ECLI:CZ:US:2014:3.US.2800.13.1
sp. zn. III. ÚS 2800/13
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy a soudce zpravodaje Jana Filipa a soudců Jaroslava Fenyka a Vladimíra Kůrky o ústavní stížnosti stěžovatelky Mgr. Věry Muravské, zastoupené JUDr. Janou Jankotovou, advokátkou se sídlem Sokolovská 416/124, Praha 8, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 3. července 2013 č. j. 3 Ads 173/2011-71, rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 11. října 2011 č. j. 1 Cad 131/2008-30 a rozhodnutí č. I. a II. České správy sociálního zabezpečení ze dne 8. října 2008 č. j. X, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností (podanou k poštovní přepravě dne 11. 9. 2013) se stěžovatelka domáhala zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí správních soudů a správního orgánu, a to pro tvrzené porušení jejích základních práv, a to na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří podle čl. 30 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen jako "Listina"), na rovnost podle čl. 3 odst. 1 a čl. 4 odst. 4 Listiny a na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny.
2. Rozhodnutím Sociální pojišťovny Bratislava (ze dne 5. 1. 2005) byl stěžovatelce přiznán (ode dne 1. 7. 2004) starobní důchod ve výši 7 635 Sk, navýšený od prosincové splátky důchodu na částku 7 895 Sk.
3. Napadeným rozhodnutím České správy sociálního zabezpečení (dále jako "ČSSZ") byl stěžovatelce přiznán [ode dne 1. 7. 2004 podle ustanovení §29 písm. a) zákona č. 155/1995 Sb. a podle čl. 46 odst. 2 nařízení Rady č. 1408/71, dále jen "nařízení"] dílčí starobní důchod ve výši 2 409 Kč, navýšený od lednové splátky důchodu v roce 2005 na částku 2 544 Kč (č. l. 4 spisu správního soudu). Rozhodnutím označeným II. pak žádost stěžovatelky o přiznání starobního důchodu nad rámec rozhodnutí I. s odkazem na nálezy Ústavního soudu byla pro nesplnění podmínek zákona č. 155/1995 Sb. zamítnuta (č. l. 7 spisu správního soudu). K odůvodnění výroku ČSSZ uvedla, že nárok na takový důchod stěžovatelce nevznikl, protože rozdíl stanovený mezi výší vypláceného slovenského a českého starobního důchodu na straně jedné a starobního důchodu vypočteného výhradně podle právních předpisů České republiky na straně druhé nečiní kladnou hodnotu, neboť výše takto vypočteného důchodu by k 1. 7. 2004 byla pouze 9 273 Kč.
4. Stěžovatelčinu žalobu proti oběma rozhodnutím správního orgánu zamítl Městský soud v Praze napadeným rozsudkem. Při posouzení věci vycházel mj. z následujícího skutkového stavu. Stěžovatelka od 9. 3. 1966 do 8. 4. 1980 má podle údajů Sociální pojišťovny Bratislava vykázanou dobu zaměstnání, k jejímuž zhodnocení je příslušný nositel pojištění Slovenské republiky, podle údajů stěžovatelky pobývala tato na území České republiky do roku 1977. V době od 9. 4. 1980 do 7. 4. 1981 pečovala o dítě, od 1. 3. 1982 do 14. 12. 1989 byla zaměstnána u Krajské finanční správy v Bratislavě a od 15. 12. 1989 do 31. 12. 1993 u Ministerstva financí Slovenské republiky. Od 1. 1. 1994 do 30. 6. 2004 pracovala u zaměstnavatelů se sídlem na území České republiky. Žádost o starobní důchod podala žalobkyně dne 1. 7. 2004 a požadovala jeho přiznání od stejného data. K požadavku stěžovatelky na zhodnocení dob získaných do 31. 12. 1992 v českém systému důchodového pojištění z důvodu jejího českého státního občanství městský soud uvedl, že takovýto nárok není zakotven v žádném právním předpisu a byl v minulosti konstituován jen na základě nálezů Ústavního soudu. Pravidlo jím vytvořené se však u nároků přiznávaných po dni vstupu České republiky a Slovenské republiky do Evropské unie již neuplatní, neboť rozsudkem Soudního dvora Evropské unie ze dne 22. 6. 2011 č. C-399/09 bylo stanoveno, že pravidlo rozlišující důchodové nároky pojištěnců podle státního občanství představuje přímou diskriminaci a je v rozporu s čl. 3 nařízení č. 1408/71. V rozsudku ze dne 25. 8. 2011 č. j. 3 Ads 130/2008 - 204 pak Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že pro rozpor s evropským právem nemají dřívější nálezy Ústavního soudu precedenční charakter a není zde proto žádná právní norma, na základě které by bylo možno vyrovnávací příspěvek přiznat. Vzhledem k tomu, že po vstupu České republiky do Evropské unie již nebyly žádné vyrovnávací příspěvky nositelem pojištění ani samostatně, ani na základě rozhodnutí soudů přiznávány, není zde rovněž žádná správní praxe, jež by mohla vytvořit oprávněné očekávání žadatelů o možném přiznání příspěvku a jíž by se tedy tito mohli úspěšně dovolávat. Městský soud v Praze proto shledal napadená rozhodnutí zákonnými, byť u rozhodnutí II. z jiných důvodů, než žalovanou ČSSZ uplatněných.
5. Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem kasační stížnost stěžovatelky proti napadenému rozsudku městského soudu zamítl. V odůvodnění uvedl především následující. Výklad práva Evropské unie mohou provádět jen primárními smlouvami určené orgány, Soudní dvůr Evropské unie. Ten se k nynější otázce vyjádřil v rozsudku ze dne 22. 6. 2011 sp. zn. C- 99/09, o nějž se opíral již Městský soud v Praze. Soudní dvůr zde sice v samotném zápočtu dob pojištění nad rámec čl. 20 Smlouvy mezi ČR a SR o sociálním zabezpečení neshledal rozpor s evropským právem, zdůraznil však, že rozlišování nároků pojištěnců při dodatečném zápočtu dob podle státní příslušnosti představuje přímou diskriminaci v důsledku porušení čl. 3 nařízení a jako takové je nadále nepřípustné. Ponechal přitom na úvaze České republiky, zda rovné nakládání se všemi pojištěnci nastolí tím, že takovýto dodatečný zápočet a úpravy výše důchodu bude provádět u všech pojištěnců spadajících pod osobní rozsah nařízení, nebo zda přijme opatření, aby takovéto zvýhodnění nebylo nadále přiznáváno nikomu. Tento závěr však tezi zastávané stěžovatelkou, která své požadavky na dodatečný zápočet dob v rámci subsidiárního způsobu výpočtu výše dávky staví právě na svém českém občanství, nesvědčí. Možnost odvozovat důchodové nároky ze státního občanství nelze vyčíst ani z čl. 30 odst. 1 Listiny. Podle čl. 41 odst. 1 Listiny se pak práv obsažených v čl. 30 lze domáhat pouze v mezích zákonů, které toto ustanovení provádějí. Stěžovatelka sama žádné zákonné ustanovení, které by na věc dopadalo a které by ČSSZ dle jejího názoru špatně vyložila či aplikovala, neuvádí a svůj požadavek na zápočet uvedených dob v českém systému důchodového pojištění z důvodu české státní příslušnosti a případný nárok na vyrovnávací příspěvek opírá pouze o judikaturu Ústavního soudu. Ani ta však nekonkretizuje žádné ustanovení relevantního právního předpisu, z něhož by bylo možno takový nárok dovodit, právě naopak. Tedy není zřejmé, jaký právní předpis dle názoru stěžovatelky žalovaná nezohledněním její české státní příslušnosti při zápočtu dob získaných do 31. 12. 1992 porušila, a tudíž jaké nezákonnosti se měla dopustit. Precedenční závaznost nálezů může být uplatňována jen potud, pokud Ústavní soud rozhoduje v mezích ustanovení čl. 87 Ústavy, kde jsou taxativně vypočteny jeho pravomoci. Ústavní soud však nemůže pozitivní právní normy vytvářet, neboť by tím zasahoval do pravomoci zákonodárce a narušoval princip dělby moci. Pravidlo, podle něhož lze jen českým státním příslušníkům započíst v českém systému důchodového pojištění pro účely jejich důchodových nároků dobu pojištění získanou do 31. 12. 1992, bez ohledu na příslušnost k hodnocení těchto dob podle čl. 20 odst. 1 Smlouvy mezi ČR a SR o sociálním zabezpečení, je ovšem právě takovouto pozitivní právní normou vytvořenou judikaturou Ústavního soudu, která není přímo obsažena v žádném právním předpisu a k níž nelze dospět ani volnou interpretací zákona o důchodovém pojištění, mezinárodní smlouvy či předpisu Evropské unie. Aplikace nálezů Ústavního soudu by zde byla v současné době zřetelně v rozporu i s vůlí zákonodárce, který se pokusil přijetím novely zákona o důchodovém zabezpečení normotvorbu Ústavního soudu eliminovat a ustanovením §106a zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění (dále jen "zákon o důchodovém pojištění") přiznávání dalších vyrovnávacích příspěvků zamezit.
