ECLI:CZ:US:2014:Pl.US.41.13.1
sp. zn. Pl. ÚS 41/13
Usnesení
Ústavní soud rozhodl dne 11. března 2014 v plénu složeném z Jaroslava Fenyka (předsedajícího) a soudců Stanislava Balíka, Ludvíka Davida, Vlasty Formánkové, Ivany Janů, Vladimíra Kůrky, Jana Musila (soudce zpravodaje), Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Jiřího Zemánka a Michaely Židlické ve věci ústavní stížnosti stěžovatelů 1) Ing. Pavla Bezstarosti, 2) Ing. Pavla Ambrože a 3) Petry Balíčkové, právně zastoupených Mgr. Janem Petříkem, advokátem se sídlem Týnská 12, 110 00 Praha 1, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 6. 2013 č. j. Ars 2/2013-59 a proti usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne 20. 2. 2013 č. j. 30 A 6/2013-144, za účasti A) Nejvyššího správního soudu, B) Krajského soudu v Plzni, jako účastníků řízení a C) Statutárního města Plzeň, D) Přípravného výboru pro účely místního referenda v Plzni, za který jedná zmocněnec Martin Marek, jako vedlejších účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
1. Ústavní stížností, vycházející z ustanovení §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatelé domáhali zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí obecných soudů, neboť jimi mělo dojít k porušení článku 4 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a dále článků 22 a 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
2. Protože ústavní stížností je mj. napadeno též rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu, byla věc rozhodována nikoliv senátem, nýbrž plénem Ústavního soudu (čl. 1 odst. 1 Rozhodnutí pléna Ústavního soudu o atrahování působnosti ze dne 30. října 2012 sp. zn. Org. 49/12).
3. V odůvodnění ústavní stížnosti stěžovatelé namítají, že postupem jak ze strany Krajského soudu v Plzni, tak i Nejvyššího správního soudu bylo porušeno jejich ústavně zaručené právo garantované článkem 4 Ústavy, tedy že stěžovatelům bylo odepřeno právo na přístup k soudní ochraně. Tento zásah shledávají v tom, že jim nebylo umožněno napadnout přípustnost otázky položené v místním referendu a dále, že Nejvyšší správní soud vyloučil dle §58 odst. 1 písm. b) a c) zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o místním referendu") z přezkumu ta místní referenda, která byla vyhlášena soudem. Stěžovatelé zejména brojí proti závěru Nejvyššího správního soudu, který, dle stěžovatelů, nedůvodně konstatoval, že vyhlášením místního referenda soudem zaniklo právo stěžovatelů napadnout přípustnost otázky následně, tedy po vyhlášení referenda.
4. Stěžovatelé mají za to, že výsledek místního referenda má zásadní vliv na jejich život jakožto občanů města Plzně, a proto jim musí být dána možnost uvádět své argumenty k přípustnosti otázky položené v rámci místního referenda. Výsledkem postupu obecných soudů prý nastala situace, kdy samotnou přípustností vznesené otázky se v rámci celého procesu od vyhlášení místního referenda až do vydání rozsudku Nejvyššího správního soudu zabýval toliko Krajský soud v Plzni při vyhlašování referenda, a to pouze v omezeném rozsahu námitek vznesených statutárním městem Plzeň. Stěžovatelům, jakožto osobám oprávněným hlasovat v místním referendu, tak bylo postupem Nejvyššího správního soudu upřeno právo se k položené otázce v místním referendu vyjádřit vůbec. Dle stěžovatelů Nejvyšší správní soud vyložil právní normu způsobem, který významně zasahuje do jejich práva na přístup k soudní ochraně.
