ECLI:CZ:US:2015:3.US.1257.13.1
sp. zn. III. ÚS 1257/13
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu Jana Musila, soudce Vladimíra Kůrky a soudce zpravodaje Pavla Rychetského mimo ústní jednání a bez přítomnosti účastníků řízení ve věci ústavní stížnosti stěžovatele: Ing. Ján Tallo, zastoupeného JUDr. Janem Klailem, advokátem se sídlem Plzeň, Lukavická 2012/22, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 1. 2013 č. j. 6 Ans 11/2012-50 a rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 23. 7. 2012 č. j. 3 A 37/2010-30, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze jako účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
1. Ústavní stížností, jež byla Ústavnímu soudu doručena dne 17. dubna 2013, se stěžovatel domáhal zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí z důvodu tvrzeného porušení jeho základního práva na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"), jakož i principů obsažených v čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 3 a čl. 90 Ústavy České republiky a čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 2 a 4 Listiny.
2. Stěžovatel byl vojákem z povolání a jeho služební poměr zanikl uplynutím roku 2003. Dne 29. 9. 2009 učinil podání adresované ministru obrany, kterým uplatnil své finanční nároky související s existencí a zánikem služebního poměru. Ministr obrany na něj reagoval dopisem ze dne 12. 11. 2009, v němž upozornil na změnu zákonné úpravy řízení ve věcech služebního poměru podle části deváté zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání. Součástí těchto změn přitom bylo i nové znění jeho §145, které jednoznačně stanoví, na co se řízení ve věcech služebního poměru vztahuje, a tedy ve kterých případech musí příslušný služební orgán vydat rozhodnutí. Do tohoto výčtu však není zahrnuta ani jedna z oblastí, u nichž se stěžovatel domáhal vydání rozhodnutí. Závěrem dopisu ministr upozornil, že toto jeho stanovisko je konečné a další podání stěžovatele, která nebudou obsahovat nové skutečnosti mající podstatný vliv na způsob vyřízení původní žádosti, budou napříště založena.
3. V návaznosti na toto sdělení podal stěžovatel žalobu, kterou se domáhal, aby soud uložil ministru obrany povinnost vydat rozhodnutí ve věci jeho podání ze dne 29. 9. 2009, a to do 30 dnů od právní moci rozsudku. Městský soud v Praze žalobu zamítl rozsudkem ze dne 23. 7. 2012 č. j. 3 A 37/2010-30. Podle jeho názoru bylo třeba odpověď ministra obrany považovat za rozhodnutí v materiálním smyslu, jež samotné bylo způsobilé být předmětem přezkumu ve správním soudnictví. I když totiž nemělo všechny formální náležitosti předvídané v §68 a §69 správního řádu, obsahově splňovalo materiální kritéria meritorního rozhodnutí. Ministr obrany tedy zjevně nečinný nebyl, v důsledku čehož nemohla být žaloba stěžovatele důvodná.
4. Proti uvedenému rozsudku podal stěžovatel kasační stížnost, o níž rozhodl Nejvyšší správní soud tak, že ji rozsudkem ze dne 24. 1. 2013 č. j. 6 Ans 11/2012-50 zamítl. Z jeho odůvodnění vyplývá, že se neztotožnil s názorem, podle něhož měla odpověď ministra obrany povahu správního rozhodnutí. Přesto však neshledal důvod pro vyhovění žalobě. Stěžovatel měl totiž "obdobné" nároky uplatnit již v minulosti podáními učiněnými v roce 2004, na něž bylo reagováno přípisy náčelníka Školicího a vzdělávacího střediska Ministerstva obrany Komorní hrádek (dále jen "náčelník ŠVS MO") a posléze také ředitelem sekce personální Ministerstva obrany. Tyto přípisy, zejména přípis náčelníka ŠVS MO ze dne 1. 3. 2004 a přípis ředitele sekce personální Ministerstva obrany ze dne 7. 4. 2004, bylo možné považovat za rozhodnutí v materiálním smyslu, neboť z nich vyplývalo, že rozhodující služební funkcionář nároky uplatněné stěžovatelem neuznává a z jakých důvodů. Jednalo se tedy o správní akty, které byly způsobilé zkrátit stěžovatele na jeho právech a proti nimž bylo možné podat správní žalobu. Žaloba na nečinnost, kterou podal ještě v roce 2006 v přesvědčení, že uvedené přípisy nejsou rozhodnutími, byla jako opožděná odmítnuta usnesením Městského soudu v Praze ze dne 18. 9. 2007 č. j. 5 Ca 89/2006-22.
