ECLI:CZ:US:2014:2.US.2311.14.1
sp. zn. II. ÚS 2311/14
Usnesení
Ústavní soud rozhodl dnešního dne v senátu složeném z předsedy Jiřího Zemánka (soudce zpravodaj) a soudců Radovana Suchánka a Vojtěcha Šimíčka mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků o ústavní stížnosti stěžovatelky ZIMBO CZECHIA s. r. o., se sídlem Praha 7, Na Zátorách 8/613, zastoupené JUDr. Jiřím Vaníčkem, advokátem, se sídlem Šaldova 466/34, Praha 8, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 6. 2014, č. j. 6 As 24/2014-69, a proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 17. 12. 2013, č. j. 8 A 168/2012-89, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze jako účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Ústavní stížností doručenou Ústavnímu soudu dne 7. 7. 2014, která po formální stránce splňuje náležitosti požadované zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatelka domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí, neboť jimi byla porušena její ústavně zaručená práva zakotvená v článku 1 odst. 1 a 2, v článku 2 odst. 3 a 4, v článku 4, 10, 90 a 96 odst. 1 Ústavy České republiky a v článku 1, 2 odst. 2 a 3, v článku 3, 4, 11 odst. 1, v článku 12 odst. 1 a 3, v článku 26 odst. 1, v článku 36 odst. 1 a 2 a v článku 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, jakož i v článku 6 a 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"), a v článku 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě.
2. Stěžovatelka v ústavní stížnosti zejména namítá, že právní závěry obou ve věci rozhodujících soudů nejsou v souladu se skutkovými zjištěními. Nejvyšší správní soud v odůvodnění svého napadeného rozhodnutí stěžovatelce vyčetl, že neumožnila Státní zemědělské a potravinářské inspekci ověřit si zákonnost jí prováděného zásahu, stěžovatelka však tvrdí, že Státní zemědělská a potravinářská inspekce již před zahájením kontroly musela vědět, jaké je uspořádání prodejny, a tedy který kontrolní orgán je zákonem zmocněn k provedení kontroly v prodejně stěžovatelky. Státní zemědělská a potravinářská inspekce navíc měla dostatečný prostor pro zjištění těchto skutečností i v průběhu devadesátiminutové kontroly. V okamžiku zahájení kontroly tak Státní zemědělské a potravinářské inspekci muselo být zřejmé, že se jedná o nezákonnou kontrolu, a to již od svého počátku. Stěžovatelka nesouhlasí se závěrem Nejvyššího správního soudu, že o nezákonný zásah se jedná až od určitého okamžiku. Stěžovatelka má za to, že zásah je buď zákonný, nebo nezákonný již od svého počátku, neboť věcná příslušnost kontrolního orgánu buď je, nebo není dána. Stěžovatelka upozorňuje, že se Nejvyšší správní soud bez dostatečného odůvodnění odchýlil od své dosavadní judikatury, podle které krajský soud musí posuzovat, zda orgány Státní zemědělské a potravinářské inspekce jsou věcně příslušné k provedení kontroly prodeje potravin živočišného původu v té které její prodejně, a za tímto účelem je potřeba provést dokazování v tom smyslu, zda prodejna byla, či nebyla rozdělena na úseky. Nejvyšší správní soud i Městský soud v Praze v nyní projednávané věci naopak žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, resp. kasační stížnost, zamítly s odůvodněním, že se stěžovatelka tomuto zásahu měla podvolit, aniž by zkoumaly zákonnost provedené kontroly, čímž došlo k vyloučení přístupu stěžovatelky k soudu a odepření možnosti využít institutu žaloby na ochranu před nezákonným zásahem.
