ECLI:CZ:US:2014:3.US.1705.13.1
sp. zn. III. ÚS 1705/13
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy a soudce zpravodaje Jana Filipa a soudců Vladimíra Kůrky a Jana Musila o ústavní stížnosti stěžovatelky Brněnské komunikace a. s., IČ 60733098, se sídlem Brno - Štýřice, Renneská třída 787/1a*), zastoupené Mgr. Milošem Procházkou, advokátem se sídlem Divadelní 4, Brno, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. března 2013 č. j. 4 As 82/2012-90 a rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 31. října 2012 č. j. 30 A 91/2011-68, takto:
________________________________________
*) ve znění opravného usnesení ze dne 3. 9. 2014
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Stěžovatelka podala dne 28. května 2013 ústavní stížnost, kterou se domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí správních soudů, jež se týkají povinnosti stěžovatelky poskytovat informace na základě zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "informační zákon").
2. Ze skutkových okolností případu se podává, že Brnění, o. s. (dále jen "vedlejší účastník") požádal stěžovatelku o poskytnutí informací (konkrétně o poskytnutí smlouvy o smlouvě budoucí uzavřené mezi stěžovatelkou a společností EUROPARK - FP, a. s., a kolik čtverečních metrů mají zabírat maloobchodní prodejny v plánovaném Europarku). Žádost vedlejšího účastníka stěžovatelka zamítla s tím, že není povinným subjektem podle informačního zákona; stejně tak (rozhodnutím představenstva stěžovatelky) zamítla odvolání vedlejšího účastníka proti tomuto rozhodnutí.
3. V řízení o žalobě vedlejšího účastníka vydal krajský soud rozsudek, jímž zrušil jak první rozhodnutí stěžovatelky v této věci, tak rozhodnutí představenstva stěžovatelky v části, v níž bylo odvolání vedlejšího účastníka proti prvnímu rozhodnutí ve věci zamítnuto. Krajský soud dospěl s odkazem na odbornou literaturu, rozsáhlou judikaturu Nejvyššího správního soudu a nález Ústavního soudu ze dne 24. ledna 2007 sp. zn. I. ÚS 260/06 (N 10/44 SbNU 129), k závěru, že stěžovatelka je povinným subjektem ve smyslu ustanovení §2 informačního zákona, neboť podle testu aplikovaného v podobných případech Nejvyšším správním soudem a Ústavním soudem je třeba stěžovatelce přisoudit charakter "veřejné instituce". Z toho důvodu je třeba nahlížet na zamítavé vyřízení předmětné žádosti o poskytnutí informací jako na nezákonné rozhodnutí ve smyslu ustanovení §65 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s.").
4. Nejvyšší správní soud následně napadeným rozsudkem zamítl kasační stížnost stěžovatelky, neboť se neztotožnil s žádnou ze stížnostních námitek a naopak přisvědčil závěrům krajského soudu ohledně povahy stěžovatelky jakožto povinného subjektu ve smyslu informačního zákona.
II.
Argumentace stěžovatelky
5. Stěžovatelka má za to, že v řízení o napadených rozhodnutích obou správních soudů došlo k porušení jejího ústavně zaručeného práva na spravedlivý proces ve smyslu čl. 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a práva na rovné postavení před soudem ve smyslu čl. 37 odst. 3 Listiny. Vydáním napadených rozhodnutí pak došlo k porušení práva vlastnit a zabezpečovat majetek ve smyslu čl. 11 Listiny a práva na ochranu soukromí ve smyslu čl. 7 odst. 1 Listiny, jakož i práv vyplývajících z čl. 2 odst. 4, čl. 95 odst. 1 a čl. 96 odst. 1 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava").
6. Stěžovatelka vytýká obecným soudům procesní pochybení, která měla vést k fakticky nerovnému postavení účastníků předmětného soudního řízení. Zejména krajský soud zcela nepřípustně bagatelizoval pochybení vedlejšího účastníka, v jejichž důsledku měla být jím podaná žaloba odmítnuta; tím se krajský soud v rozporu s principem nestranného rozhodování postavil na stranu vedlejšího účastníka, čímž porušil princip rovného zacházení se stranami soudního řízení. Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud toto pochybení nenapravil, je v očích stěžovatelky jeho rozhodnutí rovněž rozporné s principy spravedlivého procesu.
7. Nejvýznamnější pochybení obou soudů pak dle stěžovatelky spočívá ve skutečnosti, že tyto soudy meritorně rozhodly, aniž k tomu měly dostatek pravomoci. Stěžovatelka v tomto směru poukazuje na skutečnost, že není správním orgánem ve smyslu ustanovení §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a v předmětném soudním řízení tak nebyla dána ani aktivní legitimace vedlejšího účastníka, ani pasivní legitimace stěžovatelky. Oba soudy pak navíc zatížily svá rozhodnutí vadou nepřezkoumatelnosti, neboť v jejich odůvodněních není uvedeno, z jakého důvodu přisuzují stěžovatelce povahu správního orgánu.
