ECLI:CZ:US:2015:2.US.2097.15.1
sp. zn. II. ÚS 2097/15
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Radovana Suchánka a soudců Vojtěcha Šimíčka a Jiřího Zemánka (soudce zpravodaj) mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků o ústavní stížnosti stěžovatele Ing. Milana Čajdíka, zastoupeného JUDr. Petrem Holým, advokátem se sídlem Na Kozačce 1289/7, Praha 2, proti rozhodnutí zástupce náčelníka Generálního štábu - ředitele Společného operačního centra Ministerstva obrany ze dne 21. listopadu 2013, č. j. MOCR 40671-2/2013-1160, proti rozhodnutí náčelníka Generálního štábu Armády České republiky ze dne 4. března 2014, č. j. MOCR 40671-4/2013-1304, proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 27. listopadu 2014, č. j. 9 Ad 10/2014-27, a proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. května 2015, č. j. 2 As 4/2015-26, za účasti zástupce náčelníka Generálního štábu, náčelníka Generálního štábu Armády České republiky, Městského soudu v Praze a Nejvyššího správního soudu jako účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Ústavní stížností, doručenou Ústavnímu soudu dne 14. 7. 2015, která po formální stránce splňuje náležitosti požadované zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí, neboť jimi byl údajně porušen princip právní jistoty a zákaz diskriminace.
2. Stěžovatel spatřuje porušení ústavnosti ve skutečnosti, kdy je mu napadenými rozhodnutími přičítáno k tíži, že jednal s důvěrou ve státní orgán, tedy akceptoval jeho oficiální výklad zákona č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých dalších organizacích a orgánech, o kterém neměl důvod pochybovat. Jestliže se pak oficiální výklad změnil, a současně s touto změnou byla správním orgánem uplatněna námitka promlčení stěžovatelem dodatečně vznesených nároků, jedná se o porušení principu právní jistoty a principu transparentní a předvídatelné shody mezi deklarovaným pravidlem a postupem orgánů veřejné moci. V této souvislosti pokazuje stěžovatel na nález sp. zn. I. ÚS 520/06 ze dne 23. 1. 2008 (N 18/48 SbNU 195). Stěžovatel taktéž namítá vědomé porušení zákazu diskriminace určité skupiny osob ve služebním poměru, když části vojenských pozorovatelů byl vyplacen zvláštní příplatek, zatímco jiným vojenským pozorovatelům tento příplatek vyplacen nebyl. Z hlediska diskriminace je dle stěžovatele podstatné, že bylo vytvořeno "umělé datum", na jehož základě byly některé z nároků, u nichž již promlčecí doba uplynula, zpětně propláceny.
3. Z obsahu spisu Městského soudu v Praze sp. zn. 9 Ad 10/2014, který si Ústavní soud vyžádal, vyplývají následující skutečnosti. Rozhodnutím zástupce náčelníka Generálního štábu - ředitele Společného operačního centra Ministerstva obrany ze dne 21. 11. 2013, č. j. MOCR 40671-2/2013-1160, byla zamítnuta žádost stěžovatele o zaplacení částky 24 000 USD s úroky z prodlení, na kterou mu vzniknul nárok v souvislosti s jeho působením jako vojenského pozorovatele OSN v Bosně a Hercegovině a v Chorvatsku v době od 31. 8. 1994 do 31. 8. 1995. Proti tomuto rozhodnutí podal stěžovatel odvolání, které bylo rozhodnutím náčelníka Generálního štábu Armády České republiky ze dne 4. 3. 2014, č. j. MOCR 40671-4/2013-1304, zamítnuto. Rozhodnutí odvolacího správního orgánu napadl stěžovatel správní žalobou, která byla rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 27. 11. 2014, č. j. 9 Ad 10/2014-27, zamítnuta. Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel kasační stížnost, kterou Nejvyšší správní soud ústavní stížností napadeným rozsudkem zamítnul.
4. Po přezkoumání předložených listinných důkazů, vyžádaného spisového materiálu a posouzení právního stavu, dospěl Ústavní soud k závěru, že návrh stěžovatele je zjevně neopodstatněný, neboť je zřejmé, že k tvrzenému porušení jeho ústavně zaručených práv namítaným postupem správních orgánů, Městského soudu v Praze ani Nejvyššího správního soudu nedošlo.
5. Ústavní soud v dané právní věci zejména předesílá, že napadená rozhodnutí posuzuje kritériem, jímž je ústavní pořádek a jím zaručená základní práva a svobody; není tedy jeho věcí perfekcionisticky přezkoumat případ sám z pozice podústavního práva. Ústavní soud totiž není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž ex constitutione k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. Naproti tomu právě Nejvyšší správní soud je tím orgánem, jemuž přísluší výklad podústavního práva v oblasti veřejné správy a sjednocování judikatury správních soudů, k čemuž slouží i mechanismus předvídaný v §12 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů. Při výkonu této pravomoci Nejvyšším správním soudem je přirozeně i tento orgán veřejné moci povinen interpretovat a aplikovat jednotlivá ustanovení podústavního práva v první řadě vždy z pohledu účelu a smyslu ochrany ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. nález sp. zn. II. ÚS 369/01 ze dne 18. 12. 2002 (N 156/28 SbNU 401)]. V kontextu své dosavadní judikatury se Ústavní soud cítí být oprávněn k výkladu podústavního práva v oblasti veřejné správy pouze tehdy, jestliže by aplikace podústavního práva v daném konkrétním případě učiněná Nejvyšším správním soudem byla důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z kautel zaručených v hlavě páté Listiny základních práv a svobod, a tudíž by jí bylo lze kvalifikovat jako aplikaci práva mající za následek porušení základních práv a svobod [srov. nález sp. zn. III. ÚS 173/02 ze dne 10. 10. 2002 (N 127/28 SbNU 95), nález sp. zn. IV. ÚS 239/03 ze dne 6. 11. 2003 (N 129/31 SbNU 159) a další]. K takovému zjištění však ve věci stěžovatele Ústavní soud nedospěl.
6. Podle §11 odst. 3 zákona č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých dalších organizacích a orgánech, ve znění účinném ode dne 1. 4. 1994, tedy v době, kdy se stěžovatel účastnil pozorovatelské mise (dále jen "zákon č. 143/1992 Sb."), platilo, že příslušníku ozbrojených sil, vyslanému v rámci jednotky mírových sil mimo území České republiky, se po dobu působení v zahraničí poskytne zvláštní příplatek v jiné než české měně za podmínek a ve výši stanovených prováděcím předpisem vydaným podle §23, jímž bylo nařízení vlády č. 79/1994 Sb., o platových poměrech zaměstnanců ozbrojených sil, bezpečnostních sborů a služeb, orgánů celní správy, příslušníků Sboru požární ochrany a zaměstnanců některých dalších organizací (služební platový řád), přičemž podrobnosti pro poskytování příplatku vojákům z povolání určil ministr obrany.
7. Zákonem č. 217/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 1/1992 Sb., o mzdě, odměně za pracovní pohotovost a o průměrném výdělku, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých dalších organizacích a orgánech, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 10/1993 Sb., o státním rozpočtu České republiky na rok 1993, o změně a doplnění některých zákonů České národní rady a některých dalších předpisů, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 132/2000 Sb., o změně a zrušení některých zákonů souvisejících se zákonem o krajích, zákonem o obcích, zákonem o okresních úřadech a zákonem o hlavním městě Praze
(dále jen "zákon č. 217/2000 Sb."), došlo k novelizaci §11 odst. 3 zákona č. 143/1992 Sb. s účinností od 1. 1. 2001 tak, že se zvláštní příplatek poskytuje nejen příslušníkům ozbrojených sil, ale též zaměstnancům bezpečnostních sborů. Podle důvodové zprávy k zákonu č. 217/2000 Sb. zákonná změna reaguje na existující praxi, kdy v souvislosti s rozšiřující se mezinárodní spoluprací dochází k vysílání příslušníků bezpečnostních sborů v rámci Mezinárodních policejních sborů OSN mimo území České republiky. Specifický režim při těchto misích je srovnatelný s režimem práce příslušníků ozbrojených sil vysílaných mimo území České republiky v rámci jednotky mírových sil. Navrhuje se proto poskytovat shodný zvláštní příplatek i příslušníkům bezpečnostních sborů.