6. Jako "obiter dictum" Nejvyšší správní soud dodal následující. Dosavadní judikatura Ústavního soudu k otázce zápočtu dob pojištění získaných pojištěnci do 31. 12. 1992 v systému důchodového zabezpečení bývalé ČSFR byla motivována především chvályhodnou snahou poskytnout ve smyslu čl. 30 odst. 1 Listiny občanům přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří tam, kde podle jeho názoru nebylo dle zákonné úpravy dostatečně zajištěno. Ústavní soud ovšem ve svých posledních rozhodnutích nezasahoval v případě jakékoliv nerovnosti ve výměře důchodu, ale pouze tehdy, měl-li za to, že tato nerovnost je natolik výrazná, že dosáhla ústavněprávního rozměru. Případu stěžovatelky je skutkově i právně nejbližší věc, jež byla vedena u Ústavního soudu pod sp. zn. I. ÚS 3650/11. Zde se domáhala vyrovnávacího příspěvku žadatelka, která rovněž splnila podmínky nároku na starobní důchod ještě před vstupem České republiky do Evropské unie, pracovala však nepřetržitě i po tomto datu na území České republiky a oba nositelé pojištění jí stejně jako v tomto případě přiznali starobní důchod svými rozhodnutími ke dni 1. 7. 2004. Úhrn důchodů této osoby ke dni vydání napadeného rozhodnutí byl nižší než by byl důchod vypočtený jen podle vnitrostátních předpisů se zápočtem dob do 31. 12. 1992, v průběhu doby se však poměr obrátil a v době rozhodování Ústavního soudu byl již úhrn důchodů o 207 Kč vyšší. Ústavní soud zde dospěl k závěru, že uvedená skutečnost brání přiznání dorovnávacího příspěvku a její ústavní stížnost svým usnesením sp. zn. I. ÚS 3650/11 jako zjevně nedůvodnou odmítl. V projednávané věci úhrn důchodů stěžovatelky již minimálně po dva roky výrazně překračuje důchod, na nějž by měla stěžovatelka nárok, pokud by byly doby pojištění získané do 31. 12. 1992 hodnoceny podle českých předpisů (o 852 a 827 Kč). Výše slovenského i dílčího českého důchodu je stěžovatelce známa, způsob kurzového přepočtu žalovaná ve svých vyjádřeních uvedla a současná výše starobního důchodu, na který by jí vznikl nárok při zápočtu sporných dob, se odvíjí od výše, která byla uvedena již v napadeném rozhodnutí ČSSZ. Jedná se tedy o úpravu takto vyměřeného důchodu podle jednotlivých nařízení vlády způsobem obdobným, jakým byl zvyšován dílčí starobní důchod stěžovatelky. Lze tak uzavřít, že původní nerovnost, byla-li jaká, nenabyla ústavně právního rozměru a stěžovatelce by ani s použitím aktuální judikatury Ústavního soudu nebylo možno vyrovnávací příspěvek přiznat. Přes výše uvedené cesta ke zvýšení jejího starobního důchodu existuje. Případ stěžovatelky se totiž předchozímu podobá i v tom, že slovenský nositel pojištění postupoval chybně při výpočtu výše jejího důchodu a neprovedl ve smyslu čl. 46 odst. 1 písm. a) bod ii) nařízení srovnávací výpočet se započtením dob získaných stěžovatelkou po splnění věkové podmínky nároku na dávku výkonem zaměstnání v České republice. Toto systémové pochybení již slovenský nositel pojištění na základě upozornění Evropské komise uznal a v předchozím zmiňovaném případě pobíraný důchod přepočetl. Stěžovatelka tedy může dosáhnout zvýšení svého starobního důchodu podáním žádosti u Slovenské pojišťovny - ústředí Bratislava o zpětný přepočet dávky nesprávně vyměřené podle §112 zák. č. 461/2003 Z. z.