5. Nejvyšší správní soud dále zjistil, že stěžovatel uplatnil uvedené nároky i podáním ze dne 22. 10. 2007 adresovaným ministru obrany, který na ně reagoval přípisem ze dne 11. 12. 2007. Stěžovateli sdělil, že jeho podání neobsahuje "nové skutečnosti", a proto je nelze považovat za nové podání ve věci. Zároveň setrval na svých původních stanoviscích ohledně jejich opodstatněnosti a dodal, že další podání v této věci jsou bezpředmětná s ohledem na uplynutí promlčecí lhůty k uplatnění peněžitých nároků podle §161 odst. 1 zákona o vojácích z povolání. Podle názoru Nejvyššího správního soudu lze i tento přípis považovat za rozhodnutí v materiálním smyslu, neboť stěžovateli bylo fakticky sděleno, že jeho nároky považuje ministr obrany za promlčené a že setrvává na svých zamítavých stanoviscích ohledně uplatněných nároků stěžovatele. I v tomto případě podal stěžovatel žalobu na nečinnost, která však byla rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 27. 8. 2009 č. j. 10 Ca 38/2008-47 zamítnuta. Důvodem byla skutečnost, že v žalobě byl jako žalovaný označen správní orgán, který nebyl podle §2 odst. 2 zákona o vojácích z povolání kompetentní vydat stěžovatelem požadované rozhodnutí.
6. Závěrem svého rozsudku Nejvyšší správní soud shrnul, že žaloba proti nečinnosti ministra obrany nemohla být důvodná, neboť stěžovatel svým podáním uplatnil nároky, o kterých již bylo v minulosti rozhodnuto. Ministr obrany proto neměl povinnost o nich znova rozhodnout, pročež nemohlo dojít ani k jeho nečinnosti. Výrok rozsudku Městského soudu v Praze, proti němuž směřovala kasační stížnost, byl správný, přestože byl zčásti založen na nesprávných důvodech.
II.
7. Stěžovatel má za to, že Nejvyšší správní soud postupoval v rozporu s principem kasace. Podle §109 odst. 4 s. ř. s. byl v řízení o kasační stížnosti vázán jejími důvody a měl se omezit na posuzování zákonnosti jí napadeného rozsudku či jemu předcházejícím správních rozhodnutí. Místo toho tento soud ve věci stěžovatele přezkoumával i zcela jiná, samostatná a formálně skončená řízení, když si vyžádal spisy vedené u Městského soudu v Praze pod sp. zn. 5 Ca 89/2006 a 10 Ca 38/2008. Provedení dokazování těmito spisy přitom stěžovatel nikdy nenavrhoval.
8. V další části ústavní stížnosti stěžovatel namítal nesprávnost závěru, že rozhodnutí o jeho podání bránila překážka věci rozhodnuté. Nejvyšší správní soud se měl zcela nedostatečně vypořádat s otázkou identity nároků, k jejichž uplatnění došlo v jednotlivých časových obdobích. Ve svém rozsudku je posoudil toliko jako "obdobné", nikoliv jako zcela identické. Přípisy, které měly mít povahu rozhodnutí o jednotlivých nárocích, navíc přesně neidentifikoval (ve smyslu označení, kterým rozhodnutím bylo rozhodnuto o kterém nároku). Stěžovatel je přesvědčen, že tyto přípisy neměly náležitosti rozhodnutí (zejména výrok) a takovouto povahu jim nepřisuzovaly ani služební orgány, které je vyhotovily. Ty mu totiž od začátku sdělovaly, že ve věci jeho požadavků se nepostupuje podle části deváté zákona o vojácích z povolání, v důsledku čehož se ani nevydává rozhodnutí. Vůle služebních orgánů nikdy nesměřovala k vydání rozhodnutí. Věc vždy posoudily jako stížnost a takto ji vždy i vyřizovaly, o čemž svědčí i jejich postup v případech, kdy stěžovatel podal proti některým z těchto přípisů odvolání. Nelze proto vytknout stěžovateli, že se ochrany proti těmto rozhodnutím nedomáhal ve správním soudnictví.
