ECLI:CZ:US:2015:Pl.US.34.13.1
sp. zn. Pl. ÚS 34/13
Usnesení
Usnesení pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Jana Filipa (soudce zpravodaj), Vlasty Formánkové, Vladimíra Kůrky, Tomáše Lichovníka, Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Vojtěcha Šimíčka, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka ze dne 6. ledna 2015 sp. zn. Pl. ÚS 34/13 ve věci návrhu skupiny 42 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, jejichž jménem jedná poslanec Mgr. Roman Sklenák, na zrušení §123 odst. 6 písm. e) zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů, za účasti Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení.
Řízení se zastavuje.
Odůvodnění:
I.
1. Dne 22. 7. 2013 byl Ústavnímu soudu doručen návrh, kterým se skupina 42 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky (dále jen "navrhovatel") domáhala zrušení ustanovení §123 odst. 6 písm. e) zákoníku práce, a to ke dni vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů České republiky (dále jen "Sbírka zákonů"). Navrhovatel v tomto návrhu tvrdil, že uvedené ustanovení odporuje čl. 1 odst. 1 a čl. 78 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), jakož i čl. 1, čl. 3 odst. 1, čl. 28 a čl. 41 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
2. Podle navrhovatele tím, že zákonodárce formulací obecného zmocnění v §123 odst. 6 písm. e) zákoníku práce bez jakýchkoli limitů plně delegoval na vládu určení "okruhu zaměstnanců", jejichž platový tarif může určovat zaměstnavatel podle své úvahy ve stanoveném rozmezí, stala se tak vláda v dané oblasti primárním normotvůrcem. V rozporu s čl. 78 větou první Ústavy tak bylo na vládu napadeným zákonným zmocněním přeneseno oprávnění k prvotní normotvorbě, která má zakládat (a zakládá) nové právní vztahy nemající oporu v úpravě zákona. Z čl. 28 věty druhé Listiny ve spojení s čl. 41 odst. 1 Listiny nadto vyplývá, že podrobnosti a meze práva zaměstnanců na spravedlivou odměnu za práci musí být stanoveny zákonem, a nikoli teprve nařízením vlády. Parlament tudíž nemůže úpravu vztahů, které jsou ústavně vyhrazeny zákonné úpravě, delegovat na moc výkonnou, a tím rezignovat na svoji zákonodárnou působnost, jak se to v případě platného ustanovení §123 odst. 6 písm. e) zákoníku práce stalo. Napadené zákonné zmocnění má tedy vytvořit a také skutečně vytváří prostor pro selektivní snižování platů ve veřejné sféře, a to nikoli jen pro futuro, ale i u dosavadních zaměstnanců, kteří podle ostatních kritérií stanovených zákoníkem práce a nařízením vlády č. 564/2006 Sb., o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě, již získali nárok na takovou výši odměny za práci, která odpovídá jejich zařazení právě do určité platové třídy a stanovenému periodickému zvyšování platového stupně podle počtu let započitatelné praxe. Těchto úspor ve veřejných financích je tak dosahováno za "cenu" destabilizace předvídatelnosti mechanismu určování výše platu, a to - jak je již shora rozvedeno - ústavně nekonformním způsobem. Napadená právní úprava tak způsobuje zásadní narušení principu právní jistoty, které spočívá v nejistotě, neurčitosti a nepředvídatelnosti toho, jak bude, resp. jak může zaměstnavatel ve veřejné sféře se svými zaměstnanci platově "manipulovat", jakož i jednoho z fundamentálních principů uplatňovaných ve veřejné správě - principu legitimního očekávání. Ve srovnání s právním stavem do přijetí zákona č. 347/2010 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s úspornými opatřeními v působnosti Ministerstva práce a sociálních věcí, (do 31. 12. 2010) tak obsahuje zákoník práce v napadeném ustanovení §123 odst. 6 písm. e) právní úpravu platových poměrů, která je podle tvrzení navrhovatele v rozporu s čl. 1 odst. 1 a čl. 78 Ústavy, jakož i čl. 1, čl. 3 odst. 1, čl. 28 a čl. 41 odst. 1 Listiny.
3. Dále se navrhovatel pro případ, že Ústavní soud jeho návrhu vyhoví, domáhal toho, aby Ústavní soud postupem podle §70 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") rovněž vyslovil, že pozbývá platnosti ustanovení §1 písm. d) a §6 nařízení vlády č. 564/2006 Sb., o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě, ve znění pozdějších předpisů, a to také dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů.
II.