5. Stěžovatelé dále tvrdí, že postupem obecných soudů bylo porušeno jejich právo na spravedlivý proces garantované článkem 36 odst. 1 Listiny. Stěžovatelé se před obecnými soudy snažili domoci vyslovení neplatnosti hlasování v místním referendu s poukazem na konání zakázané kampaně v den hlasování a na nepřípustné ovlivňování hlasování zveřejňováním průběžných výsledků. Stěžovatelé poukazují na to, že v den konání místního referenda docházelo k přesvědčování občanů k účasti na referendu a k hlasování přímo v budovách, v nichž se nacházely hlasovací místnosti. Stěžovatelé namítají, že v době konání místního referenda byly zveřejňovány průběžně údaje o účasti hlasujících osob v referendu, z čehož stěžovatelé dovozují porušení povinnosti mlčenlivosti ohledně dílčích výsledků hlasování v místním referendu ve smyslu §26 zákona o místním referendu. Za tímto účelem stěžovatelé navrhli k prokázání jimi tvrzených skutečností dostatečné množství důkazů, zejména pak výslech předsedů volebních komisí, novinové články, čtení notářských zápisů o obsahu diskuzí občanů na sociálních sítích, nicméně obecné soudy, s poukazem na neurčitost tvrzení stěžovatelů, provedení takových důkazů zamítly. Stěžovatelé jsou přesvědčeni, že jejich tvrzení byla nejen dostatečně určitá, ale také úplná a konkrétní, jak je v dané situaci možno požadovat. Soudy neprovedly stěžovateli navržené důkazy k prokázání jejich tvrzení a náležitě neodůvodnily svá rozhodnutí. Tím prý se obecné soudy dopustily porušení ústavně zaručeného práva stěžovatelů na spravedlivý proces.
6. Stěžovatelé namítají, že postupem obecných soudů došlo k porušení článku 22 Listiny, jež garantuje umožnění a ochranu svobodné soutěže politických sil v demokratické společnosti. Narušení svobodné soutěže stěžovatelé shledávají v aprobování agitační kampaně, jež se měla uskutečnit v objektech, v nichž se hlasovací místnosti nacházely, agitace byla umožněna jen některým subjektům. Nedovolenou kampaní tak stěžovatelé byli omezeni na svém právu na rovnou účast v politické soutěži.
II.
7. Z odůvodnění ústavní stížnosti a z obsahu napadených rozhodnutí se zjišťuje:
8. Na návrh Přípravného výboru pro účely místního referenda v Plzni rozhodl Krajský soudu v Plzni (dále též "krajský soud") usnesením ze dne 5. 11. 2012 č. j. 57 A 75/2012-101, že se na území statutárního města Plzně vyhlašuje místní referendum o otázce: "Souhlasíte s tím, aby město Plzeň bezodkladně podniklo veškeré kroky v samostatné působnosti, aby nemohlo dojít k výstavbě obchodního zařízení na místě Domu kultury Inwest?".
9. Místní referendum se uskutečnilo ve dnech 11. a 12. ledna 2013. Na území statutárního města Plzeň bylo ve stálém seznamu zapsáno 132.929 oprávněných osob, hlasovací lístky a úřední obálky byly vydány celkem 55.213 osobám a referenda se tak zúčastnilo 41,54 % oprávněných osob. Odevzdáno bylo 55.187 úředních obálek. Počet platných hlasů činil 54.490; z toho bylo 35.543 hlasů pro odpověď "ano" a 18.744 hlasů pro odpověď "ne". 203 hlasujících neoznačilo křížkem žádnou odpověď. Pro odpověď "ano" tedy hlasovalo 26,74 % oprávněných osob a rozhodnutí bylo učiněno platně (§48 odst. 1 zákona o místním referendu).
10. Stěžovatelé se následně u krajského soudu domáhali jak vyslovení neplatnosti takto přijatého rozhodnutí v místním referendu, tak vyslovení neplatnosti hlasování. Krajský soud v Plzni rozhodl o návrzích usnesením ze dne 20. 2. 2013 č. j. 30 A 6/2013-144 tak, že návrhy na vyslovení neplatnosti rozhodnutí přijatého v místním referendu a na vyslovení neplatnosti hlasování zamítl jako nedůvodné podle §91a odst. 3 věty prvé s. ř. s. ve spojení s §78 odst. 7 s. ř. s.
11. Proti citovanému usnesení krajského soudu podali stěžovatelé kasační stížnost, kterou Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 18. 6. 2013 č. j. Ars 2/2013-59 podle §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl pro její nedůvodnost.
III.
12. Ústavní soud přezkoumal napadená rozhodnutí ve světle námitek stěžovatelů a dospěl k závěru, že ústavní stížnost je nutno odmítnout jako zjevně neopodstatněnou.
13. Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy České republiky soudním orgánem ochrany ústavnosti a tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že ve smyslu článku 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. též ustanovení §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu].
