ECLI:CZ:US:2016:2.US.1667.15.1
sp. zn. II. ÚS 1667/15
Usnesení
Ústavní soud rozhodl mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků v senátu složeném z předsedy Vojtěcha Šimíčka a soudců Ludvíka Davida a Jiřího Zemánka (soudce zpravodaj) o ústavní stížnosti stěžovatelky JUDr. Hany Karáskové, zastoupené Mgr. Jaroslavem Fialou, advokátem, se sídlem Jakubská 647/2, 110 00 Praha 1, směřující proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. března 2015, č. j. 10 As 239/2014-76, a rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 23. září 2014, č. j. 11 A 15/2014-52, spojené s návrhem na zrušení §9 odst. 1 písm. g) zákona č. 312/2006 Sb., o insolvenčních správcích, ve znění pozdějších předpisů, takto:
Ústavní stížnost a s ní spojený návrh se odmítají.
Odůvodnění:
I.
1. Stěžovatelka se řádně a včas podanou ústavní stížností domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí s tvrzením, že soudy v rozporu s čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") nepostoupily otázku sporné normy [§9 odst. 1 písm. g) zákona č. 312/2006 Sb., o insolvenčních správcích, ve znění pozdějších předpisů, dále jen "zákon o insolvenčních správcích")] Ústavnímu soudu a ani se nevypořádaly s tímto postoupením, čímž porušily její ústavně zaručené právo na spravedlivý proces ve smyslu čl. 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Ve vztahu k dotčené normě pak namítá porušení čl. 26 odst. 3 Listiny (právo získávat prostředky pro své životní potřeby prací) a čl. 21 odst. 1 Listiny (právo na přístup k veřejným funkcím).
2. Žalobkyně (stěžovatelka) správní žalobou brojila proti nezákonnému zásahu žalovaného správního orgánu (Ministerstva spravedlnosti) spočívajícímu v tom, že jí byl pozastaven výkon činnosti insolvenční správkyně podle §9 odst. 1 písm. g) zákona o insolvenčních správcích, neboť začala vykonávat funkci neuvolněné členky zastupitelstva obce. Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 23. září 2014, č. j. 11 A 15/2014-52, žalobu zamítl s odůvodněním, že žalovaný rozhodl v souladu s relevantními právními předpisy, přičemž námitky žalobkyně nesměřovaly k tomu, že by se žalovaný dopustil zásahu do jejích práv v rozporu se zákonem, ale z její žaloby bylo patrné, že se domáhá právě zrušení §9 odst. 1 písm. g) zákona o insolvenčních správcích. Městský soud v Praze ve svém rozhodnutí citoval odůvodnění usnesení Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 270/14, jež se týkalo ústavní stížnosti žalobkyně, v níž se rovněž domáhala zrušení uvedeného ustanovení i zrušení pozastavení výkonu její činnosti. Městský soud v Praze nedospěl k závěru, že by k omezení činnosti žalobkyně došlo v rozporu s ústavním pořádkem, když čl. 26 odst. 1 Listiny výslovně umožňuje, aby zákon stanovil podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností.
3. Následná kasační stížnost podaná žalobkyní byla rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 26. března 2015, č. j. 10 As 239/2014-76, zamítnuta jako nedůvodná. Nejvyšší správní soud považoval za klíčovou otázku stěžovatelkou namítanou protiústavnost §9 odst. 1 písm. g) zákona o insolvenčních správcích. V této souvislosti dospěl ve shodě s Městským soudem v Praze k podrobně odůvodněnému závěru, že uvedené ustanovení nelze považovat za protiústavní. Nejvyšší správní soud konstatoval, že "[p]ožadavek, aby osoba v tak významné pozici, jako je insolvenční správce, nemohla souběžně vykonávat funkci člena vlády, člena orgánu územní samosprávy, poslance nebo senátora anebo jinou volenou či jmenovanou veřejnou funkci, a tedy nedostala se do střetu zájmů, je legitimní. Je zásadně na úvaze zákonodárce, který nastavuje pravidla insolvenčního řízení včetně pravidel vztahujících se na insolvenční správce, jaká omezující pravidla ve vztahu k těmto osobám zvolí. Nejvyšší správní soud připomíná, že funkce insolvenčního správce není klasickým podnikáním, ponechaným jen na působení tržních sil, nýbrž má mnohé veřejnoprávní přesahy." Sice připustil, že omezení stanovená v §9 odst. 1 písm. g) zákona o insolvenčních správcích se mohou jevit jako příliš tvrdá, avšak ani přesvědčení o přílišné přísnosti zákona nemůže vést k závěru o jeho protiústavnosti. Nejvyšší správní soud uzavřel, že moc soudní nemůže neomezeně kontrolovat přísnost zákonů regulujících podnikání, a dle své úvahy odstraňovat taková omezení, která (dle subjektivního názoru) rozhodujících soudců nejsou nutná, nezbytná, vhodná, atd.
II.