II.
Argumentace stěžovatelky
7. Stěžovatelka v ústavní stížnosti namítá následující. Tvrdí, že v její věci došlo k porušení rozhodovací praxe Ústavního soudu, kterou též cituje. Stěžovatelka podmínky nároku na starobní důchod podle českých právních předpisů, pokud jde o doby pojištění, splnila již za trvání československého státu, přičemž od počátku své ekonomické aktivity až do 31. 12. 1992 pracovala pouze v jediném státě - Československu. Podle Smlouvy mezi Českou republikou a Slovenskou republikou o sociálním zabezpečení byly pojištěné doby získané v obou částech česko-slovenské federace vzhledem ke kritériu sídla zaměstnavatele v okamžiku jejího zániku posuzovány jako doby získané ve Slovenské republice a v souvislosti s tím byla podstatná část stěžovatelčina důchodu vyměřena tamním nositelem pojištění dle slovenských právních předpisů. K vyměření a vyplácení důchodu evidentně nižšího, než náleží jejím spoluobčanům pobývajícím a pracujícím výhradně v české části bývalé federace, došlo v důsledku okolností, které nemohla žádným způsobem ovlivnit. Nelze na dobu zaměstnání pro zaměstnavatele se sídlem ve slovenské části československého státu nahlížet jako na zaměstnání v cizím státě. Odepření nároku na požadovaný vyrovnávací příspěvek s tím, že podmínky pro něj nejsou upraveny žádným právním předpisem, je třeba oponovat, neboť jsou to právě orgány sociálního zabezpečení, kdo vedle zákonodárce mají v rukách veškeré nástroje, aby daný, po léta přetrvávající neústavní stav odpovídajícím způsobem řešily. K poukazu na §106a zákona o důchodovém pojištění, jehož obsolence byla již Ústavním soudem konstatována, nelze než poznamenat, že jakékoli zákonné ustanovení nemůže mít vůči všeobecně závazným rozhodnutím Ústavního soudu derogační účinky. Náleží-li ke znakům právního státu princip právní jistoty a ochrana oprávněné důvěry v právo, je třeba rezolutně odmítnout zásahy Nejvyššího správního soudu do kompetence Ústavního soudu. Stěžovatelka požadovala přiznání dorovnávacího (vyrovnávacího) přídavku k důchodu od samého počátku (k 1. 7. 2004). O jeho přiznání a vyplácení však orgány sociálního zabezpečení až dosud nerozhodly. Za situace, kdy stěžovatelce, jak je přesvědčena, náleží nárok na dorovnání, a to ode dne přiznání důchodové dávky po celou dobu, po níž úhrn jí vyplácených důchodů nedosahoval výše, která by jí byla přiznána, pokud by v souladu s pravidlem vytvořeným v judikatuře Ústavního soudu veškeré doby její účasti na důchodovém pojištění byly považovány za doby české, se proto výpočet předložený ČSSZ za roky 2012 a 2013 jeví poněkud kusým a ryze účelovým.
III.
Formální předpoklady projednání návrhu
8. Ústavní soud posoudil splnění podmínek řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou (žalobkyně v řízení před správními soudy), a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s požadavky §29 až 31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), a ústavní stížnost je přípustná (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario), neboť stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva.
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
9. Podle čl. 83 Ústavy je úkolem Ústavního soudu ochrana ústavnosti, tj. poskytovat ochranu základních práv a svobod zakotvených zejména v Listině. Ústavní soud však není oprávněn zasahovat do jurisdikční činnosti obecných soudů, neboť není vrcholem jejich soustavy. Nemůže tudíž vykonávat přezkumný dohled nad jejich činností, pokud postupují v souladu s ústavním pořádkem České republiky.
10. Ústavní soud posoudil obsah ústavní stížnosti a dospěl k závěru, že tato představuje zjevně neopodstatněný návrh ve smyslu §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Uvedené ustanovení v zájmu racionality a efektivity řízení před Ústavním soudem dává tomuto soudu pravomoc posoudit "přijatelnost" návrhu předtím, než dospěje k závěru, že o návrhu rozhodne meritorně nálezem, přičemž jde o specifickou a relativně samostatnou část řízení, která nemá charakter řízení kontradiktorního, kdy Ústavní soud může obvykle rozhodnout bez dalšího.
