ECLI:CZ:US:2015:3.US.102.15.1
sp. zn. III. ÚS 102/15
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jana Musila a soudců Vladimíra Kůrky (soudce zpravodaje) a Jana Filipa o ústavní stížnosti stěžovatele Pro Prahu, se sídlem v Praze 1, Panská 891/5, zastoupeného JUDr. Janem Vondráčkem, advokátem se sídlem v Praze 5, Zbraslavské nám. 458, směřující proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 10. 11. 2014 č. j. 11 A 169/2014-74, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Ústavní stížností napadeným usnesením Městský soud v Praze zamítl návrh stěžovatele na neplatnost voleb do Zastupitelstva hlavního města Prahy, konaných dne 10. a 11. října 2014.
K námitce stěžovatele, že byla zaregistrována kandidátní listina i koalice politické strany Česká suverenita a politického hnutí PRO jako volební strana s názvem "PRO PRAHU", což vedlo k zaměnitelnosti obou volebních stran a ke zmatení voličů, soud konstatoval, že k registraci kandidátní listiny došlo na základě rozhodnutí Městského soudu v Praze ze dne 11. 9. 2014 č. j. 3 A 110/2014-55, který dospěl k závěru, že "zaměnitelnost názvu volebních stran, které hodlají kandidovat ve volbách do zastupitelstva obcí, není důvodem pro zamítnutí této registrace". Podle soudu tak politický subjekt, který se hodlá zúčastnit voleb, musí dbát, aby se "dostatečným způsobem vymezil vůči konkurujícímu subjektu svým specifickým programem a postavením takových kandidátů, kteří mají vlastnosti a schopnosti zaujmout voliče svými jednoznačnými postoji natolik, že samotná skutečnost, že existuje volební strana s téměř shodným označením, v rozhodování voliče nesehraje významnou roli". Stávající volební systém pro volby do zastupitelstev přitom "klade na pozornost a soustředění voliče zvýšené nároky, neboť jde o komplikovaný systém, který umožňuje voliči označovat jednotlivé kandidáty napříč kandidátními listinami", což předpokládá, že "volič vychází nejen z označení volební strany, ale současně rozpoznává a posuzuje jednotlivé kandidáty z různých volebních stran".
K tvrzení, že koalice PRO PRAHU používala letáky s vyobrazením loga stěžovatele, uvedl, že jde jednak o tvrzení, které stěžovatel nikterak nedoložil a (nadto) otázka oprávněného či neoprávněného užívání loga není ani v této věci předmětem řízení. Nadto připomněl, že ani případný nedostatek etiky ve volební kampani přitom nemusí bez dalšího činit takové jednání protizákonným (usnesení Nejvyššího správního soudu sp. zn. Vol 45/2006) s tím, že způsob vedení volební kampaně vychází toliko z ustanovení §30 zákona o volbách do zastupitelstev, jež však žádná kritéria chování jednotlivých politických subjektů neupravuje a tudíž jediným relevantním je toliko "obecný požadavek slušného chování", které je však "nutně ovlivněno tím, že se několik subjektů uchází o přízeň voličů".
K námitce, že odvysíláním reportáže týkající se údajných pochybení Zbyňka Passera, kandidáta stěžovatele do Zastupitelstva hl. m. Prahy a volebního lídra, na programu ČT1, došlo k jeho závažnému poškození v předvolební kampani, soud uvedl, že předmětem řízení v této věci není otázka, zda Česká televize tím, že odvysílala spornou reportáž, porušila zákon a tudíž mu ani nepřísluší posuzovat, zda "porušila zákon nebo svá vnitřní pravidla"; ostatně stěžovatel ani žádné konkrétní skutečnosti, které by měly být považovány za jednostranné tvrzení, výslovně neuvedl. I s odkazem na názory Ústavního soudu ohledně vedení volební kampaně zde uzavřel, že nelze dovodit, že by odvysílání předmětné reportáže mělo samo o sobě vliv na výsledek voleb do Zastupitelstva hlavního města Prahy, když ani stěžovatel žádné konkrétní skutečnosti neuvedl.
Stěžovatel se ústavní stížností, vycházející z ustanovení §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákona o Ústavním soudu"), domáhá zrušení shora označeného rozhodnutí správního soudu, když dovozuje, že jím byla zasažena jejich ústavně zaručená základní práva a svobody, zakotvená v čl. 22 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listiny") a čl. 5 Ústavy České republiky (dále jen "Ústavy").