4. Soudce zpravodaj se obrátil se žádostí o vyjádření na obě komory Parlamentu České republiky. Za Poslaneckou sněmovnu zaslala vyjádření její předsedkyně Miroslava Němcová, která popsala proces přijetí vládního návrhu zákona (tisk č. 411/0, Poslanecká sněmovna, VI. volební období). Ten byl následně na základě přehlasování zamítavého usnesení Senátu vyhlášen jako zákon č. 365/2011 Sb., kterým bylo vloženo do zákoníku práce nové znění §123 odst. 6 písm. e), které se stalo předmětem návrhu skupiny poslanců. Za Senát se vyjádřil jeho předseda Milan Štěch, který uvedl, že toto zmocňovací ustanovení zákoníku práce bylo dotčeno ve třech zákonech, které Senát projednával (zákony č. 347/2010 Sb., č. 364/2011 Sb. a č. 365/2011 Sb.). Připomínky k němu byly vyjadřovány zejména na 25. schůzi Senátu dne 12. listopadu 2010 (k pozdějšímu zákonu č. 347/2010 Sb.), který byl součástí souboru úsporných opatření. Přesto byl tento návrh zákona Senátem schválen, zatímco následující dvě změny napadeného ustanovení byly součástí zákonů, které byly Senátem zamítnuty, nicméně napadené ustanovení již předmětem námitek nebylo.
5. Dále soudce zpravodaj podle §69 odst. 2 zákona o Ústavním soudu vyzval k vyjádření vládu a podle §69 odst. 3 zákona o Ústavním soudu veřejného ochránce práv. Za vládu sdělil její tehdejší předseda Jiří Rusnok, že vláda nevyužije svého práva a do zahájení řízení nevstoupí. Ve stejném duchu se vyjádřil i veřejný ochránce práv.
6. Konečně v rámci přípravy podkladů pro rozhodnutí požádal soudce zpravodaj podle §48 odst. 2 zákona o Ústavním soudu o vyjádření příslušný resort, tj. Ministerstvo práce a sociálních věcí. Za toto ministerstvo se k návrhu vyjádřil tehdejší ministr Ing. František Koníček, který jednak zdůraznil účel přijaté úpravy (úspora objemu prostředků na platy zaměstnanců ve státním rozpočtu) a jednak poukázal na provázanost napadeného zmocňovacího ustanovení s dalšími ustanoveními zákoníku práce a příslušného vládního nařízení č. 564/2006 Sb., o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě, ve znění pozdějších předpisů. Pro případ, že by přes předestřenou argumentaci ministerstva Ústavní soud dospěl k závěru, že napadená právní úprava je v rozporu s ústavním pořádkem, ministr práce a sociálních věcí nastínil možné problémy se stanovením platů pro okruh adresátů napadeného ustanovení zákoníku práce s ohledem na to, že zaměstnavatelé již určitou dobu postupují podle této napadené úpravy, a to pro případ, že by vykonatelnost takového vyhovujícího nálezu nebyla odložena.
7. V průběhu řízení před Ústavním soudem soudce zpravodaj zjistil, že dne 26. 6. 2014 byl předložen Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky návrh poslanců Romana Sklenáka (zástupce navrhovatelů v tomto řízení), Jaroslava Faltýnka a Jiřího Junka na vydání zákona o změně zákonů souvisejících s přijetím zákona o státní službě (sněmovní tisk číslo 242/0, Poslanecká sněmovna, VII. volební období). Souhlasné stanovisko vlády bylo poslancům rozesláno dne 3. 7. 2014 jako sněmovní tisk číslo 242/1. Protože tento návrh zákona obsahoval zásadní změnu v textu napadeného ustanovení zákoníku práce, bylo Ústavním soudem vyčkáno výsledku jeho projednání.
8. Dne 17. 7. 2014 proběhlo ve věci tisku č. 242/0 první čtení, návrh zákona byl přikázán k projednání výborům. V rámci druhého čtení na 17. schůzi dne 23. 9. 2014 tento návrh prošel obecnou i podrobnou rozpravou, podané pozměňovací návrhy byly zapracovány jako sněmovní tisk číslo 242/4. Na 17. schůzi dne 26. 9. 2014 proběhlo třetí čtení a návrh zákona byl schválen. Následně byl návrh zákona předložen Senátu Parlamentu České republiky (senátní tisk číslo 342/0), který jej dne 23. 10. 2014 na 26. schůzi schválil. Prezident republiky zákon podepsal 6. 11. 2014. Zákon o změně zákonů souvisejících s přijetím zákona o státní službě byl vyhlášen dne 24. 11. 2014 ve Sbírce zákonů v částce 106 pod číslem 250 a nabyl účinnosti dne 1. 1. 2015.