14. Jestliže ústavní stížnost směřuje proti rozhodnutí vydanému v soudním řízení, není samo o sobě významné, je-li namítána jeho věcná nesprávnost. Ústavní soud není součástí soustavy obecných soudů a není ani povolán k instančnímu přezkumu jejich rozhodnutí. Jeho pravomoc je založena výlučně k přezkumu z hlediska dodržení ústavněprávních principů, tj. zda v řízení (rozhodnutím v něm vydaným) nebyly dotčeny předpisy ústavního pořádku chráněná práva nebo svobody jeho účastníka, zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy, a zda je lze jako celek pokládat za spravedlivé. Ústavní soud v dané věci zejména předesílá, že napadená rozhodnutí posuzuje kritériem, jímž je ústavní pořádek a jím garantovaná základní práva a svobody; není tedy jeho věcí perfekcionisticky přezkoumat případ sám z pozice podústavního práva.
15. Naproti tomu právě Nejvyšší správní soud je tím orgánem, jemuž přísluší výklad podústavního práva v oblasti veřejné správy a sjednocování judikatury správních soudů. V kontextu své dosavadní judikatury se proto Ústavní soud cítí být oprávněn k výkladu podústavního práva v oblasti veřejné správy pouze tehdy, jestliže by jeho aplikace v daném konkrétním případě byla důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z kautel zaručených v hlavě páté Listiny, a tudíž by jí bylo lze kvalifikovat jako aplikaci práva mající za následek porušení základních práv a svobod (srov. nálezy sp. zn. III. ÚS 173/02, sp. zn. IV. ÚS 239/03 a další; všechna citovaná rozhodnutí jsou přístupná v internetové databázi NALUS http://nalus.usoud.cz).
16. V projednávané věci stěžovatelé předkládají Ústavnímu soudu námitku ohledně jejich údajné nemožnosti napadnout přípustnost otázky položené v referendu; dále nesouhlasí se závěrem Nejvyššího správního soudu, který vyloučil z přezkumu dle §58 odst. 1 písm. b) a c) zákona o místním referendu místní referenda vyhlášená soudem.
17. Nejvyšší správní soud v odůvodnění napadeného rozhodnutí konstatoval, že dle ustanovení §91a s. ř. s. je soudní ochrana ve věcech místního referenda koncipována jako předběžná a následná. Maje na zřeteli souslednost procesu místního referenda a tomu odpovídající subsidiaritu soudního přezkumu, Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že ustanovení §58 odst. 1 písm. b) a c) zákona o místním referendu nelze doslovně vykládat tak, že přípustnost otázky položené v místním referendu by bylo možné přezkoumávat soudem nejprve před vyhlášením referenda a poté znovu i po jeho konání. Nejvyšší správní soud proto uzavřel, že v případě, kdy místní referendum bylo vyhlášeno přímo soudem, zpochybnit přípustnost položené otázky v návrhu, napadajícím v referendu přijaté rozhodnutí, již nelze.
18. Ústavní soud konstatuje, že vyslovený právní názor Nejvyššího správního soudu učiněný v projednávané věci, je řádně, srozumitelně a vyčerpávajícím způsobem odůvodněn. Takový názor je třeba považovat za prvek nezávislého soudního rozhodování, tedy za výsledek aplikace práva nevybočující z mezí zákona. Učiněnému právnímu závěru Nejvyššího správního soudu nemá Ústavní soud z pozice ústavnosti čeho vytknout.
19. Krajský soud se ve svém usnesení dostatečně podrobně zabýval uplatněnými důvody jak pro vyslovení neplatnosti rozhodnutí v místním referendu, tak i pro vyslovení neplatnosti hlasování. Závěry, k nimž krajský soud dospěl, vždy náležitě odůvodnil. Krajský soud se zároveň vypořádal s dalšími vadami místního referenda, které navrhovatelé namítali. Nad rámec restrikce, vyslovené v právním názoru Nejvyššího správního soudu, se krajský soud zabýval i námitkami údajné nepřípustnosti otázky, položené v místním referendu, kterou stěžovatelé spatřovali v rozporu s územním plánem, v obcházení zákona či v tom, že otázka představuje zásah do vlastnického práva. Krajský soud neshledal tyto námitky důvodnými. Nepřisvědčil stěžovatelům ani v otázce, že bylo konáno místní referendum o věci, o níž se konat nesmí. Krajský soud konstatoval, že, ve světle námitek navrhovatelů, nedošlo k takovému porušení ustanovení zákona o místním referendu, které mohlo ovlivnit jeho výsledek. Skutkovým a právním závěrům obecných soudů nelze vytknout žádná protiústavní pochybení.