4. Stěžovatelka v ústavní stížnosti namítá porušení shora uvedených ústavně zaručených práv. Nejprve rekapituluje dosavadní průběh řízení, včetně postupu Ministerstva spravedlnosti, které jí pozastavilo činnost a proti jehož zásahu směřovala správní žalobu. Zdůrazňuje, že jejím primárním zájmem bylo přerušení řízení o její žalobě a předložení věci k posouzení Ústavnímu soudu, což však soudy neučinily a tuto skutečnost jim v ústavní stížnosti opakovaně vytýká. Ve vztahu k rozhodnutím soudů stěžovatelka namítá jejich nepřezkoumatelnost, neboť se dostatečně nevypořádaly s jejími námitkami ohledně ústavnosti §9 odst. 1 písm. g) zákona o insolvenčních správcích a svoji argumentaci rovněž dostatečně neodůvodnily. Tohoto pochybení se dopustil jak Městský soud v Praze, tak i Nejvyšší správní soud a odůvodnění jejich rozhodnutí je tak v rozporu s §157 odst. 2 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "o. s. ř."). V ústavní stížnosti stěžovatelka opakuje svoje námitky ohledně protiústavnosti napadeného ustanovení. Především se domnívá, že je nesystémové, nespravedlivé, příliš tvrdé a diskriminační (zejména v porovnání s jinými profesemi jako jsou soudní exekutoři či notáři). Stěžovatelka dále podrobně rozebírá, proč je napadené ustanovení protiústavní, zejména proč je v rozporu jak s čl. 26 odst. 3 Listiny, tak i s čl. 21 odst. 1 a 4 Listiny, přičemž představuje nepřiměřené omezení a je tak i v rozporu s čl. 4 odst. 4 Listiny. Argument možným zákonným omezením vyplývajícím z čl. 26 odst. 2 Listiny nemůže podle názoru stěžovatelky obstát, neboť dochází k omezení přístupu do "veřejného života", který je Listinou garantován. V této souvislosti se věnuje postavení insolvenčního správce a srovnává jeho činnost s jinými profesemi (opakovaně uvádí exekutory, notáře popř. i advokáty, kterým je výkon veřejných funkcí umožněn). Poukazuje přitom na skutečnost, že jak notář, tak i soudní exekutor požívají výsad úřední osoby, avšak ve výkonu své činnosti ve veřejné sféře nejsou nikterak omezeni.
III.
5. Ústavní soud předesílá, že podle čl. 83 Ústavy je soudním orgánem ochrany ústavnosti; není tedy součástí soustavy soudů (čl. 91 Ústavy) a není ani povolán k instančnímu přezkumu jejich rozhodnutí. Směřuje-li ústavní stížnost proti rozhodnutí soudu vydanému v soudním řízení, není samo o sobě významné, je-li namítána jeho věcná nesprávnost. Pravomoc Ústavního soudu je založena výlučně k přezkumu rozhodnutí z hlediska dodržení ústavnosti, tj. k posouzení, zda v řízení (rozhodnutím v něm vydaným) nebyla dotčena předpisy ústavního pořádku chráněná základní práva nebo svobody jeho účastníka, zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy a zda je lze jako celek pokládat za spravedlivé.
6. Argumentace stěžovatelky je ve vztahu k soudním rozhodnutím založena především na námitce nepřezkoumatelnosti napadených rozhodnutí z důvodu nevypořádání se s jejími námitkami v odůvodnění napadených rozhodnutí, resp. na námitce porušení práva na spravedlivý proces kvůli nepředložení věci Ústavnímu soudu. Ve skutečnosti však podstatu ústavní stížnosti tvoří námitky vztahující se ke stěžovatelkou tvrzené protiústavnosti §9 odst. 1 písm. g) zákona o insolvenčních správcích a rozporu tohoto ustanovení s čl. 26 odst. 3 a čl. 21 odst. 1 Listiny. Zde se její argumentace v podstatě prolíná s argumentací přednášenou v rámci řízení před správními soudy, i v rámci řízení o předešlé ústavní stížnosti (viz sp. zn. III. ÚS 270/14).
7. Námitky stěžovatelky ohledně nepřezkoumatelnosti rozhodnutí správních soudů Ústavní soud nesdílí. Jak Městský soud v Praze, tak zejména Nejvyšší správní soud se s námitkami stěžovatelky včetně jejích argumentů ve vztahu k protiústavnosti §9 odst. 1 písm. g) zákona o insolvenčních správcích vypořádaly dodatečně a Ústavní soud v jejich rozhodnutích nespatřuje porušení práva na spravedlivý proces. Obdobné platí i pro námitku nepředložení věci k posouzení Ústavnímu soudu. Takovou povinnost má soudní orgán pouze v případě, kdy dospěje k závěru o protiústavnosti konkrétního právního předpisu. Vzhledem k tomu, že soudy řádně zdůvodnily, proč nepovažují napadené ustanovení za protiústavní, nelze v jejich postupu spatřovat porušení práva na spravedlivý proces. Nehledě na to, že stěžovatelka po absolvování řízení před správními soudy sama měla možnost na základě §74 ve spojení s §64 odst. 1 písm. e) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), spolu s ústavní stížností podat návrh na zrušení právních předpisů, což také využila.