Zásah do svého práva na účast ve svobodné soutěži politických sil a jeho ochranu spatřuje v tom, že správní soud připustil (aproboval), že se voleb účastnily volební strany se zaměnitelným, resp. zcela shodným názvem. Podle stěžovatele je název jedním ze zcela základních a jedinečných atributů každé politické strany či hnutí, ve vztahu k němuž "platí speciální požadavek", aby se výrazně lišil od názvu politických stran a hnutí, které již na území České republiky vyvíjejí činnost (srov. §6 odst. 3 zákona č. 424/1991 Sb. o sdružování v politických stranách a v politických hnutích). I když název politické strany či hnutí a název volební strany jsou odlišné instituty, nelze k nim podle stěžovatele přistupovat s tak diametrální odlišností, jak učinil krajský soud, z jehož rozhodnutí vyplývá, že "zaměnitelnost resp. totožnost volebních stran je něco, co lze jako standart akceptovat". Má za to, že platí-li požadavek výrazné odlišnosti a nezaměnitelnosti názvu politických stran, tím spíše se tento požadavek musí uplatnit i ve vztahu k názvu volební strany. Argumenty v této souvislosti soudem užité popírají podle něj ochranu "subjektivního soutěžního volebního práva", když "veškerou tíhu vzniklého protiprávního stavu přenáší na subjekt tím dotčený"; podrobně oponuje též i tomu, že soud zcela bagatelizoval dopad nezákonnosti postupu volebních orgánů, který se promítl v počtu hlasů získaných stěžovatelem a volební stranou PRO PRAHU.
Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy České republiky soudním orgánem ochrany ústavnosti a tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. též ustanovení §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu].
Ze samotného smyslu a účelu soudního přezkumu ve věcech voleb plyne, že je limitován ústavně vyjádřeným prvkem suverenity voličů, jakož i požadavkem ochrany ve volbách nabytého mandátu, což vyjadřuje legální i judikatorní zásada, že k prohlášení voleb (hlasování) za neplatné lze přistoupit jen v případech závažného porušení volebního zákona, jež bylo způsobilé výsledek voleb reálně ovlivnit.
Základní interpretační maximu zákonné úpravy volebního soudnictví přitom zformuloval Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 73/04 (N 17/36 SbNU 185; 140/2005 Sb.; obdobně též nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 768/06, nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 5/02, usnesení Nejvyššího správního soudu č. j. Vol 82/2006-51 či č. j. Vol 6/2004-12), který - vycházeje z demokratického principu legitimity veřejné moci, dle něhož je lid jejím zdrojem a v této roli se podílí na jejím ustavování cestou svobodných a demokratických voleb (čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 1 Ústavy) - vyslovil základní tezi, dle níž pro volební soudnictví z principu demokracie plyne vyvratitelná domněnka, že volební výsledek odpovídá vůli voličů, a předložit důkazy k jejímu vyvrácení je povinností toho, kdo volební pochybení namítá.
Konstatoval dále, že právní úprava volebního soudnictví nezná absolutní vady volebního řízení, tj. takové porušení ustanovení volebního předpisu, které by mělo za následek automatické zrušení voleb, volby kandidáta nebo hlasování, a všechny možné vady a pochybení je v tomto smyslu třeba považovat za relativní a jejich význam je třeba poměřovat jejich dopadem na výsledek voleb do zastupitelského orgánu jako takového nebo na výsledek volby konkrétního kandidáta, popř. na výsledek hlasování, a to podle principu proporcionality. Řízení ve věcech volebního soudnictví je proto dle právního názoru vyjádřeného v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 73/04 založeno na ústavním principu ochrany rozhodnutí, které vzešlo z vůle většiny, vyjádřené svobodným rozhodováním a respektujícím práva menšiny (viz rovněž nález sp. zn. Pl. ÚS 5/02). Úprava ověřování voleb je přitom alternativně založena na předpokladu objektivní příčinné souvislosti mezi volební vadou a složením zastupitelského sboru nebo alespoň možné příčinné souvislosti (princip potenciální kauzality ve volebním soudnictví). Tuto možnou příčinnou souvislost je však třeba vykládat nikoli jako pouhou abstraktní možnost; z čl. 21 odst. 4 Listiny lze dovodit právo zvoleného kandidáta na nerušený výkon funkce po stanovené časové období (srov. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 30/95), rozhodnutí voličů jako suveréna může tudíž soudní moc změnit jen ve výjimečných případech, kdy vady volebního procesu způsobily nebo mohly prokazatelně způsobit, že by voliči rozhodli jinak a byl by zvolen jiný kandidát.