8. Z obsahu vyjádření Ministerstva obrany, založeného ve vyžádaném spise, vyplývá, že stěžovatel byl vyslán do Bosny a Hercegoviny a Chorvatska ve funkci vojenského pozorovatele v mírové misi v období od 31. 8. 1994 do 31. 8. 1995 (dále jen "rozhodná doba"). Podle znění zákona č. 143/1992 Sb. v rozhodné době a na něm založeného výkladu Ministerstva obrany byl zvláštní příplatek poskytován pouze vojákům z povolání, kteří byli jako příslušníci české jednotky vysláni do jednotky mnohonárodních sil mimo území České republiky. Později Ministerstvo obrany dospělo k závěru, že praxe nepřiznávání zvláštního příplatku také vojenským pozorovatelům po dobu jejich působení v mírových misích není v souladu s novelizovaným ustanovením §11 odst. 3 zákona č. 143/1992 Sb., a proto byla provedena novela rozkazu ministra obrany č. 49/2003 - Poskytování zvláštního příplatku v jiné než české měně v rezortu Ministerstva obrany, která nabyla účinnosti dnem 1. 11. 2004.
9. Odhlédnuto od skutečnosti, že, jak je z výše uvedeného zřejmé, se po obsahové stránce citovaný rozkaz ministra obrany ani jeho novela, pokud jde o časovou souslednost zákonných změn, neshodovaly s výše uvedenou právní úpravou, lze souhlasit se správními soudy v tom, že samotná existence rozkazu ministra obrany, a současně důvěra stěžovatele v jeho obsahovou správnost, není a nebyla objektivní překážkou pro to, aby se stěžovatel obrátil se svými nároky v zákonných lhůtách na příslušné správní orgány a posléze na soud, který by zajisté vycházel při svém rozhodování ze znění zákona, nikoli z výkladu Ministerstva obrany učiněného formou rozkazu. Jakkoli Ústavní soud nemůže v tomto směru provádět dokazování a dovozovat, zda by stěžovateli podle znění zákona účinného v rozhodné době zvláštní příspěvek náležel či nikoli (takové závěry neučinily s ohledem na vznesenou námitku promlčení ani správní orgány či soudy), je nutno zopakovat, že je v této otázce možné vycházet pouze ze znění §11 odst. 3 zákona č. 143/1992 Sb., který v rozhodné době přiznával zvláštní příplatek pouze příslušníku ozbrojených sil vyslanému v rámci jednotky mírových sil mimo území České republiky.
