ECLI:CZ:US:2015:3.US.957.15.1
sp. zn. III. ÚS 957/15
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Vladimíra Kůrky, soudce Jana Filipa a soudkyně zpravodajky Milady Tomkové o ústavní stížnosti Mgr. Jaroslavy Železné, zastoupené JUDr. Janem Hostinským, LL. M., advokátem, Kostelní zmola 9, Brno, proti rozhodnutí Ministerstva zdravotnictví ze dne 9. 8. 2010, č. j. 17850/2010/VZV, rozhodnutí ministra zdravotnictví ze dne 29. 4. 2011, č. j 65658/2010-13/PRO, rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 30. 10. 2014, č. j. 8 Ad 17/2011-94-102 a rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 1. 2015, č. j. 7 As 245/2014 - 44 spojené s návrhem na zrušení §96 odst. 7 zákona č. 96/2004 Sb., o podmínkách získávání a uznávání způsobilosti k výkonu nelékařských zdravotnických povolání a k výkonu činností souvisejících s poskytováním zdravotní péče a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o nelékařských zdravotnických povoláních), ve znění pozdějších předpisů, v části vymezené slovy "do 2 let" a návrhem na zrušení vyhlášky ministra zdravotnictví č. 393/2004 Sb., kterou se zrušuje vyhláška č. 77/1981 Sb., o zdravotnických pracovnících a jiných odborných pracovnících ve zdravotnictví, takto:
Ústavní stížnost a návrhy s ní spojené se odmítají.
Odůvodnění:
I. Řízení před správními orgány a správními soudy
Ústavní stížností napadeným rozhodnutím Ministerstva zdravotnictví byla zamítnuta žádost stěžovatelky o vydání osvědčení k výkonu zdravotnického povolání bez odborného dohledu v oboru odborný pracovník v laboratorních metodách a v přípravě léčivých přípravků podle zákona č. 96/2004 Sb., o podmínkách získávání a uznávání způsobilosti k výkonu nelékařských zdravotnických povolání a k výkonu činností souvisejících s poskytováním zdravotní péče a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o nelékařských zdravotnických povoláních").
Proti tomuto rozhodnutí podala stěžovatelka rozklad, který byl zamítnut ústavní stížností napadeným rozhodnutím ministra zdravotnictví.
Správní žalobu stěžovatelky zamítl Městský soud v Praze nejprve rozsudkem č. j. 8 Ad 17/2011-65-70 ze dne 27. 5. 2014. Na základě kasační stížnosti stěžovatelky však Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 20. 8. 2014 č. j. 7 As 121/2014 - 38 rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení. Městský soud v Praze po opětovném projednání věci v intencích právního názoru Nejvyššího správního soudu správní žalobu opět zamítl ústavní stížností napadeným rozsudkem.
Kasační stížnost stěžovatelky proti novému rozhodnutí správního soudu pak byla rozsudkem Nejvyššího správního soudu, taktéž ústavní stížností napadeným, zamítnuta.
Správní orgány i správní soudy vyšly ze závěru, že stěžovatelka nesplňovala podmínky zákona o nelékařských zdravotnických povoláních, který vyžaduje, aby žadatel o osvědčení k výkonu zdravotnického povolání bez odborného dohledu v oboru odborný pracovník v laboratorních metodách a v přípravě léčivých přípravků splnil kumulativně dvě podmínky, a to absolvování odborného studia a zároveň specializačního studia.
Stěžovatelka sice absolvovala specializační studium v oboru Vyšetřovací metody v lékařské mikrobiologii, ovšem nesplňovala základní podmínku odborné způsobilosti tzv. jiného odborného pracovníka podle §43 odst. 2 zákona o nelékařských zdravotnických povoláních. Stěžovatelka absolvovala magisterské studium ve studijním programu Tělesná výchova a sport ve studijním oboru Rekreologie na Univerzitě Palackého v Olomouci, absolvovala tedy obor, který nelze pod žádný z oborů uvedených §43 odst. 2 zákona o nelékařských zdravotnických povoláních podle výkladu správních orgánů i soudů podřadit.
Soudy taktéž neakceptovaly stěžovatelkou požadovaný výklad, aby na ni byla aplikována pravidla upravená v dřívějších právních předpisech, konkrétně ve vyhlášce č. 77/1981 Sb., o zdravotnických pracovnících a jiných odborných pracovnících ve zdravotnictví (dále jen "vyhláška č. 77/1981 Sb."), za použití přechodných ustanovení §96 odst. 2 a 4 zákona o nelékařských zdravotnických povoláních.