9. Materiální vnímání rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. má smysl v tom (a jen v tom), aby se orgány veřejné moci nemohly vyhnout soudnímu přezkumu jimi vydávaných imperfektních rozhodnutí, třeba i formou zdvořilostních dopisů, jak to učinil ve svém přípisu ministr obrany. Zcela opačný přístup je ale třeba zaujmout při posuzování toho, co je rozhodnutí v řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu podle §79 odst. 1 s. ř. s. Zde je naopak třeba zkoumat, zda správní orgán vydal právě takové rozhodnutí, jaké mu ukládá příslušná zákonná úprava. V opačném případě by pro jeho adresáta bylo nesmírně složité rozeznat, zda mu bylo správním orgánem vydáno a doručeno vůbec nějaké rozhodnutí, které je způsobilé zasáhnout do jeho právní sféry. I kdyby na něj reagoval bez zbytečné prodlevy a dožadoval se opět vydání rozhodnutí souladného s psaným právem, takové podání by správním orgánem nemuselo být vyhodnoceno (podle jeho obsahu a nikoliv formy) jako odvolání. Místo toho může být odvolateli pouze sděleno, že správní orgán neshledal nic nového v jeho podání a z tohoto důvodu se jím nehodlá zabývat. Lze si představit, že adresát takovéhoto "vyjádření" (v podstatě vyřízení odvolání) si vůbec nemůže uvědomit, v jaké procesní pozici se nachází a nelze mu klást za vinu, že proti "rozhodnutí o odvolání" nebrojí žalobou. Závěrem své argumentace vyjadřuje stěžovatel obavu, že setrvávání soudů na posuzování rozhodnutí výlučně podle jeho "materiálního" obsahu i mimo žalob na přezkum rozhodnutí bude mít ten efekt, že správní orgány mohou nabýt dojmu, že zákonná ustanovení, která mají kogentní povahu, tuto povahu vlastně vůbec nemají.
III.
10. Ústavní soud si pro účely tohoto řízení vyžádal spisy vedené u Městského soudu v Praze pod sp. zn. 5 Ca 89/2006, 10 Ca 38/2008 a 3 A 37/2010 a vyzval účastníky řízení k vyjádření se k ústavní stížnosti.
11. Nejvyšší správní soud ve svém vyjádření ze dne 6. 2. 2015 uvedl, že napadenými rozhodnutími nebyla zasažena ústavně zaručená práva stěžovatele a navrhl ústavní stížnost odmítnout pro zjevnou neopodstatněnost, případně zamítnout. Ve zbytku odkázal na odůvodnění svého rozsudku.
12. Městský soud v Praze ve svém vyjádření z 13. 2. 2015 shrnul důvody, pro které došlo k zamítnutí žaloby. Zdůraznil, že jejím předmětem nebyla otázka, zda v minulosti vydaná rozhodnutí ministra obrany byla správná, nýbrž to, zda byl ministr obrany nečinný ve vztahu k žádosti stěžovatele podané dne 29. 9. 2009. Oba soudy dospěly k závěru, že tomu tak nebylo. Skutečnost, že každý z nich učinil tento závěr z odlišné interpretační pozice, přitom není rozhodující.
13. Uvedená vyjádření byla zaslána stěžovateli, který ve stanovené lhůtě (a ani poté) nevyužil svého práva na ně reagovat.
IV.
14. Ústavní stížnost je přípustná, byla podána včas a osobou k tomu oprávněnou a splňuje i další zákonem stanovené formální náležitosti; zároveň je však zjevně neopodstatněná.
15. Ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, dává Ústavnímu soudu v zájmu racionality a efektivity řízení před ním pravomoc posoudit opodstatněnost návrhu ještě předtím, než dospěje k závěru, že o něm rozhodne meritorně nálezem. Směřuje-li pak ústavní stížnost proti rozhodnutí orgánu veřejné moci, považuje ji Ústavní soud zpravidla za zjevně neopodstatněnou, jestliže napadené rozhodnutí není vzhledem ke své povaze, namítaným vadám svým či vadám řízení, které jeho vydání předcházelo, způsobilé porušit základní práva a svobody stěžovatele, tj. kdy ústavní stížnost postrádá ústavněprávní dimenzi. O takovýto případ jde i v projednávané věci.
