ECLI:CZ:US:2016:2.US.2542.15.1
sp. zn. II. ÚS 2542/15
Usnesení
Ústavní soud rozhodl mimo ústní jednání v senátu složeném z předsedy Vojtěcha Šimíčka (soudce zpravodaj) a soudců Ludvíka Davida a Jiřího Zemánka ve věci ústavní stížnosti stěžovatele Ing. Jaroslava Hensla, zastoupeného Mgr. Vítězslavem Dohnalem, advokátem se sídlem Příběnická 1908, Tábor, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 5. 2015, č. j. 6 As 257/2014-51, za účasti Nejvyššího správního soudu jako účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Včas podanou ústavní stížností, která splňuje podmínky řízení dle zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví označeného rozhodnutí, kterým byla zamítnuta jeho kasační stížnost směřující proti usnesení Krajského soudu v Hradci Králové - pobočka v Pardubicích (dále jen "krajský soud") ze dne 7. 10. 2014, č. j. 52 A 27/2013-157.
2. Stěžovatel se žalobou podanou u krajského soudu domáhal zrušení části opatření obecné povahy - Zásad územního rozvoje Pardubického kraje, schválených usnesením zastupitelstva Pardubického kraje Z/170/10 dne 29. 4. 2010 (dále jen "Zásady"). Krajský soud návrh stěžovatele ze dne 15. 6. 2013 odmítl pro opožděnost, a to s poukazem na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 3. 2012, č. j. 9 Ao 7/2011-489 (dále jen "usnesení rozšířeného senátu sp. zn. 9 Ao 7/2011"), neboť dle závěrů v tomto usnesení vyslovených nabyly Zásady účinnosti dne 15. 5. 2010 podle ustanovení §173 odst. 1 ve spojení s ustanovením §25 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "správní řád"), přičemž posledním dnem zákonné tříleté lhůty pro podání návrhu na zrušení části návrhem napadeného opatření obecné povahy podle ustanovení §101a odst. 1 a §101b odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších přepisů (dále jen "soudní řád správní"), byl den 15. 5. 2013.
3. Nyní napadeným rozhodnutím Nejvyšší správní soud právní závěry krajského soudu potvrdil, když uvedl, že v posuzovaném případě jde o výklad nabytí účinnosti napadených Zásad za situace, kdy byly vyvěšeny na úřední desce doručujícího správního úřadu dne 30. 4. 2010. S odkazem na citované usnesení rozšířeného senátu dospěl kasační soud k závěru, že účinky vydaného opatření obecné povahy - zásad územního rozvoje nelze spojovat s ustanovením §20 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "stavební zákon"), ale je nutno aplikovat výhradně ustanovení §173 odst. 1 a §25 odst. 3 správního řádu, a proto Zásady nabyly účinnosti již dne 15. 5. 2010. Dále pak odmítl, že by pro zachování lhůty pro podání návrhu podle ustanovení §101b odst. 1 soudního řádu správního byla relevantní skutečnost, že stěžovatel mohl být uveden v omyl nesprávným vyznačením data nabytí účinnosti Zásad na úředních dokumentech (na nich totiž bylo uvedeno datum 15. 6. 2010). Zde soud vyšel (opět v souladu s usnesením rozšířeného senátu sp. zn. 9 Ao 7/2011) z charakteru opatření obecné povahy, jež se svojí procedurou přijímání i účinky blíží více právnímu předpisu než individuálnímu právnímu aktu a nabytím účinnosti zavazuje neurčitý počet subjektů, nikoliv pouze konkrétně vymezené účastníky řízení, kdy při úvahách o možném prolomení ustanovení o lhůtě k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy je třeba zohlednit nejen zájmy navrhovatele (stěžovatele), nýbrž zájmy všech adresátů tohoto opatření, především pak jejich zájem na stabilitě právních poměrů a dodržování principů právní jistoty a předvídatelnosti práva. Proto neobstojí argument, že při stanovení účinnosti Zásad je nutno vycházet z mylných údajů v zájmu zachování práva stěžovatele na spravedlivý proces. Navíc opatření obecné povahy nabývá účinnosti přímo ze zákona a administrativní vyznačení účinnosti nemá na tuto právní událost žádný vliv. Nejvyšší správní soud rovněž uvedl, že zakotvená tříletá lhůta k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy je mimořádně až extrémně dlouhá a v oblasti individuálních opravných prostředků, jež mají k dispozici fyzické nebo právnické osoby ve správním soudnictví, nemá srovnatelnou obdobu. Lze tedy po potencionálních navrhovatelích (včetně stěžovatele) spravedlivě požadovat, cítí-li se natolik zkráceni na svých právech, že považují za nutné bránit se vydanému opatření obecné povahy soudní cestou, aby tak učinili s ohledem na ostatní možné dotčené osoby pokud možno co nejdříve, nejpozději však ve lhůtě, kterou soudní řád správní ve svém ustanovení §101b odst. 1 jasně a nedvojsmyslně stanoví.