Správní soudy dovodily, že výše citovanou vyhlášku č. 77/1981 Sb. (zakotvující mírnější požadavky) nelze použít, jelikož v rozhodné době již nebyla účinná (byla zrušena). Zároveň nebylo možno na případ stěžovatelky aplikovat ani přechodná ustanovení zákona o nelékařských zdravotnických povoláních, neboť stěžovatelka byla do specializačního vzdělávání zařazena až po nabytí účinnosti zákona o nelékařských zdravotnických povoláních.
II. Tvrzení stěžovatelky
Stěžovatelka tvrdí, že v záhlaví označenými rozhodnutími orgánů veřejné moci byla porušena její ústavně zaručená práva, konkrétně právo na zachování důstojnosti, osobní cti a dobré pověsti, na ochranu jména, jakož i právo na svobodnou volbu povolání a přípravu k němu. Stěžovatelka dále zmiňuje neporušitelnost přirozených práv člověka, která mohou být omezena jen na základě zákona tak, že musí platit stejně pro všechny případy, které splňují stanovené podmínky, povinnost šetřit podstatu a smysl práv při jejich omezování i zákaz zneužívání omezení.
Stěžovatelka rekapituluje řízení před správními orgány i obecnými soudy, zásah do svých práv spatřuje v tom, že na ni byla aplikována přísnější právní úprava založená zákonem o nelékařských zdravotnických povoláních, podle níž nesplňuje podmínku magisterského vysokoškolského vzdělání v zákonem vymezených oborech. Dovozuje, že na ni měla být výkladem přechodných ustanovení §96 odst. 2 a 4 zákona o nelékařských zdravotnických povoláních aplikována právní úprava dosavadní obsažená ve vyhlášce č. 77/1981 Sb., přičemž zároveň navrhuje zrušit vyhlášku č. 393/2004 Sb., jejímž jediným bodem je derogace vyhlášky č. 77/1981 Sb.
Zároveň stěžovatelka tvrdí, že oba správní orgány, které v její věci rozhodovaly, opomenuly smysl a účel přechodných ustanovení zákona a dopustily se přímé diskriminace stěžovatelky "ve vztahu k osobám obdobným", když stovky pracovníků ve zdravotnictví se stejným a nižším vzděláním, kteří ukončili speciální průpravu do nabytí účinnosti zákona (popř. do dvou let poté), osvědčení o způsobilosti k výkonu povolání bez odborného dohledu, získali.
Stěžovatelka dále odkazuje na čl. 26 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále "Listina") a tvrdí, že omezit ji v jejím právu na využití vzdělání získaného v souladu se starou právní úpravou může pouze zákon, a nikoliv vyhláška č. 393/2004 Sb.
Své nároky stěžovatelka opírá též o legitimní očekávání založené rozhodnutím ministerstva zdravotnictví ze dne 28. 12. 2005, které bylo oznámeno stěžovatelce dopisem ze dne 4. 1. 2006, o jejím zařazení do specializačního vzdělávání JOP, zn. JOP - 487/2005, VZV - PI- 45666/2005. Z uvedeného postupu stěžovatelka dovozuje právo na přístup k povolání, jehož je specializační vzdělávání jednou z podmínek.
Takto nabyté právo si dle stěžovatelky zasluhuje ochrany před novým právem (novou právní úpravu), neboť není možné ze zákona o nelékařských povoláních dovodit zájem na jeho radikálním provedení, který by byl natolik naléhavý, že by nebylo možné udržet dosavadní pozice ani pro ty pracovníky ve zdravotnictví, kteří získali způsobilost k výkonu nelékařských zdravotnických povolání podle staré právní úpravy.
Vedle výše uvedeného návrhu na zrušení citované vyhlášky č. 393/2004 Sb. navrhuje stěžovatelka zrušit též slova "do 2 let" v přechodném ustanovení §96 odst. 7 zákona o nelékařských zdravotnických povoláních ("fyzickým osobám, které požádají o vydání osvědčení do 2 let ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona a které prokáží odbornou způsobilost k výkonu povolání zdravotnického pracovníka, bezúhonnost a zdravotní způsobilost, bude vydáno osvědčení na období ...."). Stěžovatelka tvrdí, že dané ustanovení je "v rozporu se smyslem a ostatními ustanoveními §96 téhož zákona, neboť ponechání uvedeného sousloví by bránilo úplnému uplatnění práva navrhovatelky z důvodu uplynutí doby v daném sousloví uvedené v případě, že Ústavní soud vyhoví této ústavní stížnosti a zruší rozhodnutí ministerstva zdravotnictví".
