ECLI:CZ:US:2015:2.US.7.14.1
sp. zn. II. ÚS 7/14
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Radovana Suchánka (soudce zpravodaj) a soudců Ludvíka Davida a Jiřího Zemánka ve věci ústavní stížnosti stěžovatele Josefa Nykla, zastoupeného JUDr. Tomášem Těmínem, Ph.D., advokátem AK se sídlem Karlovo náměstí 28, 120 00 Praha 2, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 5. listopadu 2013 č. j. 2 Afs 76/2013-23 a proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 28. června 2013 č. j. 31 Af 126/2012-40, za účasti 1) Nejvyššího správního soudu a 2) Krajského soudu v Hradci Králové, jako účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Ústavní stížností, která byla Ústavnímu soudu doručena dne 2. ledna 2014, a která byla doplněna podáním Ústavnímu soudu doručeným dne 6. ledna 2014, se stěžovatel domáhal zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí, a to pro porušení čl. 2 odst. 2, čl. 11 odst. 1 a odst. 5 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
Ústavní soud konstatuje, že včas podaná ústavní stížnost splňuje všechny formální náležitosti, stanovené pro její podání zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu").
Ústavní soud zjistil, že rozsudkem Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 28. června 2013 č. j. 31 Af 126/2012-40 byla zamítnuta žaloba, jíž se stěžovatel domáhal zrušení rozhodnutí Finančního ředitelství v Brně ze dne 18. října 2012 č. j. 14775/12-1506-706611, jímž bylo k odvolání stěžovatele částečně změněno rozhodnutí Finančního úřadu v Havlíčkově Brodě ze dne 14. května 2012 č. j. 87675/12/223940707248, a to exekuční příkaz na přikázání pohledávky z účtu [§178 odst. 1 a odst. 5 písm. b) a ust. §190 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění platném od 1. ledna 2011 (dále jen "daňový řád"), s použitím zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, v platném znění (dále jen "o. s. ř.")], k vymožení nedoplatku a exekučních nákladů tížících stěžovatele. Šlo o nedoplatky z celkem 13 splatných rozhodnutí správce daně. Změna spočívala v tom, že namísto částky nedoplatku 907 082, 20 Kč, byla snížena vymáhaná částka nedoplatku na 839 730,20 Kč, neboť vymáhání penále ve výši 67 352,00 Kč bránilo uplynutí promlčecí lhůty dle ust. §70 odst. 1 a odst. 2 zákona České národní rady č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, platného do 31. prosince 2010 (dále jen "zákon o správě daní a poplatků"), resp. ust. §160 daňového řádu. Současně došlo ke zvýšení částky exekučních nákladů na 16 226,00 Kč. Protože finanční ředitelství bylo zrušeno, soud jednal s Odvolacím finančním ředitelstvím jako se žalovaným [§19 odst. 1 zákona č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky a §69 zákona č. 150/2012 Sb., soudní řád správní, v platném znění (dále jen "s. ř. s.")]. Krajský soud v Hradci Králové žalobu zamítl jako nedůvodnou, neboť předmětné výměry nabyly právní moci a v rámci řízení o opravném prostředku proti exekučnímu příkazu nelze přezkoumávat zákonnost exekučního titulu.
Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 28. června 2013 č. j. 31 Af 126/2012-40 napadl stěžovatel kasační stížností, kterou Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 5. listopadu 2013 č. j. 2 Afs 76/2013-23 zamítl.
II.
V ústavní stížnosti stěžovatel namítá, že jak správce daně, tak i obecné soudy posoudily jeho námitky nesprávně. Stěžovatel totiž ve všech svých dosavadních podáních namítal, že správce daně nemohl vydat dodatečné platební výměry, protože mu prekludovalo právo dodatečně vyměřit daň. Ustanovení §47 odst. 1 zákona o správě daní a poplatků, je totiž nutno vykládat podle zásady "3+0", nikoli podle zásady "3+1", a tedy, že správce daně má právo doměřit daň nejpozději ve lhůtě 3 let od konce zdaňovacího období. Byť je tedy stěžovateli vytýkáno, že se nemůže domáhat věcného přezkumu exekučních titulů až v exekučním řízení, z obsahu stěžovatelových podání zcela jednoznačně vyplývalo, že stěžovatel považuje dodatečné platební výměry nikoli za nesprávné či nezákonné, nýbrž za nicotné od samého počátku jejich vydání.