8. Stěžovatelka následně zpochybňuje závěr, že by měla být povinným subjektem ve smyslu informačního zákona. V tomto ohledu nejsou dle jejího názoru splněny podmínky stanovené pětistupňovým testem obsaženým např. ve výše uvedeném nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 260/06, přičemž obecné soudy tento test v posuzovaném případě aplikovaly chybně. Jejich závěr je navíc v rozporu se Směrnicí Evropského parlamentu a Rady č. 2003/98/ES, o opakovaném použití informací veřejného sektoru, která z informační povinnosti výslovně vylučuje subjekty, jež mají průmyslovou nebo obchodní povahu. Z informačního zákona pak nevyplývá možnost rozšiřovat informační povinnost na soukromoprávní subjekty založené územními samosprávnými celky. Judikaturu Nejvyššího správního soudu o "veřejnoprávní" povaze některých soukromoprávních obchodních společností ovládaných veřejnoprávními korporacemi považuje stěžovatelka za protiústavní a stojící v rozporu se zmíněnou směrnicí. Ze všech výše uvedených důvodů tak stěžovatelka Ústavnímu soudu navrhla, aby oba napadené rozsudky zrušil.
III.
Formální předpoklady projednání návrhu
9. Ústavní soud se nejprve zabýval tím, zda jsou splněny formální předpoklady projednání ústavní stížnosti. Ústavní stížnost byla podána včas a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je osobou oprávněnou k jejímu podání [resp. není osobou zjevně neoprávněnou k jejímu podání ve smyslu §43 odst. 1 písm. c) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"], byla zastoupena v souladu s požadavky §29 až 31 zákona o Ústavním soudu a vyčerpala všechny prostředky, které jí zákon k ochraně jejích práv poskytuje. Ústavní stížnost proto byla shledána přípustnou.
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
10. Ústavní soud dále posoudil obsah ústavní stížnosti a dospěl k závěru, že se jedná o návrh zjevně neopodstatněný ve smyslu §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Uvedené ustanovení v zájmu racionality a efektivity řízení před Ústavním soudem dává tomuto soudu pravomoc posoudit "přijatelnost" návrhu ještě předtím, než dospěje k závěru, že o návrhu rozhodne meritorně nálezem. Jedná se o specifickou a relativně samostatnou část řízení, která nemá charakter řízení kontradiktorního, a kdy může Ústavní soud zpravidla rozhodnout bez dalšího, jen na základě napadených rozhodnutí orgánů veřejné moci a údajů obsažených v samotné ústavní stížnosti.
11. Podstatou ústavní stížnosti je nesouhlas stěžovatelky s výkladovými závěry správních soudů ohledně jejího podřazení mezi "povinné subjekty" podle §2 informačního zákona, tj. mezi subjekty, které mají podle uvedeného zákona povinnost poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti. Ústavní soud je orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), jeho úkolem tedy není chránit "běžnou" zákonnost, není povolán k přezkumu správnosti aplikace podústavního práva. Zasáhnout do rozhodovací činnosti obecných soudů může jen v případě, že shledá současně porušení základního práva či svobody. V předmětné věci, s ohledem na zásady vyjádřené v čl. 2 odst. 3 a čl. 4 Ústavy, Ústavní soud především zkoumal, zda nedošlo k nepřijatelné míře uvážení správních soudů při výkladu uvedeného zákonného ustanovení.
12. Je třeba zároveň uvést, že Ústavní soud se již problematikou povinných subjektů podle informačního zákona zabýval v několika svých rozhodnutích, která jsou relevantní i pro tento případ, a z nichž při rozhodování v této věci vyšly i správní soudy. Jedná se především o výše uvedený nález sp. zn. I. ÚS 260/06, v němž byl předestřen pětistupňový "test" rozlišující instituci veřejnou a soukromou, když právě podřazení subjektu pod pojem "veřejná instituce" z něj činí povinný subjekt podle §2 informačního zákona. Jedná se o následující stupně: a) způsob vzniku (zániku) instituce (z pohledu přítomnosti či nepřítomnosti soukromoprávního úkonu), b) hledisko osoby zřizovatele (z pohledu toho, zda je zřizovatelem instituce jako takové stát či nikoli; pokud ano, jedná se o znak vlastní veřejné instituci), c) subjekt vytvářející jednotlivé orgány instituce (z toho pohledu, zda dochází ke kreaci orgánů státem či nikoli; jestliže ano, jde o charakteristický rys pro veřejnou instituci), d) existence či neexistence státního dohledu nad činností instituce (existence státního dohledu je přitom typická pro veřejnou instituci) a e) veřejný nebo soukromý účel instituce (veřejný účel je typickým znakem veřejné instituce). Jak Ústavní soud uvedl, "zařazení zkoumané instituce pod instituci veřejnou či soukromou musí vyplývat z "převahy" znaků, jež jsou pro instituci veřejnou či soukromou typické".