III. Posouzení Ústavním soudem
Ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
Jádrem sporu je otázka, podle jaké právní úpravy měla být žádost stěžovatelky o vydání osvědčení k výkonu zdravotnického povolání bez odborného dohledu posouzena, jakož i to, zda aplikace nové právní úpravy na stěžovatelku nepředstavuje diskriminační zacházení.
Je nepochybné, že přijetím zákona o nelékařských zdravotnických povoláních s účinností od 1. 4. 2006 došlo ke zpřísnění podmínek pro výkon těchto povolání. V návaznosti na to byla vyhláškou ministra zdravotnictví č. 393/2004 Sb. zrušena vyhláška č. 77/1981 Sb. zakotvující podmínky pro výkon uvedených povolání podle dosavadní právní úpravy.
Z hlediska argumentu diskriminace jde tak o rozlišení mezi těmi, kteří spadají pod režim starší (mírnější) právní úpravy a těmi, na které již byla aplikována právní úprava nová (přísnější). Zde je nutno podotknout, že rozlišení není založeno na žádném z výslovně zakázaných diskriminačních důvodů (rasa, pohlaví, etnicita, vyznání apod.). Námitku diskriminace stěžovatelky lze vnímat jako námitku porušení zákazu libovůle ze strany zákonodárce při rozlišování subjektů a práv ve smyslu ochrany rovnosti dle čl. 1 Listiny [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 36/01 ze dne 25. 6. 2002 (N 80/26 SbNU 317; 403/2002 Sb.)] s tím, že rovnost ve smyslu čl. 1 Listiny může být porušena pouze v případě, kdy jde o nerovnost extrémní, případně tu, které schází jakýkoliv účel a smysl, a jedná se tak o libovůli [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 47/04 ze dne 8. 3. 2005 (N 47/36 SbNU 495; 181/2005 Sb.) či nález sp. zn. I. ÚS 173/13 ze dne 20. 8. 2014]. Ústavní soud pak posuzuje existenci rozumných (racionálních) důvodů pro uvedené odlišné zacházení [srov. usnesení sp. zn. I. ÚS 3271/13 ze dne 6. 2. 2014 či usnesení sp. zn. I. ÚS 4664/12 ze dne 3. 4. 2014, dostupná na http://nalus.usoud.cz].
Každá změna právní úpravy přináší z povahy věci odlišný právní režim pro osoby spadající pod novou či starou právní úpravu. Tato odlišnost (typicky zpřísnění právní úpravy) však není bez dalšího diskriminační, neboť v opačném případě by zpřísnění právní úpravy vůbec nebylo možné. Stejně tak rozsah aplikace přechodných ustanovení, umožňující určitým subjektům, aby splnění zákonných podmínek bylo ve vztahu k nim posuzováno podle dosavadní právní úpravy, vede nutně k odlišnému režimu pro osoby, které spadají pod rozsah přechodných ustanovení, a pro osoby, na které přechodná ustanovení nedopadají. Způsob formulace přechodných ustanovení je tak logicky determinován snahou o zachování rovnosti na straně jedné, ale zároveň minimalizací zásahu do již nabytých práv při změně právní úpravy, na straně druhé.
Není pochyb o tom, že zpřísnění právní úpravy sleduje rozumné (racionální) důvody (kvalita pracovníků ve zdravotnictví). K tomu je nutno dodat, že regulace výkonu určitých profesí (včetně možnosti zpřísňování této regulace) je nezbytná i z lidskoprávního pohledu, zejména z důvodu plnění pozitivních lidskoprávních závazků plynoucích v oblasti zdravotnictví typicky z práva na ochranu zdraví, stejně tak jde o plnění evropských závazků v souvislosti s harmonizací práva v oblasti uznávání odborných kvalifikací.
Ve vztahu k ochraně nabytých práv a požadavku stěžovatelky vykládat přechodná ustanovení ve smyslu jejich obecného účelu a cíle (tedy tak, aby na stěžovatelku dopadala), nikoli dle tvrzení stěžovatelky formalisticky, lze opět souhlasit se závěrem Nejvyššího správního soudu, že o ochraně nabytých práv by bylo možno uvažovat tehdy, pokud by stěžovatelka příslušné povolání (povolání jiného odborného pracovníka) vykonávala již před účinností zákona o nelékařských zdravotnických povoláních, který by jí tím, že podmínky zpřísnil, znemožnil povolání nadále vykonávat. Stěžovatelka však začala povolání vykonávat až v roce 2005, tedy poté, co zákon zakotvující přísnější podmínky nabyl účinnosti.