4. Uvedené rozhodnutí dle stěžovatele porušilo jeho právo na spravedlivý proces zaručené čl. 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). V ústavní stížnosti stěžovatel v prvé řadě zdůrazňuje, že žalobu podal včas. Vytýká správním soudům, že ústavně nekonformně posoudily otázku nabytí účinnosti předmětných zásad územního rozvoje a v návaznosti na to pak protiústavně odmítly podaný návrh jako opožděný. Zde stěžovatel především rozporuje závěry vyřčené v usnesení rozšířeného senátu sp. zn. 9 Ao 7/2011, které byly aplikovány též na jeho věc. Pokud stavební zákon stanoví konkrétní pravidlo postupu vydání opatření obecné povahy odchylně od správního řádu, má prý toto pravidlo jako pravidlo speciální přednost před úpravou obecnou. Jestliže tedy tehdy účinné ustanovení §20 stavebního zákona bylo rozhodující pro určení dne nabytí účinnosti zásad územního rozvoje, nabyly Zásady účinnosti dne 15. 6. 2010 a jeho žaloba byla podána včas. Dále stěžovatel obsáhle argumentuje, že lhůta k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy se musí odvíjet od informace o datu nabytí účinnosti vyznačené na předmětných zásadách územního rozvoje, neboť se jedná o oficiální informace podávané orgány veřejné moci. Protože se Česká republika definuje jako právní stát, má občan právo spolehnout se na to, že informace poskytované či zveřejňované orgány veřejné moci, jsou informacemi pravdivými, u nichž je počítáno s presumpcí správnosti (zde též upozorňuje, že až do podání žaloby nebylo datum nabytí účinnosti Zásad v příslušných dokumentech nikterak změněno). Stěžovatel také obsáhle rozporuje, že by se opatření obecné povahy svým charakterem spíše blížilo právnímu předpisu, takže by na něj nebylo možno vztáhnout závěry předchozí judikatury týkající se presumpce správnosti zde uvedených údajů o nabytí účinnosti. Jakkoliv je skutečně dán střet stěžovatelem zastávaného výkladu s principem právní jistoty a zájmy dalších dotčených osob, jde o otázku přístupu k právní ochraně jako základního předpokladu reálné existence právního státu a také o naznačenou otázku důvěry ve fungování státní moci, a proto musí převážit výklad směřující k zachování práva na soudní přezkum, neboť v daném případě nešlo o zásadní prolomení principu právní jistoty a ochrany práv nabytých v dobré víře, ale o jejich nevýznamné časové posunutí o jeden měsíc. Za této situace je nutno vycházet z principu in dubio pro libertate a dát přednost ústavně zaručenému právu na přístup k soudům.
5. Ústavní soud posoudil obsah ústavní stížnosti a dospěl k závěru, že tato představuje zjevně neopodstatněný návrh ve smyslu ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Uvedené ustanovení v zájmu racionality a efektivity řízení před Ústavním soudem dává tomuto soudu pravomoc posoudit "přijatelnost" návrhu ještě předtím, než dospěje k závěru, že o návrhu rozhodne meritorně nálezem, přičemž jde o specifickou a relativně samostatnou část řízení, která nemá charakter řízení kontradiktorního, kdy Ústavní soud může obvykle rozhodnout bez dalšího, jen na základě obsahu napadených rozhodnutí orgánů veřejné moci a údajů obsažených v samotné ústavní stížnosti. Pravomoc Ústavního soudu je totiž v řízení o ústavní stížnosti založena výlučně k přezkumu rozhodnutí z hlediska dodržení ústavnosti, tj. zda v řízení, resp. v rozhodnutí je završujícím, nebyly porušeny ústavními předpisy chráněné práva a svobody účastníka tohoto řízení, zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy, zda postupem a rozhodováním obecných soudů nebylo zasaženo do ústavně zaručených práv stěžovatele a zda je lze jako celek pokládat za spravedlivé. Takové zásahy či pochybení obecných soudů však Ústavní soud v nyní projednávané věci neshledal. Posoudil totiž argumenty obsažené v ústavní stížnosti, konfrontoval je s obsahem napadeného rozhodnutí a dospěl k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
6. Podstatu nyní projednávané ústavní stížnosti tvoří otázka, zdali Nejvyšší správní soud (resp. též krajský soud) nezasáhl do stěžovatelova práva na spravedlivý proces a na přístup k soudu svým výkladem týkajícím se charakteru opatření obecné povahy a lhůty k podání návrhu na jeho zrušení (ve vztahu ke stanovení data nabytí účinnosti zásad územního rozvoje).