Také v nálezu ze dne 18. 1. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 57/10 (N 2/60 SbNU 11) Ústavní soud konstatoval, že "rozhodnutí voličů jako suveréna může soudní moc změnit jen ve výjimečných případech, kdy vady volebního procesu způsobily, nebo mohly prokazatelně způsobit, že by voliči rozhodli jinak a byl by zvolen jiný kandidát. Podstatné však je, že zrušení voleb nelze brát jako trest za porušení volebních předpisů, nýbrž jako prostředek k zajištění legitimity zvoleného orgánu".
V nálezu ze dne 29. 3. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 52/10 (N 56/60 SbNU 693) Ústavní soud uvedl, že "je namístě v obecné rovině uvést, že volební soudnictví je do značné míry odvětvím specifickým. Ať už na celostátní úrovni či na úrovni redukované na územní samosprávný celek, je soudem ... přezkoumávána vůle a z ní vzešlé rozhodnutí voličů, ... . S výjimkou nejzávažnějších pochybení v proceduře proto státní moc, reprezentovaná zde volebními soudy, musí zachovávat zdrženlivost ve své ingerenci a vyvarovat se aktivismu. Nelze pominout fakt, že v samotném institutu voleb se projevuje "samoočistný" efekt, tedy že se v pravidelných termínech opakují a již volby následující mohou přinést změnu a nápravu, o niž se postarají sami voliči. Dále nelze pominout, že Ústavní soud je orgánem ochrany ústavnosti. Nemůže tedy hodnotit výsledek voleb optikou toho, že proběhly podle pravidel, která se mu nejeví jako nejlepší. Zajímá ho, zda byly dodrženy pokyny ústavodárce, tedy zda ve volbách rozhodla vůle většiny při respektování menšiny a zda nebyla účelovými kroky předem deformována vůle voličů a rovnost jejich hlasů. Konečně je zde také silný zájem na kontinuitě činnosti zvoleného zastupitelského orgánu a jistotě voličů, resp. obyvatel. Z toho pramení zvláštní požadavek na rychlost volebního přezkumu ...". Ústavní soud dále konstatoval, že "je žádoucí, aby volební soudy zachovávaly zdrženlivost při revizi výsledků voleb. Ústavní soud jako orgán ochrany ústavnosti dbá výhradně na to, aby při volbách byly dodrženy ústavní principy.... Jakékoliv rozhodnutí Ústavního soudu ve věcech volební materie nelze chápat jako eventuální potvrzení či odmítnutí politického výsledku voleb, nýbrž toliko ve volebně technické rovině řádného rozdělení mandátů v souladu s ústavními principy."
Tyto základní teze v plném rozsahu dopadají i na ústavně konformní interpretaci a aplikaci v rozhodované věci relevantního jednoduchého práva; jinými slovy, týkají se i ústavněprávního přezkumu soudního řízení správního, vedeného na základě ustanovení §60 a §61 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů (dále jen "zákona o volbách") a v procesním rámci ustanovení §90 a §93 s. ř. s.
Tvrzená protiústavnost rozhodnutí volebního soudu má podle stěžovatele spočívat v extrémně vadné aplikaci ustanovení §60 odst. 3 zákona o volbách, dle něhož soud může vyslovit neplatnost voleb, má-li zato, že byla porušena ustanovení (tohoto) zákona způsobem, který mohl ovlivnit výsledky voleb.