Ve vztahu ke stěžovatelkou namítané nerovnosti mezi ní a jinými pracovníky ve zdravotnictví, jejichž žádosti o vydání osvědčení k výkonu zdravotnického povolání podle §96 odst. 7 bylo vyhověno, je nutno uvést, že uvedené (shora citované) ustanovení hovoří o fyzických osobách, které prokáží odbornou způsobilost. Tedy aplikace uvedeného přechodného ustanovení je možná pouze ve vztahu k těm, kteří již základní odbornou způsobilost mají, což však stěžovatelka dle §43 odst. 2 nesplňuje. Nemůže jít tudíž o bezdůvodné rozlišování mezi subjekty ve shodné situaci, neboť stěžovatelka ve shodné situaci není.
Aplikaci podmínek zákona o nelékařských zdravotnických povoláních, nikoli podmínek předchozí právní úpravy, tak nelze považovat za svévolné a nezdůvodněné odlišné zacházení, které by mohlo představovat protiústavní nerovnost.
Stejně tak nelze přisvědčit tvrzení stěžovatelky, že jsou protiústavní závěry soudů týkající se výkladu přechodných ustanovení zákona o nelékařských zdravotnických povoláních. Ústavní soud neshledává na závěrech Nejvyššího správního soudu ve vztahu k výkladu §96 odst. 2 a 4 žádný interpretační exces a odkazuje na jeho rozhodnutí. Je tudíž na místě též závěr o nemožnosti posuzovat kvalifikaci stěžovatelky podle v rozhodné době již neexistující vyhlášky č. 77/1981 Sb.
Je nutno připomenout, že stěžovatelka ukončila magisterské vysokoškolské vzdělání dne 6. 9. 2004 ovšem v oboru, který v té době již účinný zákon (od 1. 4. 2004) nepovažoval za obor relevantní z hlediska možnosti vykonávat příslušné povolání. Poté absolvovala specializační vzdělávání v oboru Vyšetřovací metody v lékařské mikrobiologii (2006-2009), které však samo o sobě pro výkon daného povolání nestačí. Nejvyšší správní soud správně uzavřel, že pokud stěžovatelka nesplnila podmínku odborné způsobilosti podle §43 odst. 2 zákona o nelékařských zdravotnických povoláních (tj. absence vysokoškolského vzdělání v relevantním oboru), neměla být správně ani zařazena do specializačního vzdělávání, přičemž skutečnost, že do něj přesto byla zařazena, nic nemění na tom, že jí stále schází splnění jedné ze dvou základních podmínek výkonu povolání podle zákona, a to dosažení odborné způsobilosti.
Podle čl. 26 odst. 1 Listiny má každý právo na svobodnou volbu povolání a přípravu k němu, jakož i právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost. Podle odst. 2 pak zákon může stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností. Uvedené podmínky nesmí popírat podstatu a smysl uvedeného práva ani být svévolné (diskriminační). Použité prostředky musejí být (optikou judikatury Ústavního soudu ve vztahu k právům zakotveným v čl. 41 Listiny) ve vztahu ke sledovanému cíli racionální (rozumné).
V posuzovaném případě však z uvedeného pohledu žádný ústavní problém nenastává, samotný obsah podmínek pro výkon povolání aplikovaný správními orgány nelze považovat za jakkoli diskriminační, stejně tak nelze považovat potřebu zpřísněné kvalifikace (vysokoškolské vzdělání v zákonem vymezených oborech) za popření podstaty a smyslu práva na svobodnou volbu povolání. Naopak jde o požadavek ve vztahu k vykonávané profesi zcela racionální. Samotné posouzení vysokoškolského vzdělání stěžovatelky získané v rámci studijního programu "Tělesná výchova a sport", obor "Rekreologie" jako vzdělání nespadající pod obory uvedené v §43 odst. 2 zákona o nelékařských zdravotnických povoláních nelze taktéž považovat za svévolnou či nedůvodnou interpretaci.
Konečně nelze ani přisvědčit stěžovatelce, že by k omezení jejího ústavního práva došlo pouhou vyhláškou namísto zákona, neboť stěžovatelkou napadená vyhláška obsahuje pouze derogaci vyhlášky předchozí, přičemž podmínky výkonu příslušných povolání byly upraveny v zákoně. Podmínky a omezení pro výkon povolání ve smyslu čl. 26 odst. 2 Listiny tak zakotvuje právě a jenom zákon, který byl vůči stěžovatelce aplikován.
Ústavnímu soudu tak nezbylo, než ústavní stížnost odmítnout podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, jako návrh zjevně neopodstatněný.
Osud ústavní stížnosti pak sdílí i návrhy podané spolu s ní.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 15. září 2015
Vladimír Kůrka v. r.
předseda senátu