7. K tomu Ústavní soud předně konstatuje, že argumenty uplatněné v ústavní stížnosti se týkají primárně výkladu podústavního práva věci ze strany obecných soudů, což však není úkolem zdejšího soudu, který není běžnou instancí v systému všeobecného soudnictví. Jeho úkolem totiž není zabývat se eventuálním porušením "běžných" práv fyzických nebo právnických osob, chráněných podústavními předpisy, pokud takové porušení současně neznamená porušení základního práva nebo svobody těchto osob [srov. čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy, §72 odst. 1 písm. a) zák. č. 182/1993 Sb.; z judikatury zdejšího soudu pak např. nález sp. zn. I. ÚS 68/93 ze dne 21. 4. 1994 (N 17/1 SbNU 123); veškerá judikatura je dostupná též z: http://nalus.usoud.cz/]. Proto Ústavní soud přistupuje velmi zdrženlivě k přezkumu právního hodnocení zjištěných skutkových okolností, kdy ve své konstantní rozhodovací praxi vymezil podmínky, za jejichž porušení vede nesprávná aplikace norem podústavního práva obecnými soudy k porušení ústavně zaručeného práva či svobody. Vyčlenil takto případy konkurence norem podústavního práva, konkurence interpretačních alternativ a konečně případy svévolné aplikace podústavního práva [k tomu srov. např. nález sp. zn. III. ÚS 173/02 ze dne 10. 10. 2002 (N 127/28 SbNU 95)].
8. Právě konkurence norem podústavního práva se dovolává v nyní projednávané ústavní stížnosti stěžovatel. K tomu však z ustálené judikatury Ústavního soudu plyne, že v těchto případech primárně hodnotí, zdali ve věci aplikovaná norma, sledující určitý ústavně chráněný účel, z pohledu principu proporcionality nabyla opodstatněně přednost před jinou normou, sledující dosažení jiného ústavně chráněného účelu [např. nález sp. zn. III. ÚS 256/01 ze dne 21. 3. 2002 (N 37/25 SbNU 287) nález sp. zn. III. ÚS 671/02 ze dne 16. 1. 2003 (N 10/29 SbNU 69), a další]. Pokud pak jde o konkurenci interpretačních alternativ, zdůraznil ve své judikatuře Ústavní soud, že ne každý případ této konkurence volá po jeho zásahu. Pokud by tomu tak totiž bylo, popřel by Ústavní soud své shora uvedené postavení v českém ústavním systému a stal by se pravidelnou odvolací instancí běžně přezkoumávající rozhodnutí obecných soudů, neboť téměř každá norma může mít z povahy věci několik vzájemně si konkurujících interpretací. Prostor pro ingerenci Ústavního soudu není i při konkurenci různých interpretačních alternativ dán například tehdy, když je právní úprava včetně relevantní judikatury adresátům dostupná a v zásadě nerozporná, a z tohoto důvodu je i aplikace práva pro adresáty alespoň rámcově předvídatelná. Za této situace je na místě zdrženlivost; postavení a role Ústavního soudu velí, aby ustálenou interpretaci zastávanou správními soudy, pokud nepřesahuje do roviny zásahu do práv a svobod zaručených ústavním pořádkem, nenarušoval. Ústavní soud může naopak zasáhnout, pokud zjistí, že orgány veřejné moci neodůvodněně nebo dokonce svévolně vybočily z ustálené interpretační praxe [nález sp. zn. II. ÚS 644/02 ze dne 23. 6. 2004 (N 85/33 SbNU 321)].