11. Zjevná neopodstatněnost ústavní stížnosti, přes její ústavněprávní dimenzi, může rovněž vyplynout z předchozích rozhodnutí Ústavního soudu, řešících shodnou či obdobnou právní problematiku. Tyto okolnosti jsou přítomny i v projednávané věci.
12. Nejvyšší správní soud totiž v odůvodnění rozhodnutí (byť až v části zhodnocené jako tzv. obiter dictum) náležitě vyargumentoval analogii nynější věci s případem posuzovaným v usnesení ze dne 26. 11. 2012 sp. zn. I. ÚS 3650/11, kterým byla ústavní stížnost odmítnuta jako zjevně neopodstatněná. Ostatně stěžovatelka srovnatelnost komparovaných věcí ani nerozporuje (ani v rovině tvrzení ani v rovině argumentace) a v ústavní stížnosti tak v podstatě argumentaci Nejvyššího správního soudu o použitelnosti citovaného usnesení Ústavního soudu opomíjí.
13. Ústavní soud v usnesení sp. zn. I. ÚS 3650/11 vysvětlil, že ve své judikatuře vytvořil pravidlo, podle něhož je třeba vyplácet tzv. vyrovnávací či dorovnávací příspěvek do výše, která by byla přiznána občanu České republiky, pokud by veškeré doby jeho účasti na důchodovém pojištění byly považovány za doby české. Účelem - při zachování systému nastaveného v mezinárodních smlouvách - bylo vytvořit pravidlo dovozené z ústavního pořádku, skrze které byla poskytnuta dodatečná ochrana osob, jež byly zvolenými kritérii poškozeny (bod 30). Dále Ústavní soud uvedl, že v jím projednávané věci vznikla situace (viz body 35 až 37 odůvodnění), kdy je konečný součet obou stěžovatelce přiznaných důchodů vyšší, než by činil fiktivní důchod vypočtený toliko podle českých právních předpisů. V takovém případě však není důvodu pro zásah ze strany Ústavního soudu, neboť stěžovatelka není de facto ve výši starobního důchodu diskriminována oproti jiným občanům České republiky. Ústavní soud však nevyloučil, že tento závěr může doznat změny podle výše měnových kurzů a přístupu obou zainteresovaných států k valorizaci důchodů. Na uvedené usnesení v citovaném smyslu poukázalo posléze i usnesení Ústavního soudu ze dne 18. 12. 2012 sp. zn. III. ÚS 3224/11 (bod 18 odůvodnění).
14. Ústavní soud v nyní projednávané věci neshledává důvod odchýlit se od citovaných usnesení Ústavního soudu. To platí tím spíše, když - jak uvádí Nejvyšší správní soud - stěžovatelka nadto reálně může dosáhnout zvýšení svého starobního důchodu podáním žádosti u Slovenské pojišťovny - ústředí Bratislava o zpětný přepočet dávky nesprávně vyměřené podle §112 zák. č. 461/2003 Z. z. Systémové pochybení již slovenský nositel pojištění na základě upozornění Evropské komise uznal a v minulosti pobíraný důchod jiné stěžovatelky (v řízení pod sp. zn. I. ÚS 3650/11) přepočetl. To je pak rozdíl nynější věci oproti věci posuzované pod sp. zn. I. ÚS 3650/11, když v tehdejší době pouze Nejvyšší správní soud poukazoval na vadný výpočet slovenského důchodu slovenskou Sociální pojišťovnou, přičemž tehdejší stěžovatelka oponovala, že Sociální pojišťovna byla jiného názoru než Nejvyšší správní soud a stěžovatelčinu žádost o přepočítání slovenského důchodu odmítla. Proto tehdy možnost stěžovatelky dosáhnout zvýšení slovenského důchodu jeho přepočítáním byla spíše hypotetická než reálná.
15. Za takové situace by bylo pouhým procesním formalismem, pokud by Ústavní soud ústavní stížnosti vyhověl a toliko pro nesouhlas s názorem Nejvyššího správního soudu, byť zaznívajícím v odůvodnění napadeného rozhodnutí jako ratio decidendi (podle kterého Ústavním soudem vytvořené pravidlo o vyplácení tzv. dorovnávacího příspěvku nelze akceptovat), jeho rozsudek (a předcházející rozhodnutí) zrušil.
16. Na základě výše uvedeného proto Ústavnímu soudu nezbylo, než ústavní stížnost podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný odmítnout, a to mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 16. ledna 2014
Jan Filip v. r.