Výše uvedené pochybení správce daně podle stěžovatele způsobuje nikoli nezákonnost dodatečně vydaných platebních výměrů, nýbrž jejich nicotnost, nulitu, protože v době jejich vydání neexistovalo zákonné zmocnění k takovému úkonu, a proto je třeba považovat toto pochybení za natolik zásadní, že vůbec nelze hovořit o rozhodnutí správce daně, na něž by bylo lze aplikovat zásadu presumpce zákonnosti a správnosti správního rozhodnutí.
Námitky brojící proti daňové exekuci shledává stěžovatel důvodnými, neboť samotný podklad pro vedení exekuce ve své podstatě neexistuje, protože dodatečné platební výměry jsou nulitní. K nicotnosti správního aktu je však nutné přistupovat z úřední povinnosti a stěžovatel tedy nemusel formálním způsobem žádat o vyslovení nicotnosti. Sám správce daně měl při vědomí toho, že dodatečně vydané platební výměry trpí natolik intenzivními vadami, že je vůbec za rozhodnutí ani považovat nelze, že tyto vady jsou natolik závažné, že působí faktickou neexistenci samotného správního aktu, a že za dané situace tu není tedy nic, co by mohlo zakládat jakákoliv práva či povinnosti stěžovateli, přistoupit k vyslovení nicotnosti dodatečných platebních výměrů a vůbec nezahajovat daňovou exekuci. Pakliže tento postup aproboval Krajský soud v Hradci Králové a následně i Nejvyšší správní soud, pak tím došlo k porušení výše uvedených ústavně garantovaných práv stěžovatele.
Stěžovatel nesouhlasí s argumentací Krajského soudu v Hradci Králové, kterou podpořil i Nejvyšší správní soud, že v rámci řízení o opravném prostředku proti exekučnímu příkazu je možno přezkoumávat zákonnost pouze tohoto rozhodnutí a řízení, které mu předcházelo, avšak nelze přezkoumávat zákonnost rozhodnutí, které tvoří exekuční titul, tedy v daném případě rozhodnutí o vyměření daně, penále a úroku. Stěžovatel je toho názoru, že tímto způsobem dochází k nepřípustnému oddělování řízení vyměřovacího a vykonávacího, když obě tato stádia spolu nerozlučně souvisí a nemohou být účelově dělena do dvou samostatných a oddělených řízení. V této souvislosti poukazuje stěžovatel na nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 1611/07 (dostupný na http://nalus.usoud.cz, stejně jako další rozhodnutí zde citovaná), ve kterém Ústavní soud vyslovil, že nelze tolerovat ani velmi extenzivní výklad lhůt k vyměření daně ani přehnaně restriktivní výklad podmínek osvobození od daně. Interpretace a aplikace daňového práva procesního i hmotného, tedy práva, které již samo legitimizuje jisté omezení vlastnického práva, nesmí vést k porušení tohoto základního práva tím, že nerespektuje z principu proporcionality plynoucí příkaz k co největší minimalizaci zásahu do základního práva.
Umělé rozdělování daňového řízení na řízení vyměřovací a vykonávací krátí stěžovatele na jeho právech zaručených Listinou. Podle stěžovatele je zřejmé, že správce daně při výkonu státní moci postupoval mimo zákon, neboť stěžovateli doměřil daň, když právo doměřit daň zaniklo, k čemuž měl správce daně z úřední povinnosti přihlédnout. Právní názor, dle kterého nelze ve vykonávacím řízení zkoumat věcnou podstatu exekučního titulu, který je nicotným právním aktem, a který nezakládá žádná práva ani povinnosti, nerespektuje z principu proporcionality plynoucí příkaz k co největší minimalizaci zásahu do základního práva vlastnit majetek, ke kterému dochází v rámci daňového řízení.
III.
Ústavní soud není součástí soudní soustavy (čl. 91 Ústavy České republiky) a nepřísluší mu právo dozoru nad rozhodovací činností obecných soudů. Do rozhodovací činnosti soudů je v řízení o ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky Ústavní soud oprávněn zasáhnout pouze tehdy, byla-li pravomocným rozhodnutím těchto orgánů porušena ústavně zaručená základní práva nebo svobody.