9. Souhrnně řečeno, postup ve správním a soudním řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu i výklad jiných než ústavních předpisů, jakož i jejich aplikace při řešení konkrétních případů, jsou záležitostí správních orgánů a posléze pak obecných soudů. Z hlediska ústavněprávního tak může být posouzena pouze otázka, zda skutková zjištění mají dostatečnou a racionální základnu, zda právní závěry těchto orgánů veřejné moci s nimi nejsou v extrémním nesouladu, a zda podaný výklad práva je ústavně konformní [viz např. za všechny příklady nález sp. zn. II. ÚS 262/06 ze dne 23. 8. 2007 (N 132/46 SbNU 237)].
10. V nyní projednávaném případě Ústavní soud takováto porušení základních práv a svobod stěžovatele neshledal. Ve věci posouzení závěrů vyřčených v usnesení rozšířeného senátu sp. zn. 9 Ao 7/2011, které byly přiměřeně aplikovány též na nyní posuzovaný případ, musí Ústavní soud předně odkázat na svoji předchozí judikaturu, v níž stěžovatelé obdobně upozorňovali na údajnou vadnost citovaného usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ve věci nabytí účinnosti opatření obecné povahy (viz usnesení sp. zn. I. ÚS 3619/12 ze dne 11. 12. 2013 a usnesení sp. zn. III. ÚS 2386/12 ze dne 12. 6. 2014). Již v těchto rozhodnutích totiž Ústavní soud konstatoval, že ze strany stěžovatelů se jedná pouze o polemiku s právními závěry rozšířeného senátu i se závěry konkrétně napadených rozsudků týkajících se zmíněné otázky, pročež ty jsou v rozhodnutích Nejvyššího správního soudu přesvědčivě vysvětleny a nikterak nevybočují z judikaturního standardu.
11. Ke stejným závěrům dospěl Ústavní soud rovněž v nyní projednávané věci, kdy neshledal žádný rozumný důvod pro odchylku od shora citovaných usnesení, podle nichž není pravdou, že by uvedená interpretace otázek spjatých s nabytím účinnosti opatření obecné povahy neúměrně zasahovala do základních práv a svobod dotčených osob, takže by byl nezbytný derogační zásah Ústavního soudu (nejedná se tedy o konkurenci interpretačních alternativ, která by měla vést k překročení zásady minimalizace zásahů Ústavního soudu do jurisdikce obecných soudů). Uvedené se vztahuje též k posouzení celkového charakteru opatření obecného povahy, kdy Ústavní soud taktéž ve stručnosti odkazuje na závěry vyslovené v nyní napadeném rozhodnutí Nejvyššího správního soudu nebo usnesení jeho rozšířeného senátu sp. zn. 9 Ao 7/2011.
12. Pokud se stěžovatel dále dovolává skutečnosti, že na Zásadách, které svým návrhem napadal, bylo vyznačeno jiné než skutečné datum nabytí účinnosti, což měly obecné soudy vzít ve svém rozhodování v potaz s ohledem na presumpci správnosti aktů veřejné moci, musí Ústavní soud připomenout, že v době vydání Zásad (tj. v době před vydáním usnesení rozšířeného senátu sp. zn. 9 Ao 7/2011) ještě nebyla otázka nabytí účinnosti opatření obecně povahy jednoznačně vyřešena. Proto orgán, který je vydal, vyznačil nabytí účinnosti v souladu s tehdejším právním výkladem, takže se nedopustil zjevné či dokonce úmyslné chyby. Pokud následně judikatura Nejvyššího správního soudu (resp. rozšířený senát, který je ke sjednocování judikatury ve správním soudnictví výslovně povolán soudním řádem správním - viz ustanovení §17 citovaného zákona) tuto otázku jednoznačně vyřešila, není žádný důvod, aby jeho závěry týkající se počátku (a v souladu s tím též ukončení) lhůty pro podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy, nebyly vztaženy též na ty akty, které byly v době vydání inkriminovaného usnesení rozšířeného senátu již účinné.