3. Z obsahu spisu Městského soudu v Praze sp. zn. 8 A 168/2012 a Nejvyššího správního soudu sp. zn. 6 As 24/2014, které si Ústavní soud vyžádal, vyplývají následující skutečnosti. Žalobou ze dne 6. 12. 2012 se stěžovatelka domáhala ochrany před nezákonným zásahem Státní zemědělské a potravinářské inspekce, která v jejích prodejnách provádí kontroly prodeje masa, sýrů a dalších potravin živočišného původu. Předmětem žaloby na ochranu proti nezákonnému zásahu v projednávané věci byla kontrola, kterou Státní zemědělská a potravinářská inspekce dne 19. 9. 2012 zahájila v prodejně žalobkyně v Praze v ulici Žirovnická 3160/8. Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 17. 12. 2013, č. j. 8 A 168/2012-89, byla žaloba zamítnuta. Proti tomuto rozsudku podala stěžovatelka kasační stížnost, kterou Nejvyšší správní soud ústavní stížností napadeným rozsudkem zamítnul.
4. Po přezkoumání předložených listinných důkazů, vyžádaného spisového materiálu a posouzení právního stavu dospěl Ústavní soud k závěru, že návrh stěžovatelky je zjevně neopodstatněný, neboť je zřejmé, že k tvrzenému porušení jejích ústavně zaručených práv namítaným postupem Městského soudu v Praze ani Nejvyššího správního soudu nedošlo.
5. Ústavní soud v dané právní věci zejména předesílá, že napadená rozhodnutí posuzuje kritériem, jímž je ústavní pořádek a jím garantovaná základní práva a svobody; není tedy jeho věcí perfekcionisticky přezkoumat případ sám z pozice podústavního práva. Ústavní soud totiž není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž ex constitutione k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. Naproti tomu právě Nejvyšší správní soud je tím orgánem, jemuž přísluší výklad podústavního práva v oblasti veřejné správy a sjednocování judikatury správních soudů, k čemuž slouží i mechanismus předvídaný v §12 s. ř. s. Při výkonu této pravomoci Nejvyšším správním soudem je přirozeně i tento orgán veřejné moci povinen interpretovat a aplikovat jednotlivá ustanovení podústavního práva v první řadě vždy z pohledu účelu a smyslu ochrany ústavně garantovaných základních práv a svobod (srov. nález sp. zn. II. ÚS 369/01, Sbírka nálezů a usnesení ÚS, sv. 28, č. 156, str. 401 a další judikatura Ústavního soudu, dostupná na http://nalus.usoud.cz). V kontextu své dosavadní judikatury se Ústavní soud cítí být oprávněn k výkladu podústavního práva v oblasti veřejné správy pouze tehdy, jestliže by aplikace podústavního práva v daném konkrétním případě učiněná Nejvyšším správním soudem byla důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z kautel zaručených v hlavě páté Listiny, a tudíž by jí bylo lze kvalifikovat jako aplikaci práva mající za následek porušení základních práv a svobod (srov. nálezy sp. zn. III. ÚS 173/02, Sbírka nálezů a usnesení ÚS, sv. 28, č. 127, str. 95, sp. zn. IV. ÚS 239/03, Sbírka nálezů a usnesení ÚS, sv. 31, č. 129, str. 159 a další). K takovému zjištění však ve věci stěžovatelky Ústavní soud nedospěl.
6. Podle §16 odst. 1 písm. b) bodu 2 zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů (dále jen "zákon č. 110/1997 Sb."), platí, že Státní veterinární správa vykonává státní dozor při prodeji potravin živočišného původu v tržnicích a na tržištích, při prodeji potravin živočišného původu v prodejnách a prodejních úsecích, kde dochází k úpravě masa, mléka, ryb, drůbeže, vajec nebo k prodeji zvěřiny, a v prodejnách potravin, pokud jsou místy určení při příchodu potravin živočišného původu z členských států Evropské unie. Podle §16 odst. 1 písm. c) bodu 1 téhož zákona Státní zemědělská a potravinářská inspekce vykonává státní dozor při výrobě a uvádění potravin na trh, pokud tento dozor není prováděn podle písmene b).