20. V projednávané věci stěžovatelé nesouhlasí se způsobem, jímž bylo před obecnými soudy vedeno dokazování. Namítají, že v jejich věci obecné soudy opomenuly jejich procesní návrhy na doplnění dokazování, načež po provedeném dokazování dospěly k nesprávně zjištěnému skutkovému stavu. Za nesprávné pokládají stěžovatelé závěry Nejvyššího správního soudu, který neshledal za prokázanou agitační činnost členů okrskových komisí v průběhu hlasování a porušení povinnosti mlčenlivosti, uložené členům komisí ohledně poskytování informací o účasti občanů hlasujících v referendu.
21. K uvedeným důkazním námitkám Ústavní soud připomíná, že je v pravomoci obecných soudů, aby stanovily potřebný rozsah dokazování a zabránily prováděním zjevně nadbytečných důkazů průtahům v řízení. V případech tzv. opomenutých důkazů je pochybení relevantní z hlediska kautel práva ústavního tehdy, pokud obecný soud návrh na provedení konkrétního důkazu zamítne bez adekvátního odůvodnění, popř. jej zcela ignoruje. To znamená, že ve vlastních rozhodovacích důvodech o takovém důkazním návrhu ve vztahu k jeho zamítnutí není zmínka buď žádná, nebo jen okrajová a obecná, neodpovídající povaze a závažnosti věci (srov. např. rozhodnutí ve věci sp. zn. IV. ÚS 185/96, sp. zn. II. ÚS 182/02, sp. zn. I. ÚS 413/02).
22. Ústavní soud však zároveň opakovaně zdůraznil, že ne každé odmítnutí důkazního návrhu představuje ústavněprávní vadu. Obecné soudy jsou oprávněny důkazní návrh neakceptovat, je-li navrhovaný důkaz zcela zjevně irelevantní (bez souvislosti s předmětem řízení), který není s to ani ověřit ani vyvrátit dokazovanou skutečnost, popř. důkaz zjevně nadbytečný, kdy určité tvrzení již bylo v dosavadním řízení bez důvodných pochybností (s praktickou jistotou) ověřeno nebo vyvráceno (srov. nálezy Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 569/03, III. ÚS 2778/08, III. ÚS 1854/10).
23. Ústavní soud konstatuje, že jeho úkolem zásadně není přehodnocovat důkazy provedené obecnými soudy, a to již s ohledem na zásadu ústnosti a bezprostřednosti (srov. např. sp. zn. III. ÚS 3548/10, sp. zn. III. ÚS 1854/10, sp. zn. III. ÚS 2777/08), neboť hodnocení samotného obsahu důkazů je ve výlučné kompetenci soudů obecných, které důkazy provedly, jak ostatně již vyplývá z ústavního principu nezávislosti soudů (čl. 81 Ústavy, čl. 36 odst. 1 Listiny).
24. Ústavní soud neshledal v nyní projednávané věci očividný nesoulad mezi skutkovými zjištěními a reálným obsahem provedených důkazů (srov. např. rozhodnutí Ústavního soudu věci sp. zn. III. ÚS 84/94, III. ÚS 166/95, III. ÚS 376/03), jež by ospravedlňoval kasační zásah Ústavního soudu.
25. Nejvyšší správní soud a krajský soud dostály požadavku náležitého odůvodnění svého rozhodnutí, jež opřely o logicky uzavřený celek provedených důkazů.
26. K námitce stěžovatelů, že postupem obecných soudů došlo k porušení článku 22 Listiny, jenž stanoví, že "zákonná úprava všech politických práv a svobod a její výklad a používání musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti", Ústavní soud podotýká: Článek 22 Listiny sám o sobě neobsahuje žádné konkrétní subjektivní základní právo - jde spíše o obecnou klauzuli a interpretační princip, zavazující zákonodárce a orgány aplikující právo. Je proto sporné, zda jednotliví občané - v roli osob oprávněných hlasovat v referendu - mohou formou ústavní stížnosti, sloužící k ochraně subjektivních základních práv a svobod, namítat porušení ochrany svobodné soutěže politických sil. Nehledě na tuto pochybnost však Ústavní soud konstatuje, že obecné soudy se touto námitkou stěžovatelů rovněž zabývaly a dospěly k ústavně akceptovatelnému závěru, že ani princip svobodné soutěže politických sil nebyl v průběhu místního referenda porušen.
27. Ústavní soud nezjistil, že by rozhodnutími obecných soudů a jejich postupem došlo k zásahu do ústavně garantovaných práv stěžovatelů. Vzhledem k výše uvedenému nezbylo, než podanou ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu, jako návrh zjevně neopodstatněný, odmítnout.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 11. března 2014
Jaroslav Fenyk v. r.
místopředseda Ústavního soudu