16. Předně je třeba uvést, že úlohou Ústavního soudu v tomto řízení není hodnotit, zda se ministr obrany procesně bezvadně vypořádal s podáním ze dne 29. 9. 2009. Odpověď na otázku, zda v důsledku postupu ministra nebylo porušeno některé z ústavně zaručených základních práv stěžovatele, se totiž neodvíjí od toho, zda byl striktně dodržen zákonný postup. Podstatné je, zda případná nezákonnost nevedla nebo nemohla vést k tomu, že by byl stěžovateli upřen některý z nároků, jichž se svým podáním domáhal.
17. Závěr Nejvyššího správního soudu, podle něhož bylo o obdobných nárocích stěžovatele rozhodnuto již v roce 2004 (resp. též v roce 2007), je řádně odůvodněný a má oporu v provedeném dokazování. Přípisy, které uvedený soud označil ve svém rozsudku, bylo možné považovat za rozhodnutí v materiálním smyslu. Především jimi služební orgán stěžovateli jednoznačně sdělil, že jeho nároky neuznává a z jakých důvodů, a tudíž stěžovatel neměl důvod předpokládat, že v jeho věci následně dojde k vydání jiného rozhodnutí. Ústavní soud zásadně nesouhlasí s argumentací stěžovatele, že určitému úkonu správního orgánu lze přiznat či nepřiznat povahu rozhodnutí v závislosti na tom, zda k jeho posouzení dochází v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu (§65 a násl. s. ř. s.) nebo v řízení o ochraně proti nečinnosti správního orgánu (§79 a násl. s. ř. s.). Připuštění této možnosti by vedlo k nepřípustné právní nejistotě ohledně existence práv a povinností, jež toto rozhodnutí založilo nebo potvrdilo. Žádný správní akt totiž nemůže být pravomocným rozhodnutím pouze pro některé případy. Pro posouzení jeho povahy musí být vždy rozhodující jeho obsah, a nikoliv to, zda samotný správní orgán považoval svůj akt za rozhodnutí nebo jen za neformální sdělení.
18. Pokud se týče závěru, že ministr obrany neměl povinnost znovu rozhodovat o nárocích stěžovatele, neboť o obdobných nárocích již bylo rozhodnuto, lze souhlasit s tvrzením stěžovatele, že nepostačuje dřívější rozhodnutí o nárocích "obdobných" a že musí jít o nároky totožné. Ústavní soud však nemohl přehlédnout, že nároky uplatněné podáním ze dne 29. 9. 2009 by byly v každém případě promlčeny s ohledem na uplynutí lhůty podle §161 odst. 1 zákona o vojácích z povolání. Na promlčení nároků ostatně ministr obrany upozornil stěžovatele již ve svém dopisu ze dne 11. 12. 2007. Lze tedy připustit, že způsob vypořádání se s jednotlivými nároky nebyl zcela správný, tato skutečnost ale nemění nic na tom, že v konečném důsledku by žádosti stěžovatele nemohlo být vyhověno. Případné konstatování nečinnosti by za těchto okolností mohlo vést - v závislosti na tom, která právní úprava řízení ve věcech služebního poměru se aplikuje - nanejvýš k vydání zamítavého nebo zastavovacího rozhodnutí. Ani z tohoto hlediska tak v závěrech Nejvyššího správního soudu nelze spatřovat takové pochybení, které by svou intenzitou opodstatňovalo závěr o porušení práva na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy.
19. Ke zbylým námitkám stěžovatele postačí uvést, že Nejvyšší správní soud nevybočil z mezí kasačního přezkumu a jeho rozsudek nelze interpretovat v tom smyslu, že jím přezkoumával rozhodnutí učiněná ve věcech vedených u Městského soudu v Praze pod sp. zn. 5 Ca 89/2006 a 10 Ca 38/2008. Existenci pravomocných správních rozhodnutí ve věcech stěžovatelem uplatněných nároků posuzoval výlučně jako otázku předběžnou, neboť se od ní odvíjelo rozhodnutí o kasační stížnosti.
20. Ze všech těchto důvodů dospěl Ústavní soud k závěru, že napadenými rozsudky nebyla porušena ústavně zaručená práva stěžovatele, pročež mu nezbylo, než jeho ústavní stížnost podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako zjevně neopodstatněnou odmítnout.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 12. listopadu 2015
Jan Musil v. r.
předseda senátu