7. Stěžovatelka v ústavní stížnosti poukazuje na skutečnost, že dosavadní judikatura Nejvyššího správního soudu nahlíží na věc jinak, než jak bylo rozhodnuto v nyní projednávané věci. Jedná se zejména o rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 4. 2014, č. j. 6 Ads 87/2013-131, ve kterém se Nejvyšší správní soud zabýval rozhraničením působnosti mezi orgány veterinární správy a Státní zemědělské a potravinářské inspekce z hlediska výkladu sousloví "úprava masa, mléka, ryb, drůbeže či vajec" a "prodejní úsek". Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku vyložil, že potraviny, s nimiž zákon o potravinách v §16 odst. 1 písm. b) bod 2 spojuje speciální působnost orgánů veterinární správy, jsou vzhledem k absenci tepelné či jiné technologické úpravy mikrobiologicky rizikovější, než potraviny, jejichž výrobní proces už byl dokončen ve výrobním závodě mimo provozovnu stěžovatelky. Proto i jiné potraviny živočišného původu, které se nacházejí ve stejných prodejnách nebo prodejních úsecích, kontrolují orgány veterinární správy, úpravou se přitom rozumí jakýkoli zásah do nebalené čerstvé potraviny uvedené v §16 odst. 1 písm. b) bod 2 zákona č. 110/1997 Sb., spojený s rizikem kontaminace, tedy i krájení masa. Jestliže by tedy kontrolovaná prodejna ve skutečnosti nebyla rozdělena na úseky ve smyslu zákona o potravinách, nebyla by tak dle závěrů Nejvyššího správního soudu kompetentním orgánem k provádění kontroly prodeje veškerých potravin živočišného původu Státní zemědělská a potravinářská inspekce, nýbrž orgány veterinární správy. Na citované rozhodnutí navázal Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 24. 5. 2014, č. j. 6 Ads 89/2013-140, ve kterém uvedl, že ve smyslu §16 odst. 1 zákona č. 110/1997 Sb. má Státní zemědělská a potravinářská inspekce při výrobě a uvádění potravin do oběhu působnost obecnou, naopak orgány veterinární správy mají působnost speciální, která obecnou působnost vylučuje. Tato speciální působnost je dána při kontrole potravin živočišného původu v prodejnách a prodejních úsecích, kde dochází k úpravě masa, mléka, ryb, drůbeže, vajec nebo k prodeji zvěřiny. Nejvyšší správní soud proto dovodil, že "bylo třeba ještě zkoumat, zda je pult s balenými sýry oddělen technologicky a personálně, tj. např. zda kontrolovaná prodejna stěžovatelky nebyla uspořádána takovým způsobem, že při obsluze stejného zákazníka jeden zaměstnanec obvykle připravoval rizikové potraviny a zároveň i jiné potraviny živočišného původu (kupř. krájel čerstvé maso a následně balil sýry). Nejvyšší správní soud z toho důvodu napadený rozsudek zrušil a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení.
8. Stěžovatelce lze přisvědčit v tom, že v nyní projednávaném případě Nejvyšší správní soud rozhodl věc odlišně, nelze však souhlasit s tím, že by se jednalo o neodůvodněný odklon od dosavadní konstantní judikatury. V odůvodnění svého napadeného rozsudku Nejvyšší správní soud stěžovatelce vyložil, že "jakkoliv i pouhé zahájení státní kontroly či jednotlivé její úkony mohou představovat nezákonný zásah, posouzení jejich nezákonnosti se od posouzení dokončené kontroly musí lišit. V případě zahájené a nedokončené státní kontroly je možné ji označit za nezákonný zásah jedině tehdy, jestliže v okamžiku, kdy kontrolovaná osoba odmítla umožnit další pokračování v kontrole, měl (resp. měl mít) již kontrolní orgán dostatek informací k tomu, aby mohl vyhodnotit zákonnost či nezákonnost svého postupu." V rozhodné věci tedy došlo k tomu, že z důvodu neumožnění v pokračování v kontrole ze strany stěžovatelky nebyla kontrola ukončena, a není tedy možno ani předvídat (byť tak stěžovatelka v ústavní stížnosti činí), jakým způsobem - kontrolním zjištěním - by byla kontrola ukončena, případně zda by případně kontrolní inspektoři po prozkoumání situace na prodejně stěžovatelky od pokračování kontroly z důvodu nedostatku jejich příslušnosti neupustili. Nelze přitom akceptovat námitku stěžovatelky, že k takovému zjištění byl kontrolorům poskytnut dostatečný časový prostor, nebo že kontroloři znali organizační uspořádání prodejen stěžovatelky již z dřívějších kontrol. Ústavní soud totiž nemůže nepřisvědčit Nejvyššímu správnímu soudu v tom, že je třeba vždy znovu ověřit na místě organizační uspořádání prodejny a procesů, které v ní probíhají. Bylo tedy na Státní zemědělské a potravinářské inspekci, aby posoudila otázku, zda předmětná prodejna byla rozdělena na prodejní úseky, či nikoliv, přičemž není možné stanovit, v jakém časovém horizontu lze k takovému závěru dospět. Jak Nejvyšší správní soud dovodil, zásah Státní zemědělské a potravinářské inspekce představovaný pouze formálním zahájením kontroly, rozhovorem s vedoucí prodejny a sepsáním kontrolního protokolu, nelze označit za nezákonný; teprve pokud by stěžovatelka umožnila inspektorům získat potřebné informace k posouzení této otázky a oni by na základě jejich chybného vyhodnocení usilovali o pokračování v kontrole, bylo by možné hovořit o nezákonném zásahu.
