ECLI:CZ:US:2014:1.US.1305.13.1
sp. zn. I. ÚS 1305/13
Usnesení
Ústavní soud rozhodl dnešního dne v senátu složeném z předsedkyně Kateřiny Šimáčkové (soudkyně zpravodajky), soudkyně Ivany Janů a soudce Ludvíka Davida o ústavní stížnosti stěžovatelky Miloslavy Šedové, zastoupené Mgr. Romanou Píšovou, advokátkou se sídlem Tatarkova 727, Praha 4, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 3. 2013 sp. zn. 9 As 122/2011-168, rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 7. 9. 2011 č. j. 9 Ca 254/2008-62 a rozhodnutí Ministerstva zemědělství, Ústředního pozemkového úřadu, ze dne 15. 4. 2008 č. j. 10800/08-13070/Ja, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Obsah napadených rozhodnutí
1. Ve včasné a řádně podané ústavní stížností, doručené Ústavnímu soudu dne 23. 4. 2013, se stěžovatelka domáhala zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí z důvodu porušení jejích ústavně zaručených práv, a to práva na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a práva na ochranu vlastnictví podle čl. 11 odst. 1 a 4 Listiny.
2. Rozhodnutím Ministerstva zemědělství, pozemkového úřadu Plzeň-jih ze dne 1. 2. 2008 č. j. 155/08/PÚ-pú-1/2008 byl schválen návrh komplexních pozemkových úprav v katastrálním území Nezdřev podle ustanovení §11 odst. 4 zákona č. 139/2002 Sb., o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech a o změně zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o pozemkových úpravách"). Proti tomuto rozhodnutí podala stěžovatelka odvolání, které bylo zamítnuto v záhlaví uvedeným rozhodnutím Ministerstva zemědělství, Ústředního pozemkového úřadu (dále jen "ministerstvo"). Stěžovatelka namítala, že pozemkový úřad u jednoho z pozemků nezajistil zapsání věcného břemene z důvodu vedení trasy vysokého napětí a plynovodu, dále pak nesouhlasila s výměrou tohoto pozemku, u druhého z pozemků poukazovala na skutečnost, že se nachází na hranici intravilánu obce a v budoucnu se proto může jednat o stavební pozemek, a proto nesouhlasila se zmenšením výměry, u třetího pak nesouhlasila s jeho tvarem a usuzovala na horší kvalitu. U lesních pozemků nesouhlasila s posouváním jejich hranic, u dalšího požadovala, aby sousedil s pozemkem jejího bratra, a u dalších pozemků neměla zájem o nabízený pozemek náhradní.
3. Ministerstvo zamítavé rozhodnutí odůvodnilo tím, že s návrhem vyslovili souhlas vlastníci 93,52 % výměry půdy dotčené pozemkovou úpravou, a proto byl splněn požadavek ustanovení §11 odst. 4 zákona o pozemkových úpravách, který stanoví, že návrh pozemkových úprav bude schválen tehdy, pokud s ním souhlasí vlastníci alespoň 3/4 výměry pozemků. Na základě požadavků stěžovatelky byl návrh několikrát přepracován a nově navržené pozemky se nacházejí v místech pozemků původních. Jejich výměra je shodná s výměrou původní, cena je o 2,61 % vyšší a vzdálenost o 0,34 % větší. Rozdíly proto odpovídají zákonem stanoveným kritériím. K věcným břemenům ministerstvo uvedlo, že pozemkový úřad má na základě ustanovení §2 zákona o pozemkových úpravách pravomoc zřídit věcné břemeno za úplatu, pokud tato potřeba vznikne jako důsledek opatření provedených v řízení o pozemkových úpravách. Nemá dle zákona povinnost za fyzické či právnické osoby, v jejichž prospěch věcné břemeno vzniklo, poskytovat finanční prostředky související s jeho vznikem a vkladem do katastru nemovitostí. K námitce ohledně výměry ministerstvo poukázalo na souhlas stěžovatelky s výměrou a umístěním pozemku, k námitce možného budoucího zastavění pak na to, že obec nemá územní plán zpracovaný a ani jej nepřipravuje. Ohledně tvaru a kvality pozemků ministerstvo uvedlo, že pozemek má stejnou cenu a výměru jako pozemek původní, má pravidelný tvar a jeho hranice je přizpůsobena hranicím sousedních pozemků. K posouvání hranic ministerstvo uvedlo, že pozemky jsou na původním místě, pouze jejich hranice byly upřesněny novým zaměřením. Ke zbylým námitkám ministerstvo uvedlo, že pozemky byly uspořádány tak, aby byly přístupné z doplňkové cesty, což byl jeden z účelů pozemkové úpravy, v poslední námitce zmiňovaný pozemek byl pak navržen do vlastnictví obce, nikoli stěžovatelky.