Ustanovení §60 odst. 3 zákona o volbách přitom relevantní způsoby porušení zákona o volbách (natož ostatních zákonů), způsobilé ovlivnit výsledky voleb, blíže nekonkretizuje, a volební soud má relativně široké pole uvážení při posuzování namítaných (a zjištěných) skutečností; toto uvážení však nesmí být svévolné, musí respektovat ústavněprávní hlediska, a úkolem Ústavního soudu je pak posoudit, zda by důvody uvažované soudem ve vztahu ke zrušení voleb byly slučitelné s požadavkem právního státu, účinné politické demokracie a zda mohou sledovat legitimní cíl zajistit rovné a spravedlivé podmínky pro všechny kandidáty ve volební kampani a ochranu svobodného vyjádření vůle lidu ve volbách. Jinak řečeno, jde o to, zda (v konkrétním případě) nedošlo rozhodnutím volebního soudu ke svévoli nebo nedostatku proporcionálního poměření, a zda zamítnutím návrhu stěžovatele nebylo zasaženo do svobodného vyjádření názorů voličů, tedy do samotné podstaty ochrany ústavně zaručených základních práv (srov. též sp. zn. III. ÚS 3673/14).
V této souvislosti nelze pominout, že správní soudnictví ve věcech soudního přezkumu podle §60 volebního zákona je konstruováno jako jednoinstanční (kasační stížnost je podle §104 odst. 1 s. ř. s. vyloučena), je sevřeno do krátkého časového období a platí v něm, že netřeba nařizovat jednání (§91a odst. 3 s. ř. s.), čímž je předznačena i povaha a rozsah pramenů skutkových zjištění. Jestliže je smysl této úpravy zřejmý a odůvodněný (potřeba včasné stabilizace právně politických důsledků voleb), bylo by mu protisměrné, kdyby Ústavní soud měl zaujmout bez dalšího postavení (chybějící) druhé instance, vybavené instrumenty úplného soudního přezkumu (srov. sp. zn. III. ÚS 874/06).
V rámci takto vymezeného ústavněprávního přezkumu a naznačených limitů ústavní stížnost stěžovatele neobstojí.
Podle §20 odst. 1 volebního zákona volební stranou podle tohoto zákona mohou být registrované politické strany a politická hnutí, jejichž činnost nebyla pozastavena, a jejich koalice, nezávislý kandidáti, sdružení nezávislých kandidátů nebo sdružení politických stran nebo politických hnutí a nezávislých kandidátů.
Podle §21 odst. 1 tohoto zákona kandidátní listiny pro volby do zastupitelstva obce mohou podávat volební strany. Každá volební strana může podat pro volby do téhož zastupitelstva obce pouze jednu kandidátní listinu. Dle §22 odst. 1 písm. c) kandidátní listina obsahuje název volební strany a označení, o jaký typ volební strany podle §20 odst. 1 jde, s uvedením názvu politických stran a politických hnutí.
Volební strany (§20 odst. 1 volebního zákona) přitom nejsou identické s politickými stranami a hnutími, neboť ji mohou tvořit i další subjekty; městskému soudu je tudíž třeba přisvědčit, že volební strany nejsou identifikovatelné toliko jen dle jejich názvu, ale dle celé řady atributů (vylosované číslo volební strany, jednotliví kandidáti, či vylosované číslo volební strany ve spojení se jménem strany), což úzce souvisí právě s volebním systémem do komunálních voleb, založeným na zásadě poměrného zastoupení.
I způsob hlasování v komunálních volbách dle §34 volebního zákona (kdy volič na hlasovacím lístku označí v rámečku před jménem kandidáta křížkem toho kandidáta, pro kterého hlasuje v kterémkoliv ze sloupců, v nichž jsou uvedeni kandidáti jednotlivých volebních stran, nebo na hlasovacím lístku označí křížkem ve čtverečku v záhlaví sloupce s kandidáty volební strany nejvýše jednu volební stranu) se přitom vyznačuje požadavkem zvýšené informovanosti voličů o jednotlivých kandidátech, a proto jsou jednotlivé strany zásadně identifikovatelné již jen dle jmen kandidátů na hlasovacích lístcích (srov. též usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 16. 11. 2010 č. j. 44 A 105/2010 - 58).