9. Takto řádně odůvodněný závěr Nejvyššího správního soudu je třeba považovat za prvek nezávislého soudního rozhodování, kterému nemá Ústavní soud z pozice ústavnosti čeho vytknout. V tomto směru Ústavní soud v podrobnostech odkazuje na přiléhavé odůvodnění rozhodnutí obou ve věci jednajících obecných soudů, které se se všemi námitkami stěžovatelky v míře odpovídající jejich konkretizaci vypořádaly způsobem, který Ústavní soud neshledal vybočujícím z mezí ústavnosti. Stěžovatelka nepředložila Ústavnímu soudu žádné ústavněprávní argumenty, které by její tvrzení o porušení základního práva na spravedlivý proces a porušení jí citovaných článků Ústavy České republiky dokládaly. Argumentace obsažená v ústavní stížnosti, která vychází z tvrzení stěžovatelky, že kontrolní orgány měly dostatek času na zvážení posouzení jejich věcné příslušnosti a následně ukončení kontroly, je proto pouhým nesouhlasem se způsobem, jakým Nejvyšší správní soud vyhodnotil dokazováním zjištěné skutečnosti. V této souvislosti Ústavní soud odkazuje na svoji konstantní judikaturu, podle které z ústavního principu nezávislosti soudů vyplývá zásada volného hodnocení důkazů, která je obsažená v §132 o. s. ř. Do volného uvážení obecného soudu Ústavnímu soudu nepřísluší zasahovat, zjišťuje však, zda rozhodnutí soudu je přezkoumatelné z hlediska identifikace rámce, v němž se volná úvaha soudu pohybovala. Hodnocení důkazů a závěry o pravdivosti či nepravdivosti tvrzených skutečností jsou přitom věcí vnitřního přesvědčení soudce a jeho logického myšlenkového postupu. Ústavnímu soudu zpravidla nepřísluší ani přehodnocování dokazování prováděného obecnými soudy, a to ani tehdy, pokud by se s ním sám neztotožňoval. Ústavní soud by mohl do tohoto procesu zasáhnout pouze tehdy, pokud by obecné soudy překročily hranice dané zásadou volného hodnocení důkazů, popř. pokud by bylo možno konstatovat tzv. extrémní rozpor mezi zjištěným skutkovým stavem a vyvozenými skutkovými či právními závěry, pak by byl jeho zásah odůvodněn, neboť takové rozhodnutí by bylo třeba považovat za stojící v rozporu s čl. 36 odst. 1 Listiny (srov. např. nález sp. zn. III. ÚS 84/94). Takový stav však ze shora uvedených důvodů v posuzované věci shledán nebyl.
10. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud neshledal žádné porušení základních práv stěžovatelky, daných ústavními zákony nebo mezinárodními smlouvami, kterými je Česká republika vázána, ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písmeno a) zákona o Ústavním soudu odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 30. září 2014
Jiří Zemánek, v. r.
předseda senátu