4. Proti rozhodnutí ministerstva podala stěžovatelka žalobu, ve které vznesla a rozvedla námitky uplatněné již v předchozí fázi řízení. Nadto zpochybnila odůvodněnost veřejného zájmu na schválení komplexních pozemkových úprav s tím, že zákon neřeší případný nesouhlas vlastníka pozemku, a proto jej nelze přinutit ke směně, i kdyby veřejný zájem existoval. Žalobu neshledal Městský soud v Praze důvodnou a v záhlaví uvedeným rozhodnutím ji zamítl. S odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu poukázal na povahu a smysl řízení dle zákona o pozemkových úpravách a vyzvedl především účel tohoto řízení. Toto řízení je vedeno ve veřejném zájmu a je zahajováno ex officio, přičemž pozemkové úpravy nelze ztotožnit s pojmem vyvlastnění. I přesto je však nutné respektovat limity vytyčené čl. 11 odst. 4 Listiny. Veřejný zájem na provedení pozemkových úprav, projevující se tím, že k jejich schválení postačuje souhlas vlastníků požadované většiny výměry zahrnutých pozemků, je zde vyvážen požadavkem přiměřenosti, vyjádřeným v ustanovení §10 zákona o pozemkových úpravách. I vlastníci, kteří s úpravou nesouhlasili, by tak neměli být zasaženi na svých právech podstatným způsobem, a to i s ohledem na skutečnost, že úpravy jsou vedeny i k jejich prospěchu. Pokud tak nebyly porušeny zákonné požadavky, nesouhlas účastníka řízení s věcným uspořádáním nemovitostí nemůže vést k závěru o nezákonnosti rozhodnutí o jeho schválení. K tomu dle soudu došlo v souladu se zákonnými požadavky, jak bylo uvedeno již v rozhodnutí ministerstva. U jednotlivých nově nabývaných pozemků pak soud neshledal nepřiměřenost co do kvality, výměry a vzdálenosti a neshledal tak postup orgánů v předchozím řízení v rozporu se zákonem.
5. Rozhodnutí Městského soudu v Praze napadla stěžovatelka kasační stížností. V té poukázala na názor Ústavního soudu (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 34/97 ze dne 27. 5. 1998 (N 59/11 SbNU 77; 152/1998 Sb.), dle kterého pozemkové úpravy nelze ztotožnit s pojmem vyvlastnění, protože se jedná o hromadnou dobrovolnou směnu pozemků, nicméně pro tu skupinu vlastníků, která s prováděnými pozemkovými úpravami nesouhlasí, jsou ústavní pravidla platná pro vyvlastnění krajním kritériem ochrany jejich vlastnictví. Tyto principy dle stěžovatelky respektovány nebyly a nebyl ani naplněn účel pozemkových úprav, které mají být prováděny ve veřejném zájmu. Dále namítala, že nebyly dodrženy v zákoně povolené odchylky co do kvality a kvantity nových pozemků proti pozemkům původním. Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost důvodnou a v záhlaví uvedeným rozsudkem ji zamítnul. Neztotožnil se s tvrzením o porušení ústavnosti. Zákon o pozemkových úpravách sice klade důraz na dobrovolnost směny vlastnických práv, není však zapotřebí souhlasu všech vlastníků. Nesouhlas menšiny nemůže provedení úprav zmařit, musí však být dodržena kritéria ochrany jejich práva vlastnit majetek aplikovatelná při vyvlastnění nebo nuceném omezení vlastnického práva. Tato kritéria v daném případě dodržena byla, a to jak co do přiměřenosti kvality, výměry a vzdálenosti původních a navrhovaných pozemků, tak co do požadovaného veřejného zájmu při provádění úprav. Námitku ohledně nedodržení metodického návodu pro provádění pozemkových úprav vydaného Ministerstvem zemědělství, dle kterého jsou pozemky v blízkosti intravilánu směňovány jen se souhlasem vlastníka, shledal Nejvyšší správní soud nepřípustnou, neboť nebyla uplatněna v řízení před soudem prvního stupně a nejednalo se ani o vadu, pro kterou by musel soud správní rozhodnutí zrušit ex officio.
II.
Argumentace stěžovatelky
6. Navrhovatelka tvrdí, že v napadených rozhodnutích nebyly zohledněny údaje uvedené ve spisovém materiálu, případně důkazy, které si měl soud prvního stupně z úřední povinnosti dohledat. Z těch dle stěžovatelky vyplývá, případně by vyplynulo, že podmínky pro směnu pozemků nebyly splněny. Stěžovatelka dále poukazuje na metodický návod k provádění pozemkových úprav Ministerstva zemědělství, dle kterého pozemky v zastavitelných plochách a v blízkosti intravilánu jsou směňovány vždy pouze se souhlasem vlastníka. Souhlas v daném případě stěžovatelka nedala. Rozporem rozhodnutí s metodickým návodem se soudy nezabývaly, ačkoli se jím dle stěžovatelky zabývat měly, a to z toho důvodu, že pokud je rozhodnutí napadáno pro nesoulad se zákonem, je implicitně napadán i nesoulad s předpisy nižší právní síly. Dále stěžovatelka uvádí, že souhlas vlastníků 3/4 pozemků se vztahuje pouze na odsouhlasení úprav pozemků těch vlastníků, kteří se změnou souhlasili. Nesouhlasícím vlastníkům pak musí být pozemky zachovány na původních místech a v původních rozměrech. Dle stěžovatelky bylo s odkazem na zákon č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o vyvlastnění"), vyvlastněním zasaženo do jejích práv, neboť nebyla dodržena zásada subsidiarity a podmínky pro vyvlastnění.