Ústavní soud tedy přezkoumal napadená rozhodnutí, jakož i řízení jim předcházející, z hlediska stěžovatelem v ústavní stížnosti uplatněných námitek, a se zřetelem ke skutečnosti, že mohl přezkoumávat pouze ústavnost, dospěl k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
Nejvyšší správní soud v odůvodnění svého rozhodnutí poukázal na své předchozí rozhodnutí, ve kterém konstatoval, že je-li u správního soudu napadeno rozhodnutí vydané v další fázi řízení (v řízení exekučním), pak přirozeně soud může zkoumat jen samotnou existenci titulu a vhodnost zvoleného způsobu exekuce, poměr výše pohledávky k ceně exekucí postižené věci apod. (usnesení ze dne 24. listopadu 2004 č. j. 1 Afs 47/2004 - 75). Obdobně se k otázce přezkumu exekučního titulu Nejvyšší správní soud vyjádřil v rozsudku ze dne 26. října 2005 č. j. 2 Afs 81/2004-54, kde vyslovil, že v exekučním řízení může být následný soudní přezkum zaměřen zejména na vhodnost a proporcionalitu způsobu a rozsahu provedení exekuce, na vykonatelnost exekučního titulu, na jeho právní účinnost vůči povinnému apod., nikoliv již na přezkum důvodnosti samotného exekučního titulu. Soudní přezkum v těchto případech lze označit za do určité míry omezený a koncentruje se na případné "vybočení" z řádné a na principu proporcionality založené daňové exekuce.
Nejvyšší správní soud dále poukázal na to, že stěžovatelem napadaný právní názor krajského soudu není v rozporu ani s rozhodnutími Nejvyššího správního soudu ze dne 23. října 2007 č. j. 9 Afs 86/2007-161 a ze dne 3. srpna 2006 č. j. 2 Afs 52/2005- 105, neboť nuceně vymáhaná rozhodnutí byla vydána ve lhůtách jsoucích v souladu s výkladem platným v době vydání těchto rozhodnutí a z tohoto důvodu s ohledem na pravidla časové působnosti změny judikatury nelze hovořit o tom, že by šlo o rozhodnutí nezákonná.
Nejvyšší správní soud poukázal na to, že nález Ústavního soudu ve věci vedené pod sp. zn. I. ÚS 1611/07, na který stěžovatel odkazuje, znamenal nepochybně změnu rozhodovacích pravidel, respektive dosavadní dlouhodobé rozhodovací praxe. Takové situace mají citelný dopad na právní jistotu a implementace změněného právního názoru na ostatní řízení, která mají svůj původ ve skutečnostech, které nastaly předtím, než byl změněný právní názor sdělen, musí být prováděna velmi citlivě. Proto i pro zacházení se změnou rozhodovací praxe platí pravidla, která obsahují jak rozhodnutí Ústavního soudu, tak Nejvyššího správního soudu.
Nejvyšší správní soud konstatoval, že Krajský soud v Hradci Králové při vypořádání stěžovatelových námitek přiléhavě poukázal na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. října 2008 č. j. 8 As 47/2005 - 86, které situuje dopady sjednocení (a změny) rozhodovací praxe do budoucna. Stejně tak Ústavní soud výslovně uvedl, že intertemporální soudcovské právo (overruling) vyžaduje, obdobně jak je tomu u intertemporálního práva psaného, přijetí hledisek posuzování jeho přijatelnosti. Tato hlediska musí zohlednit ochranu uplatněného subjektivního práva, jakož i stanovení časového momentu pro určení relevantního hmotného práva pro posouzení věci, dále zajistit rovnost v uplatnění práv, ochranu oprávněné důvěry v právo, jakož i předvídatelnost soudních rozhodnutí. Musí ale zároveň zohlednit i nezbytnost vývoje soudní interpretace a aplikace zákonného práva, nutnost zabránit její strnulosti, jež by se stala překážkou dosažení účelů právní regulace (nález ze dne 22. prosince 2010 sp. zn. III. ÚS 1275/10). Ústavní soud se přitom opřel o své dřívější nálezy, v nichž dospěl k závěru, že změna rozhodovací soudní praxe je jevem ve své podstatě nežádoucím, neboť takovouto změnou zjevně je narušen jeden z principů demokratického právního státu, a to princip