8. Pokud stěžovatelka namítala, že k pozastavení výkonu činnosti insolvenčního správce došlo v důsledku aplikace protiústavního §9 odst. 1 písm. g) zákona o insolvenčních správcích, Ústavní soud tento názor rovněž nesdílí. Napadené ustanovení bylo totiž přijato v intencích zmocnění obsaženého v čl. 26 odst. 2 Listiny, podle něhož zákon může stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností. Prostor pro zákonné omezení demokratickým politickým rozhodnutím zákonodárce je přitom poměrně široký, což uznává i Ústavní soud a tyto tendence lze vysledovat i v zahraničí (srov. např. nález ze dne 30. října 2002 sp. zn. Pl. ÚS 39/01 (N 135/28 SbNU 153): "Současné zahraniční vzory přitom spíše potvrzují Ústavním soudem zastávané omezené pojetí svobody podnikání jako práva, které smí zákonodárce poměrně široce omezovat." či nález ze dne 12. března 2008 sp. zn. Pl. 83/06 (N 55/48 SbNU 629), v němž Ústavní soud mj. vyložil, "že při své rozhodovací činnosti je oprávněn posuzovat toliko ústavnost (popř. zákonnost) napadeného právního předpisu, a nikoliv jeho vhodnost či účelnost. Ústavní soud se zabývá pouze ústavněprávními aspekty napadených ustanovení, a nevyjadřuje se k jejich vhodnosti a účelnosti, např. z hlediska existence svobodného trhu a podobně; není povolán k posuzování ekonomických aspektů nutnosti a nezbytnosti např. různých úprav týkajících se podnikání vzhledem k potřebě zajištění jednotlivých, často vedle sebe nebo dokonce i proti sobě stojících (údajných) veřejných zájmů. Výběr omezujících kontrolních nástrojů a míra jejich uplatnění je primárně úkolem zákonodárce. Jedině Parlament jako zastupitelský orgán může v našem ústavním systému takové kroky učinit. Jeho odpovědnost za rozpoznání problémů, jež si žádají regulaci, volbu nástrojů a jejich účinky, které mohou být někdy i záporné, je v prvé řadě politická; Ústavní soud může v tomto případě do jeho zákonodárné činnosti zasáhnout jen tehdy, jestliže v ní shledá protiústavnost."
9. Ústavní soud samozřejmě nepřipouští bezbřehou regulaci výkonu povolání, je třeba, aby taková regulace byla rozumně zdůvodněná a přiměřená sledovanému účelu. Přestože se v dané věci může stěžovatelce jevit omezení jejího výkonu činnosti insolvenční správkyně v důsledku kolize se zastávanou funkcí členky zastupitelstva obce jako přísné, má racionální základ v podobě specifického postavení insolvenčního správce a jako takové je obhajitelné, a to i s ohledem na stěžovatelkou tvrzené nerovné postavení s jinými právnickými profesemi. Pakliže totiž zákonodárce shledal (k restriktivnímu posuzování oprávnění zákonodárce omezovat výkon povolání ze strany Ústavního soudu viz výše), že právě u insolvenčních správců (obdobně jako u soudců či státních zástupců) je třeba omezit souběh s jinými veřejnými funkcemi, jedná se o jeho úvahu, do níž není Ústavní soud oprávněn zasahovat. Podstatná pro danou věc je i skutečnost, že stěžovatelka se rozhodovala pro výkon činnosti insolvenční správkyně v době, kdy byla členkou zastupitelstva obce a byla si vědoma nepřípustného souběhu obou funkcí. Nic jí ovšem nebránilo zvolit variantu, která je pro ni výhodnější, ať již z hlediska ekonomického či jiného. Ostatně, jak se podává z dostupných zdrojů (viz seznam insolvenčních správců dostupný na http://portal.justice.cz/) stěžovatelka nakonec upřednostnila před výkonem veřejné funkce činnost insolvenční správkyně, kterou vykonává dodnes.
10. Ústavní soud neakceptuje ani námitky ohledně porušení práva na přístup k voleným nebo veřejným funkcím (čl. 21 odst. 4 Listiny). Tohoto práva nebyla stěžovatelka zbavena, zůstává jí i nadále zachováno a záleží pouze na jejím rozhodnutí, pro výkon jaké činnosti se v budoucnu rozhodne.
11. Ze shora vylíčených důvodů tedy Ústavní soud neshledal porušení základních práv a svobod stěžovatelky a posoudil tak ústavní stížnost jako zjevně neopodstatněnou, a jako takovou ji usnesením mimo ústní jednání odmítl podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Vzhledem k výše uvedenému musel být odmítnut - coby akcesorický - i návrh na zrušení §9 odst. 1 písm. g) zákona o insolvenčních správcích [viz §43 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu].
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 26. ledna 2016
Vojtěch Šimíček, v. r.
předseda senátu