III.
Hodnocení Ústavního soudu
7. Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") soudním orgánem ochrany ústavnosti a tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod. Ústavní soud, jak plyne z judikatury, následuje doktrínu minimalizace zásahů do činnosti orgánů veřejné moci [srov. nález sp. zn. III. ÚS 23/93 ze dne 1. 2. 1994 (N 5/1 SbNU 41)], která odráží skutečnost, že Ústavní soud není součástí soustavy obecných soudů (čl. 83 Ústavy), a jako takový v rámci této soustavy neplní funkci další instance. Z toho důvodu Ústavnímu soudu nepřísluší zasahovat do ústavně vymezené pravomoci jiných subjektů veřejné moci, pokud jejich činností nedošlo k zásahu do ústavně zaručených základních práv a svobod.
8. Na základě spisového materiálu Ústavní soud konstatuje, že soudy rozhodovaly na základě dostatečných podkladů doložených ve spisu, přičemž ve všech rozhodnutích je náležitě odůvodněno, že při směně pozemků byly dodrženy zákonné požadavky na přiměřenost co do kvality, výměry a vzdálenosti nových pozemků. Jak bylo v napadeném rozhodnutí soudu prvního stupně uvedeno, stěžovatelčiny spekulace ohledně kvality pozemků nebyly způsobilé zpochybnit kritérium přiměřenosti, nadto stěžovatelka ani neuvádí, jaké další důkazní materiály, ze kterých by vyplynula nepřiměřenost, by si měl soud obstarat. Není navíc pravdou, že by měl soud prvního stupně povinnost ex officio obstarávat důkazní materiály, neboť navrhování důkazů dle ustanovení §71 odst. 1 písm. e) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů, spočívá na stěžovatelce.
9. Námitce týkající se metodického návodu Ústavní soud taktéž přisvědčit nemůže. Jak již uvedl Nejvyšší správní soud, řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu je ovládáno zásadou dispoziční a pokud stěžovatelka tuto otázku neučinila předmětem řízení, soud prvního stupně se k ní nemohl vyjádřit.
10. Stěžovatelčina interpretace zákona co do požadované 3/4 většiny při schvalování pozemkových úprav je pak interpretací účelovou, jdoucí proti ustanovení §11 odst. 4 zákona o pozemkových úpravách, které výslovně stanoví, že "Pozemkový úřad rozhodne o schválení návrhu pozemkových úprav tehdy, pokud s ním souhlasí vlastníci alespoň 3/4 výměry pozemků, které jsou řešeny ve smyslu ustanovení §2 v pozemkových úpravách." Je tedy zřejmé, že se jedná o všechny pozemky, které jsou do pozemkových úprav zahrnuty, nikoli jen pozemky vlastníků, kteří s těmito souhlasili. Stěžovatelčina interpretace by šla i proti smyslu pozemkových úprav, který byl v napadených rozhodnutích dostatečně rozveden.
11. Na závěr nelze přisvědčit ani stěžovatelčině námitce týkající se nezákonnosti vyvlastnění, neboť v tomto případě se jednalo o řízení dle zákona o pozemkových úpravách. Jak bylo zmíněno v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, požadavky kladené čl. 11 odst. 4 Listiny jsou do zákonné úpravy promítnuty. Ustanovení §2 zákona o pozemkových náhradách stanoví, že pozemkové úpravy se provádí ve veřejném zájmu, náhrada pak spočívá v nově navržených pozemcích, které stěžovatelka obdrží za pozemky původní. Veřejný zájem na pozemkových úpravách spočívá mj. v novém uspořádání pozemků tak, aby bylo zajištěno jejich lepší a efektivnější využití, a zajištění jejich lepší dostupnost, přičemž se přihlíží k zájmům všech pozemků do pozemkových úprav zahrnutých. Zákon ovšem klade důraz na dobrovolnost směny vlastnických práv, nicméně právě s přihlédnutím k veřejnému zájmu a potenciální nemožnosti dosáhnout stoprocentní shody. To vše se promítá v požadovaném souhlasu vlastníků 3/4 výměru půdy. Co se týče náhrady v podobě přidělení pozemků nových místo původních, zvýšená ochrana vlastnického práva oproti běžnému vyvlastnění spočívá ve stanovení kritéria přiměřenosti co do kvality, výměry a vzdálenosti původních a navrhovaných pozemků v ustanovení §10 zákona o pozemkových úpravách. Vzhledem k tomu, že všechny změny ve vlastnickém právu stěžovatelky se udály za splnění nastíněných podmínek, nelze konstatovat, že by došlo k porušení práv stěžovatelky garantovaných čl. 11 Listiny.
12. Na základě výše uvedeného proto Ústavnímu soudu nezbylo, než ústavní stížnost stěžovatele podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítnout jako zjevně neopodstatněnou.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 21. května 2014
Kateřina Šimáčková, v. r.
předsedkyně senátu