předvídatelnosti soudního rozhodování. To je prioritním důvodem, proč platná právní úprava předepisuje pro soudy nejvyšších instancí i pro Ústavní soud zvláštní a závazná pravidla přijímání rozhodnutí v situacích, kdy jimi má být jejich dosavadní judikatura překonána. Dokonce, i kdyby takovéto procedury nebyly pro uvedené případy pozitivním právem zakotveny, nic by to neměnilo na povinnosti soudů přistupovat ke změně judikatury nejen opatrně a zdrženlivě (tj. výlučně v nezbytných případech opodstatňujících překročení principu předvídatelnosti), ale též s důkladným odůvodněním takového postupu; jeho součástí nezbytně by mělo být přesvědčivé vysvětlení toho, proč, vzdor očekávání respektu k dosavadní rozhodovací praxi, bylo rozhodnuto jinak (nález ze dne 18. dubna 2007 sp. zn. IV. ÚS 613/06). Nejvyšší správní soud dále poukázal na to, že plénum Ústavního soudu se v konkrétních případech opakovaně vyslovilo ve prospěch respektu k platným rozhodnutím, přijatým na základě dříve zastávaných pravidel a norem (např. stanovisko pléna ze dne 14. prosince 2010 sp. zn. Pl. ÚS-st. 31/10), a to konkrétně i ve stádiu exekučním (srov. sdělení Ústavního soudu ze dne 30. dubna 2013 č. Org. 23/13, publikované pod č. 117/2013 Sb.). Nejvyšší správní soud proto dovodil, že krajský soud i z tohoto hlediska řešil otázku aplikace změny právního názoru v souladu s judikaturou Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu, jakož i právní nauky.
Nejvyšší správní soud uzavřel, že právní názor, z něhož vyšel krajský soud ve stěžovatelově věci, vychází z principu ochrany právní jistoty prostřednictvím respektu k pravomocným rozhodnutím, přičemž námitky stěžovatele, jimiž chce dosáhnout ochrany svého tvrzeného subjektivního práva, se zcela míjejí s principem rovnosti v uplatnění práv. Domníval-li se stěžovatel, že vydaná vyměřovací či doměřovací rozhodnutí stojí na nesprávné interpretaci ust. §47 zákona o správě daní a poplatků, měl možnost tyto námitky včas uplatnit v řádných opravných prostředcích proti těmto rozhodnutím. Pokud by soudy nyní, v řízení o přezkumu vykonávacích rozhodnutí, otevřely cestu k úspěšnému uplatnění těchto námitek, pak by, mimo jiné, porušily princip rovnosti a stěžovatel by byl fakticky zvýhodněn oproti subjektům, které v obdobné situaci dobrovolně plnily. Důraz na rovnost je v projednávané věci zesilován právě dlouhodobostí a ustáleností dřívějšího výkladu prekluzivní lhůty, na základě něhož bylo v obdobných případech přijato množství rozhodnutí. Uvedeným závěrům Nejvyššího správního soudu nelze z hlediska ústavnosti nic vytknout.
Ústavní soud ověřil, že postup ve věci jednajících soudů byl řádně odůvodněn a jejich rozhodnutí odpovídají zjištěnému skutkovému ději. Argumentaci soudů, tak jak je rozvedena v jejich rozhodnutích vydaných v předmětné věci, považuje Ústavní soud za ústavně konformní a srozumitelnou a jejich úvahy neshledal Ústavní soud nikterak nepřiměřenými či extrémními.
Ústavní soud konstatuje, že obecné soudy v předmětné věci rozhodovaly v souladu s principy hlavy páté Listiny, jejich rozhodnutí nelze označit jako rozhodnutí svévolná, ale tato rozhodnutí jsou výrazem nezávislého soudního rozhodování, které nevybočilo z mezí ústavnosti. Z pohledu Ústavního soudu zde není prostor pro zásah do rozhodovací činnosti nezávislých soudů.
Ústavní soud neshledal, že by v činnosti jednajících soudů došlo k porušení hmotně právních či procesně právních předpisů, které by mělo za následek porušení ústavně zaručených základních práv nebo svobod stěžovatele.
Na základě těchto skutečností Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle ust. §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 29. ledna 2015
Radovan Suchánek v.r.
předseda senátu