spíše v pozici dotčeného správního orgánu. Z toho vyplývá, že nemají vhodné procesní prostředky k ochraně svého práva na samosprávu.
18.K hmotněprávním aspektům ústavní stížnosti veřejný ochránce práv uvedl, že přechodné ustanovení čl. II. bodu 4. zákona č. 300/2011 Sb. nepovažuje za překážku rušení vydaných povolení, neboť nedopadá na regulační oprávnění obcí existující před novelou podle dřívějšího ustanovení §50 odst. 4 loterijního zákona. Právní názor Ministerstva financí, podle něhož se přechodné ustanovení vztahuje na hry podle ustanovení §2 písm. e). l) a n) loterijního zákona je dle veřejného ochránce práv nepochybně mylný, což plyne i ze změny textu zákona v Senátu Parlamentu České republiky.
19.Přes toto své přesvědčení však veřejný ochránce práv připustil, že by podpořil i zrušení napadeného ustanovení, a to zejména s ohledem na dlouhodobou nezákonnou rozhodovací praxi Ministerstva financí a z ní vyplývající bezprecedentní dlouhotrvající zásah státu do ústavně zaručeného práva obcí na samosprávu.
20.Riziko arbitrážních sporů týkajících se ochrany investic veřejného ochránce práv vůbec nepatří do nyní probíhající polemiky, neboť na základě povolení podle ustanovení §2 písm. i) loterijního zákona (podle něhož vydat povolení až na 10 let), nelze provozovat výherní hrací přístroje a jiná technická herní zařízení.
I. d)
Replika stěžovatele
21.K vyjádření Ministerstva financí podal stěžovatel - ve lhůtě, jež mu byla na jeho žádost Ústavním soudem prodloužena, - repliku, v níž v podstatě setrval na svých původních argumentech.
22.Pokud se týče námitky ministerstva, podle níž stěžovatel před podáním ústavní stížnosti nevyčerpal veškeré procesní prostředky ochrany svých práv, odkázal stěžovatel na argumentaci obsaženou ve své ústavní stížnosti a zároveň dodal, že i kdyby Ústavní soud této ministerské argumentaci přitakal, ústavní stížnost by byla přípustná dle ustanovení §75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu, neboť svým významem přesahuje stěžovatelovy vlastní zájmy.
23.Zároveň stěžovatel vyjádřil nesouhlas s tvrzením ministerstva, že napadené ustanovení řeší intertemporální problém související s vyvážením protichůdných ústavně chráněných zájmů, neboť údajný intertemporální problém je toliko zdánlivý. Pravomoc obcí regulovat provoz interaktivních videoloterijních terminálů totiž podle judikatury Ústavního soudu existovala vždy.
24.Pokud jde o problematiku účastenství obcí v řízení, stěžovatel je toho názoru, že v řízení o zrušení povolení pro rozpor obecně závaznou vyhláškou obce by obci mělo náležet postavení účastníka dle ustanovení §27 odst. 2 správního řádu. Rozhodnutím v takovém řízení je totiž obec dotčena ve svém právu na samosprávu.
25.Stran argumentu, podle něhož by v případě zrušení povolení hrozily České republice právní spory vyplývající z dohod o podpoře a ochraně investic, stěžovatel uvedl, že provozovatelům interaktivních videoloterijních terminálů nesvědčí legitimní očekávání, že hazard budou moci provozovat v dosavadním rozsahu.
I. e)
Sdělení Ministerstva financí ze dne 3. 12. 2012
26.Ústavní soud se na Ministerstvo financí obrátil s dotazem, zda správní řízení, zahájená na základě usnesení vlády České republiky č. 347 ze dne 16. května 2012, byla zahájena a případně jsou-li ještě vedena či již ukončena.
27.Ministerstvo v odpovědi uvedlo, že tato správní řízení doposud neukončila, neboť to postup řízení nedovolil. V době odeslání odpovědi na dotaz Ústavního soudu bylo Ministerstvo financí dle svých slov ve fázi před vydáním rozhodnutí ve věci a očekává, že tato řízení budou ukončena nejpozději na počátku příštího roku.
I. f)
Další podání stěžovatele
28.V upřesnění změny návrhu (viz odst. 5.) doručeném Ústavnímu soudu 7. 1. 2012 uvedl stěžovatel, že návrh na zrušení části zákona "ponechává stěžovatel beze změny."
II.
29.Ústavní stížnost byla podána včas osobou k tomu oprávněnou. K jejímu projednání je Ústavní soud příslušný a jde zároveň o návrh přípustný.
30.IV. senát Ústavního soudu dospěl na základě dosud shromážděných podkladů, jejichž obsah je stručně rekapitulován v narativní části tohoto usnesení, k závěru, že právě uplatněním napadeného ustanovení zákona nastala skutečnost, která je předmětem ústavní stížnosti. Stěžovatel přitom tvrdí, že toto ustanovení zákona je v rozporu s ústavním pořádkem, konkrétně s právem na samosprávu ve smyslu čl. 8 a hlavy sedmé Ústavy. Za tohoto stavu řízení senát Ústavního soudu uzavřel, že stěžovatelovu ústavní stížnost nelze označit za zjevně neopodstatněnou a že je třeba zabývat se věcně i jeho návrhem na zrušení ustanovení čl. II bodu 4. zákona č. 300/2011 Sb.
31.Z průběhu řízení je patrno, že by se ústavní stížnost mohla stát bezpředmětnou, resp. že by v důsledku činnosti Ministerstva financí mohl zásah do práva stěžovatele na samosprávu odeznít.
32.Jak je však ze shora uvedeného zřejmé, na základě usnesení vlády České republiky k zahájení řízení týkajících se všech jednotlivých výherních hracích přístrojů na území města Klatovy doposud nedošlo. Ježto zároveň nelze předjímat, zda k jejich zahájení dojde či kdy a s jakým výsledkem budou případně ukončena (na zřeteli je třeba mít i možnost následných přezkumných soudních řízení podle soudního řádu správního), rozhodl IV. senát Ústavního soudu podle §78 odst. 1 zákona o Ústavním soudu o postoupení návrhu stěžovatele na zrušení napadených ustanovení k rozhodnutí plénu Ústavního soudu podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky.
33.V řízení o ústavní stížnosti stěžovatele bude pokračováno po rozhodnutí pléna Ústavního soudu o návrhu stěžovatele na zrušení napadeného ustanovení zákona.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 16. ledna 2013
Michaela Židlická, v. r.
předsedkyně senátu Ústavního soudu