10. Není tedy pro danou věc relevantní, jaký názor obecně zaujímalo Ministerstvo obrany ohledně poskytování zvláštního příplatku podle §11 odst. 3 zákona č. 143/1992 Sb. Byť je možno chápat důvěru stěžovatele jakožto vojáka z povolání ve výklad zákona učiněný formou rozkazu ministra obrany, z právního hlediska nelze učinit jiný závěr než ten, že jakékoli názory ohledně výkladu tohoto ustanovení, ani pozdější změna takového názoru Ministerstva obrany nejsou pro nárok stěžovatele a možnost jeho uplatnění rozhodné. Nejvyšší správní soud v odůvodnění svého napadeného rozsudku v této souvislosti stěžovateli zcela správně vyložil, že "Oficiální výklad Ministerstva obrany tak nebyl žádným způsobem závazný pro samotného stěžovatele, který není služebním orgánem, tedy orgánem aplikace práva. Pro stěžovatele byl závazný až výklad zaujatý služebními orgány při rozhodování o jeho nároku na zvláštní příplatek, neboť v tomto případě se již jednalo o výklad orgánu aplikace práva, který je pro adresáty individuálních správních aktů relativně závazný (inter partes). Nejvyšší správní soud tedy souhlasí s názorem městského soudu, že stěžovatele nijak nechránil princip legitimního očekávání či oprávněné důvěry v tento výklad práva, jakkoliv byl zastáván jeho nadřízenými, a stěžovatel se mohl u soudu domáhat svého práva i proti tomuto výkladu. Změnu oficiálního výkladu právní úpravy tedy nelze považovat za důvod pro omezení práva na uplatnění námitky promlčení vůči nároku stěžovatele."
11. S ohledem na shora uvedené nelze přisvědčit ani námitce stěžovatele, že by v jeho věci došlo ke změně výkladu zákona ze strany správních orgánů či soudů, způsobující závažný zásah do právní jistoty stěžovatele, jak ho má
na mysli nález sp. zn. I. ÚS 520/06 ze dne 23. 1. 2008 (N 18/48 SbNU 195). V projednávané věci nedošlo ke změně výkladu zákona ze strany správních orgánů ani soudů při jeho aplikaci, tj. v souvislosti s konkrétním rozhodováním o nároku stěžovatele, nýbrž ke změně výkladu zákona učiněného Ministerstvem obrany pouze v obecném kontextu. Jednalo se o výklad interního charakteru, zavazující služební orgány, které rozhodují v řízení ve věcech služebního poměru a také o platových poměrech příslušníků ozbrojených sil, nikoliv o výklad bezprostředně závazný pro stěžovatele.
12. Pokud jde o námitku stěžovatele ohledně diskriminace skupiny vojenských pozorovatelů, kterým oproti jiným zvláštní příplatek zpětně vyplacen nebyl, zde musí Ústavní soud přisvědčit Městskému soudu v Praze v tom, že bylo zcela věcí Ministerstva obrany coby povinného, zda uplatní námitku promlčení, či stanoví datum, ke kterému bude námitku promlčení ve vztahu k dodatečně uplatněným platovým nárokům bývalých vojenských pozorovatelů uplatňovat. V uvedeném nelze spatřovat diskriminaci stěžovatele ze strany správního orgánu, neboť resort Ministerstva obrany uplatnil námitku promlčení shodně u všech žadatelů, kteří byli součástí mise vojenských pozorovatelů v rozhodném období.
13. Ze všech uvedených příčin nemá Ústavní soud důvod zpochybňovat závěry napadených rozhodnutí, v nichž porušení základních práv stěžovatele neshledal. Správní orgány i soudy obou stupňů se danou věcí podrobně zabývaly, a v odůvodnění svých rozhodnutí srozumitelně uvedly, na základě jakých úvah k jednotlivým závěrům dospěly. Rozhodnutí nevybočují z Ústavou stanoveného rámce, jejich odůvodnění je ústavně konformní a není důvod je zpochybňovat. Do jejich závěrů proto nepřísluší Ústavnímu soudu zasahovat, neboť v jejich argumentaci žádný protiústavní exces neshledal. Ostatně shodným způsobem postupoval Ústavní soud ve skutkově i právně obdobné věci ve svém usnesení sp. zn. IV. ÚS 3138/14 ze dne 2. 2. 2015.
14. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud neshledal žádné porušení základních práv stěžovatele, daných ústavními zákony nebo mezinárodními smlouvami, kterými je Česká republika vázána, ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 31. srpna 2015
Radovan Suchánek v. r.
předseda senátu