13. V tomto kontextu Ústavní soud připomíná zásadu, že soud právo netvoří, nýbrž je nalézá v jiných pramenech práva a změna judikatury je v tomto pohledu jen "opravou omylu", případně posunem daným společenskými okolnostmi a jejich vývojem, vývojem doktriny anebo třeba rozhodovací činností mezinárodních soudů. Není proto zásadně možné, aby na právní vztahy proběhlé v minulosti byly aplikovány překonané právní názory z doby před jejich změnou (srov. např. Kühn, Zdeněk a kol. Judikatura a právní argumentace. Praha: Auditorium, 2013, s. 147 a násl.). Uvedené lze plně vztáhnout též na nyní posuzovaný případ, kdy usnesením rozšířeného senátu sp. zn. 9 Ao 7/2011 byla jednoznačně vyřešena otázka nabytí účinnosti opatření obecné a další otázky s ní spojené (včetně počátku a konce běhu lhůty pro podání návrhu na jeho zrušení) a bylo proto nutno posuzovat podle nově vyslovených závěrů též projednávanou věc. V daném případě se totiž nejednalo o neakceptovatelné retroaktivní působení judikatury, nýbrž o vyřešení dříve sporných otázek.
14. Ústavní soud vycházel v daném případě rovněž ze skutečnosti, že změnu nabytí účinnosti Zásad a v důsledku toho částečné "zkrácení" lhůty pro podání návrhu dle ustanovení §101b odst. 1 soudního řádu správního nelze vnímat jako nepřiměřený zásah do práva na spravedlivý proces a na přístup k soudu. Ústavní soud totiž souhlasí s Nejvyšším správním soudem, že lhůta k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části je i takto zcela nadstandardně dlouhá, přičemž není důvod ji judikaturou dále rozšiřovat. Pokud stěžovatel soudil, že Zásady zasahují do jím chráněných práv, mohl proti nim brojit návrhem dle ustanovení §101b odst. 1 soudního řádu správního po značně dlouhou dobu, přičemž jeden sporný měsíc z tříleté lhůty není i z hlediska interpretačních nejasností natolik rozhodující, aby zavdával důvod k ingerenci Ústavního soudu z důvodu porušení základních práv a svobod stěžovatele. V této souvislosti proto Ústavní soud plně odkazuje na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu (viz bod 19 napadeného rozsudku) a na jím zdůrazněnou nutnost zohlednění též zásady právní jistoty značného počtu ostatních osob, jichž se předmětné opatření obecní povahy nepochybně přímo či nepřímo dotýká.
15. Nad tento rámec Ústavní soud uvádí, že stěžovatel má částečně pravdu, když uvádí, že orgán, který Zásady vydal, měl z vlastní iniciativy změnit datum nabytí jejich účinnosti. Zároveň však bylo především na účastníkovi, který chtěl svá údajně zkrácená práva podaným návrhem chránit, aby tak učinil ve lhůtě k tomu určené, přičemž přinejmenším jeho právní zástupce (advokát) měl být zpraven o změně judikatury týkající se nabytí účinnosti opatření obecné povahy (které již tehdy bylo publikováno i ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu - citované rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu je ze dne 6. 3. 2012, správní žalobu podal stěžovatel až dne 15. 6. 2013), a s tím související úpravou konce lhůty pro podání návrhu dle ustanovení §101b odst. 1 soudního řádu správního. Zde je vhodné připomenout zásadu vigilantibus iura scripta sunt (bdělým náležejí práva). Jak již vícekrát zdejší soud uvedl, jde o zásadu rozvíjenou v poměrech moderního právního státu, jež subjekty právních vztahů pojímá jako emancipované jedince, kteří se musí aktivně přičinit o to, aby jejich práva byla respektována a chráněna srov. např. nález sp. zn. IV. ÚS 1106/08 ze dne 10. 3. 2009 (N 52/52 SbNU 519). Takto sami jedinci nesou odpovědnost za průběh a výsledek svého sporu a je nezbytné dát jim k dispozici takové nástroje, aby svá práva mohli náležitě hájit. V nyní posuzovaném případě stěžovatel tato práva k dispozici měl po značně dlouhou dobu, přičemž pokud je v této lhůtě nevyužil, nemůže se nyní účinně dovolávat porušení svého základního práva na spravedlivý proces.
16. Po přezkoumání ústavní stížností napadeného rozhodnutí tedy dospěl Ústavní soud k závěru, že základní práva či svobody, jichž se stěžovatel dovolává, napadeným rozhodnutím porušeny nebyly. Napadené rozhodnutí Nejvyššího správního soudu totiž nijak nevybočuje z judikatury Ústavního soudu a též jeho odůvodnění vyhovuje požadavkům na úplnost a přesvědčivost odůvodnění soudních rozhodnutí. Proto Ústavní soud ústavní stížnost podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 17. února 2016
Vojtěch Šimíček v. r.
předseda senátu