Obdobně se k otázce zaměnitelnosti názvu volebních stan [a to i ve srovnání požadavku ohledně nezaměnitelnosti názvu politické strany a hnutí ve smyslu §6 odst. 3 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích] již dříve vyslovil kupříkladu Krajský soud v Brně v usnesení ze dne 10. 9. 2010 č. j. 29 A 83/2010 - 18 (in. Sbírka rozhodnutí NSS č. 2171/2011), když vyložil, že "zákonodárce činí významný rozdíl mezi stranami volebními a politickými stranami (hnutími)", neboť "volebními stranami podle zákona o volbách do zastupitelstev obcí totiž mohou být vedle registrovaných politických stran či hnutí i nezávislí kandidáti, sdružení nezávislých kandidátů nebo sdružení politických stran nebo politických hnutí a nezávislých kandidátů", a tudíž "pojem volební strany je tak pojmem podstatně širším než pojem strany politické"; ostatně dále platí, že "registrační úřad není oprávněn odmítnout registraci kandidátní listiny sdružení nezávislých kandidátů z důvodu, že již byla pro téže volby do zastupitelstva obce zaregistrována kandidátní listina strany jiného sdružení nezávislých kandidátů", což soud opřel i o právní názory, podávající se odborných publikací (zde: Filip, J., Obecní volby v roce 2006 v judikatuře ÚS - podněty pro legislativu i praxi, Právní zpravodaj, 2007, č. 4, s. 5; Šimíček, V. Politické strany v právním řádu. In. Kunc J. (ed.) Demokracie a ústavnost. Karolinum: Praha, 1999, s. 189; Filip, J. Ústavní právo České republiky. 4. vyd. Masarykova univerzita: Brno, 2003, s. 347 a násl., 357 - 358).
K stejnému výsledku dospěl pak i Krajský soud v Ústí nad Labem v usnesení ze dne 10. 9. 2014 č. j. 40 A 9/2014-30.
Je zjevné, že i v nyní projednávané věci správní soud založil své rozhodnutí na obdobných principech, jaké byly výše naznačeny.
Nikterak se nepodává, že by jím vyslovený skutkový závěr a jemu předcházející dokazování ohledně zaměnitelnosti názvu dvou volebních stran, jemuž stěžovatel v ústavní stížnosti oponuje, byl v této věci výrazem zjevného faktického omylu či logického excesu (vnitřního rozporu), a tím vybočoval ze zásad spravedlivého procesu. Správní soud srozumitelně uvedl, ze kterých skutečností vycházel a učiněné skutkové závěry k otázce názvu volebních stran, potažmo i vedení volební kampaně, logicky a smysluplně odůvodnil.
V ústavní stížnosti předestřené - obsahové - námitky k této otázce jsou přitom zásadně identické s argumentací, se kterou stěžovatel již oslovil správní soud, a námitkami vedenými v rovině úplnosti a správnosti skutkového základu, staví proti skutkové verzi soudu jen verzi vlastní, založenou na jiném jeho hodnocení. Tím staví Ústavní soud nepřípustně do role další přezkumné instance, jež mu však nepřísluší; zde totiž obecně platí, že Ústavní soud není zásadně oprávněn do tohoto procesu před obecnými soudy zasahovat (s výjimkou evidentních excesů), a to i kdyby mohl mít za to, že přiléhavější by bylo hodnocení jiné.
Ani ve vztahu k přijatým právním závěrům - situovaným na základě výkladu rozhodného ustanovení §60 odst. 3 volebního zákona - nelze dospět k úsudku (z hlediska ústavněprávního relevantnímu), že by mohly být chápány jakožto "výraz zjevného a neodůvodněného vybočení ze standardů výkladu, jež je v soudní praxi respektován (a představuje tím nepředvídatelnou interpretační libovůli), resp. je v rozporu s obecně sdílenými zásadami spravedlnosti". Správní soud naopak adekvátně odůvodnil jak závěr o neexistenci porušení volebního zákona, tak o jeho nezpůsobilosti ovlivnit výsledky voleb, a i zde s ním stěžovatel toliko polemizuje, předestíraje názory vlastní, aniž by přesvědčivě doložil, že ty, kterým oponuje, jsou objektivně neudržitelné, že postrádají jakoukoli právní a logickou základnu, resp. že spočívají na "svévoli".
Shrnutí řečeného odpovídá úsudek, že základní práva stěžovatele, již se dovolával, porušena nebyla, a přesvědčivé důvody pro zrušení napadeného rozhodnutí městského soudu dány nejsou.
Ústavní soud proto posoudil ústavní stížnost jako návrh zjevně neopodstatněný, který podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu senát usnesením odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 26. listopadu 2015
Jan Musil v. r.
předseda senátu