13. S ohledem na subjekt, jehož povaha byla zkoumána v naposled odkazovaném nálezu (státní podnik Letiště Praha), byl uvedený pětistupňový test vztažen ke "státu" jakožto subjektu, od něhož jsou jednotlivé znaky "veřejnosti" či "veřejnoprávnosti" odvozovány. Ústavní soud nicméně nevidí důvod k zásahu za situace, kdy je znak "veřejnosti" odvozován nejen od státních orgánů, ale též od územně samosprávných celků jakožto subjektů výkonu veřejné správy, a to nejen s ohledem na skutečnost, že územní samosprávné celky jsou samostatnou kategorií povinných osob dle §2 informačního zákona, ale též s ohledem na účel informačního zákona. Pokud tedy správní soudy přistoupily k aplikaci uvedeného testu při vnímání pojmu stát v širším slova smyslu, nelze o nepřijatelné míře uvážení správních soudů při výkladu uvedeného zákonného ustanovení hovořit. Ostatně, tento přístup již Ústavní soud aproboval např. v usnesení sp. zn. I. ÚS 330/12 ze dne 3. 4. 2012 (dostupné na http://nalus.usoud.cz), kdy bylo shledáno ústavně konformním podřazení Dopravního podniku hl. m. Prahy, akciová společnost, mezi povinné subjekty podle informačního zákona.
14. K výkladu §2 odst. 1 informačního zákona, jak jej provedly oba správní soudy, lze tedy uzavřít, že odpovídá smyslu judikatury Ústavního soudu týkající se posuzování otázky, zda určitý subjekt přestavuje veřejnou instituci ve smyslu uvedeného zákona. Jejich výklad vystihuje účel tohoto ustanovení, kterým je realizace práva na informace a tomu odpovídající povinnost veřejných institucí poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti. Ústavní soud konstatuje, že uplatnění interpretace prosazované stěžovatelem by naopak bylo v rozporu se smyslem zákonné úpravy a ve svém důsledku by znemožňovalo realizaci práva na informace.
15. K ostatním hmotněprávním námitkám, týkajícím se nesouladu výkladu provedeného správními soudy se směrnicí Evropského parlamentu a Rady č. 2003/98/ES, nelze než odkázat na odůvodnění napadených rozhodnutí krajského soudu a Nejvyššího správního soudu. Jedná se ostatně opět o výklad v rovině podústavního práva a Ústavní soud ani zde neshledal prostor pro zásah; ostatně s argumentací předestřenou správními soudy se i v tomto ohledu ztotožňuje. Stran tvrzení o porušení práva vlastnit majetek a práva na ochranu soukromí stěžovatelka neuvedla žádnou relevantní právní argumentaci, nezbývá tedy než konstatovat, že porušení těchto práv Ústavní soud v daném případě neshledal.
16. Ve vztahu k namítanému porušení ústavně zakotvených procesních práv (sub 6 a 7) Ústavní soud uvádí, že se všemi zde uvedenými námitkami se správní soudy ústavně konformním způsobem vypořádaly, řádně a srozumitelně. Co se týká námitky stěžovatelky, že není správním orgánem, Ústavní soud pouze dodává, že §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. zakotvuje legislativní zkratku "správní orgán" i ve vztahu k těm subjektům, které by z hlediska institucionálního pod tento pojem nespadly. Ostatně i proto přistoupil Ústavní soud k projednání této ústavní stížnosti jako ke stížnosti podané osobou k tomu oprávněnou, tj. osobou, která je nositelkou některých (z povahy věci jí náležejících) ústavních práv. S ohledem na výše aprobovaný výklad podřazení stěžovatelky mezi povinné osoby podle §2 odst. 1 informačního zákona není pochyb o pravomoci soudů v dané věci rozhodovat, neboť stěžovatelka je "právnickou osobou, které bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy", zde konkrétně v oblasti poskytování informací.
17. Nutnost k zásahu neshledal Ústavní soud ani ve vztahu k namítané nerovnosti účastníků řízení před soudy spatřované v tom, že krajský soud nerozhodl v souladu s doslovným návrhem vedlejšího účastníka jakožto žalobce. Takový výklad, že soud není zcela vázán doslovným zněním návrhu výroku rozsudku, pokud bylo z obsahu žaloby zřejmé, čeho se žalobce domáhal, jak jej provedl Nejvyšší správní soud, nevybočuje z mezí ústavnosti ve vztahu k požadavku na procesní rovnost účastníků řízení spočívající zejména v zajištění materiální rovnosti stran.
18. Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem dospěl Ústavní soud k závěru, že jsou splněny podmínky ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Proto, mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků, návrh odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 14. srpna 2014
Jan Filip v. r.
předseda senátu Ústavního soudu