9. V 54. části citovaného zákona bylo ustanovením čl. LV bodu 4 vloženo do zákoníku práce nové znění jeho ustanovení §123 odst. 6 písm. e) v této podobě: "[Vláda stanoví nařízením] podmínky pro zvláštní způsob zařazení do platové třídy a určení platového tarifu pro zaměstnance, kteří vykonávají práce, jejichž úspěšné provádění závisí především na míře talentu nebo na fyzické zdatnosti, pro zaměstnance poskytovatele zdravotních služeb a pro zaměstnance vykonávající jednoduché obslužné nebo rutinní práce; výše platového tarifu určeného zvláštním způsobem pro zaměstnance poskytovatele zdravotních služeb musí být určena nejméně ve výši odpovídající platovému tarifu, který zaměstnanci jinak přísluší podle platové třídy a platového stupně, do kterých je zařazen podle odstavců 1 až 5."
10. Návrhem napadené ustanovení §123 odst. 6 písm. e) zákoníku práce znělo takto:
"[Vláda stanoví nařízením] okruh zaměstnanců, u kterých může zaměstnavatel určit platový tarif v rámci rozpětí platových tarifů stanovených pro nejnižší až nejvyšší platový stupeň příslušné platové třídy."
11. Pro srovnání uvádí Ústavní soud dikci ustanovení §123 odst. 6 písm. f) zákoníku práce ve znění účinném do 31. 12. 2010, jehož znění se navrhovatelé na svou podporu dovolávají: "[Vláda stanoví nařízením] podmínky pro zvláštní způsob zařazení do platové třídy a určení platového tarifu pro zaměstnance, kteří vykonávají práce, jejichž úspěšné provádění závisí především na míře talentu nebo na fyzické zdatnosti, pro zaměstnance ve zdravotnických zařízeních a pro zaměstnance vykonávající jednoduché obslužné nebo rutinní práce."
III.
12. Podle ustanovení §67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, jestliže zákon, jiný právní předpis nebo jejich jednotlivá ustanovení, jejichž zrušení je navrhováno, pozbydou platnosti před skončením řízení před Ústavním soudem, řízení se zastaví.
13. S ohledem na výše uvedené Ústavní soud konstatuje, že v projednávané věci došlo k naplnění podmínek pro zastavení řízení ve smyslu §67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, a to ve smyslu ustálené judikatury Ústavního soudu pro případy, kdy se napadené ustanovení neruší, nýbrž se mění jeho rozhodná a návrhem napadená část jako v nyní projednávaném případě [viz již nález sp. zn. Pl. ÚS 15/01 ze dne 31. 10. 2001 (N 164/24 SbNU 201; 424/2001 Sb.)]. Po podání návrhu skupiny poslanců bylo napadené ustanovení ve znění navrženém ke zrušení změněno zákonem č. 250/2014 Sb., o změně zákonů souvisejících s přijetím zákona o státní službě, který nabyl platnosti dne 14. 11. 2014 a účinnosti dne 1. 1. 2015. Nová právní úprava je přitom podstatně obsahově odlišná od právní úpravy, jež byla navrhovatelem napadena, takže se argumentace obsažená v návrhu stala irelevantní [resp. tato nová úprava představuje ve své podstatě "návrat" k původní právní úpravě (srov. bod 9 tohoto usnesení), jejíž změna byla právě důvodem pro podání souzeného návrhu]. Návrh na zrušení §123 odst. 6 písm. e) zákoníku práce ve znění do 31. 12. 2014 byl podán v rámci tzv. abstraktní kontroly právních předpisů, tedy nikoli v souvislosti s probíhajícím soudním řízením (návrh podle §64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu) ani jako akcesorický návrh k ústavní stížnosti (§74 zákona o Ústavním soudu). Vzhledem k tomu, že zákonodárce již sám vyjádřil formou platného zákona svou vůli upravit otázku zmocnění vlády k vydání nařízení stanovícího podmínky pro zvláštní způsob zařazení do platové třídy a určení platového tarifu pro tam blíže určené skupiny zaměstnanců, a protože s ohledem na okolnosti případu nepřicházela do úvahy okamžitá vykonatelnost případného nálezu, Ústavní soud dal v rámci doktríny sebeomezování přednost vlastní aktivitě zákonodárce. Stalo se tak i proto, že by případný hypotetický zásah Ústavního soudu již směřoval vůči úpravě, která by již neplatila. Z toho důvodu nebylo třeba zabývat se postupem podle §70 odst. 3 zákona o Ústavním soudu (blíže sub 3), neboť s ohledem na změnu právní úpravy a zastavení řízení pro to odpadly podmínky.
14. Za daného stavu dospěl Ústavní soud k závěru, že jsou splněny podmínky pro to, aby bylo řízení o návrhu na zrušení shora citovaného ustanovení zastaveno ve smyslu ustanovení §67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu.