ECLI:CZ:US:2016:3.US.2250.16.1
sp. zn. III. ÚS 2250/16
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Josefa Fialy a soudců Jana Filipa (soudce zpravodaje) a Radovana Suchánka o ústavní stížnosti stěžovatelky Marie Radoňové, zastoupené JUDr. Danielem Novotným, Ph.D., advokátem, sídlem Valdštejnovo nám. 76, Jičín, proti rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 12. dubna 2016 č. j. 30 Cdo 258/2015-87, rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 7. května 2013 č. j. 55 Co 25/2013-67 a rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 7 ze dne 18. července 2012 č. j. 14 C 18/2012-47, za účasti Nejvyššího soudu, Městského soudu v Praze a Obvodního soudu pro Prahu 7, jako účastníků řízení, a České republiky - Ministerstva vnitra, sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, jako vedlejší účastnice řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Stěžovatelka se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") domáhá zrušení shora uvedených rozhodnutí obecných soudů, neboť má za to, že jimi došlo k porušení jejích základních práv na účinný prostředek nápravy a ochrany před protiprávním jednáním orgánu veřejné moci a na náhradu újmy za toto protiprávní jednání orgánu veřejné moci, na příjem a svobodné vyhledávání informací, na transparentní výkon činnosti orgánu veřejné moci, na spravedlivý proces, na přístup k soudu, na výkon spravedlnosti, na rovné zacházení a všeobecný zákaz diskriminace a na legitimní očekávání stěžovatelky ve vztahu k výkonu soudní moci v souladu se zásadou legality.
2. Ve věci se podává, že Obvodní soud pro Prahu 7 (dále jen "obvodní soud") napadeným rozsudkem ve výroku I zamítl žalobu stěžovatelky, kterou se domáhala konstatování, že vedlejší účastnice řízení svým jednáním spočívajícím v nesprávném úředním postupu a v nezákonném rozhodnutí, kterým odmítla umožnit stěžovatelce nahlížet do spisu Ministerstva vnitra, porušila právo stěžovatelky na informace a na legitimní očekávání postupu orgánu veřejné moci v souladu se zásadou legality, garantovanou Listinou základních práv a svobod (dále jen "Listina") a Ústavou. Ve výroku II zamítl žalobu stěžovatelky v té části, kterou se domáhala proti vedlejší účastnici řízení povinnosti, aby po právní moci rozsudku Ministerstvo vnitra bezodkladně stěžovatelce umožnilo nahlížení do spisu, a ve výroku III zamítl žalobu stěžovatelky v té části, ve které se domáhala proti vedlejší účastnici řízení zaplacení částky 100 000 Kč s příslušenstvím.
3. Městský soud v Praze (dále jen "městský soud") rozsudek Obvodního soudu potvrdil. Ztotožnil se s jeho argumentací, že spis vedený v řízení o projednání nároku na náhradu škody podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), není správním spisem, neboť toto řízení není správním řízením. Příslušnému úřadu tak nevzniká povinnost umožnit žadateli nahlížení do spisu ve smyslu správního řádu.
4. Dovolání stěžovatelky bylo napadeným rozsudkem Nejvyššího soudu zamítnuto. Dovolací soud se zabýval ve své praxi dosud nevyřešenou právní otázkou, zda předběžné projednání nároku podle zákona č. 82/1998 Sb. (§14 ve spojení s §6) je řízením podléhajícím ustanovením správního řádu. Nejvyšší soud vyšel z názoru, že předběžné projednání nároku na náhradu škody u příslušného ústředního orgánu má neformální povahu. Jeho účelem je toliko formulace vůle státu ohledně možného odškodnění před zahájením soudního řízení. "Sdělení příslušného orgánu poškozenému, že jím uplatněný nárok bude (zcela nebo zčásti) či nebude uspokojen, není správním rozhodnutím, ale svou povahou odpovídá občanskoprávnímu úkonu (resp. právnímu jednání) státu jednajícího příslušným správním orgánem. Aplikace správního řádu je pro tento případ výslovně vyloučena (§1 odst. 3 s. ř.)". Nejvyšší soud tedy shledal dovolání stěžovatelky nedůvodným.
II.
Argumentace stěžovatelky
5. Stěžovatelka v ústavní stížnosti namítá nesprávné právní posouzení ze strany obecných soudů, které spočívalo v tom, že obsahu její žaloby o náhradu škody soudy přikládaly "jiný úmysl než stěžovatelkou ve skutečnosti sledovaný úmysl". Obecné soudy nepřípustně v rozporu s §41 odst. 2 občanského soudního řádu činily z obsahu žaloby na náhradu škody závěry o skutkových tvrzeních stěžovatelky, které z ní však ve skutečnosti nevyplývají.
6. Soudy tvrdily, že šlo o žádost stěžovatelky o nahlížení do spisu vedeného orgánem žalované během vyřizování její žádosti o odškodnění u orgánu vedlejší účastnice řízení, podané ve smyslu ustanovení o předběžném projednání žádosti o odškodnění dle zákona č. 82/1998 Sb., přitom však stěžovatelka jasně tvrdila a nadále tvrdí, že se jednalo o žádost stěžovatelky o nahlížení do spisu vedeného orgánem vedlejší účastnice řízení o žádosti stěžovatelky o odškodnění, kdy tato žádost byla podána mimo toto řízení a mimo jiné ve smyslu čl. 17 odst. 1, 2, 4 Listiny a rovněž po skončení řízení o předběžném projednání žádosti stěžovatelky o odškodnění. Samotná žádost stěžovatelky o odškodnění sice byla podána ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb., žádost stěžovatelky o nahlížení do tohoto spisu však již nikoliv.
7. Stěžovatelka uvádí, že obecné soudy v její věci neprováděly žádné dokazování vnitřními předpisy vedlejší účastnice řízení. Obecné soudy neuvedly žádný právní předpis, podle kterého je veden spis u orgánu vedlejší účastnice řízení v řízení o žádosti stěžovatelky o poskytnutí odškodnění ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb. Stěžovatelka má za to, že činnost státu musí být předvídatelná, a tedy musí být regulována příslušnými právními předpisy, a to i v případě, kdy jde o vedení spisu o řízení o žádosti stěžovatelky o poskytnutí odškodnění dle zákona č. 82/1998 Sb. a kdy jde o nahlížení do tohoto spisu ze strany účastníka předmětného řízení. Pokud není vedení spisu o řízení o žádosti stěžovatelky o odškodnění upraveno v zákoně č. 82/1998 Sb., pak musí být výslovně upraveno v jiném právním předpise, a pokud tomu tak není, tak "per analogii legis and iuris" je nutno použít zákon č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen "s. ř."). Stěžovatelka má za to, že samotné vedení spisu v řízení o žádosti stěžovatelky na poskytnutí odškodnění není občanskoprávním úkonem vedlejší účastnice řízení, ale naopak úkonem správním, pro který jednoznačně platí zásady uvedené v §17 správního řádu. Stěžovatelka je přesvědčena, že pro realizaci jejího základního práva ve smyslu čl. 17 odst. 1, 2, 4 Listiny (tj. nahlížet do spisu vedeného orgánem příslušným v řízení o nároku na odškodnění) platí analogicky ustanovení §38 odst. 1 správního řádu.
8. Stěžovatelka namítá, že napadená rozhodnutí obecných soudů nejsou přesvědčivě, řádně, logicky a adekvátně odůvodněna. Výklad ústavních a základních práv stěžovatelky na příjem a svobodné vyhledávání informací ze strany obecných soudů jsou v extrémním rozporu s principy spravedlnosti. Současně s tím stěžovatelka namítá porušení svých práv na účinný prostředek nápravy tohoto protiprávního jednání orgánu státu a na odškodnění za toto protiprávní jednání.
9. Stěžovatelka navrhuje, aby jí byla přiznána náhrada nákladů řízení před Ústavním soudem, neboť má za to, že obecné soudy zjevně vyvolaly zásah do jejích základních práv.
III.
Vyjádření účastníků řízení
10. Ústavní soud podle §42 odst. 4 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), zaslal ústavní stížnost k vyjádření účastníkům a vedlejší účastnici řízení.
11. Nejvyšší soud ve vyjádření k ústavní stížnosti odkázal na odůvodnění napadeného usnesení. Zdůraznil, že stěžovatelka v řízení netvrdila, a ani ze skutkových zjištění nevyplývá, že by se domáhala nahlížení do předmětného spisu v režimu zákona č. 106/1999 Sb., když tato okolnost by musela být zřejmá již ze samotné žádosti podle §14 odst. 2 uvedeného zákona. Stěžovatelka se naopak domáhala nahlížení do předmětného spisu s poukazem na ustanovení §38 s. ř. Řízení se tak omezilo na posouzení otázky, zda je dané ustanovení ve věci aplikovatelné, tudíž zda řízení, v němž je veden spis, do kterého stěžovatelka žádala nahlédnout, bylo řízením správním, přičemž Nejvyšší sud dospěl k závěru, že o takové řízení nejde, a tudíž stěžovatelce právo plynoucí z ustanovení §38 s. ř. nepřísluší. Nejvyšší soud má za to, že v dané věci jde o výklad obecného práva, jenž nedosahuje ústavněprávní úrovně. Navrhuje proto zamítnutí, event. odmítnutí ústavní stížnosti.
12. Městský soud ve vyjádření k ústavní stížnosti odkázal na důvody uvedené v napadeném rozsudku. Podstata argumentace spočívala v tom, že nešlo o správní spis, nýbrž o interní podkladové materiály, na které nedopadá právo nahlížení. Městský soud rovněž vyjádřil pochybnosti o tom, zda jde o věc ústavně významnou.
13. Obvodní soud ani vedlejší účastnice řízení se k ústavní stížnosti nevyjádřily.
14. Stěžovatelka pak již po zaslání výše uvedených vyjádření na vědomí nevyužila právo repliky.
IV.
Procesní předpoklady projednání návrhu
15. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů projednání ústavní stížnosti. Dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, ve kterém byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s požadavky §29 až 31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"). Stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario); ústavní stížnost je přípustná.
V.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
16. Ústavní soud posoudil obsah ústavní stížnosti, ke které byl vyžádán soudní spis a vyjádření účastníků řízení, a dospěl k závěru, že jde o návrh zjevně neopodstatněný.
17. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), který stojí mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy), a vzhledem k tomu jej nelze, vykonává-li svoji pravomoc tak, že na základě čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému soudnímu rozhodnutí, považovat za další, "superrevizní" instanci v systému obecné justice, oprávněnou svým vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování obecných soudů; jeho úkolem je "toliko" přezkoumat ústavnost soudních rozhodnutí, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo.
18. Podstatou argumentace stěžovatelky je přesvědčení, že pokud jí vedlejší účastnice řízení neumožnila nahlédnout do spisu na žádost stěžovatelky o odškodnění podle zákona č. 82/1998 Sb., šlo o nesprávný úřední postup, resp. o nezákonné rozhodnutí, a její žaloba tak byla oprávněná. Tuto skutečnost zároveň považuje za porušení svého práva na informace podle čl. 17 Listiny. Předmětem posouzení napadených soudních rozhodnutí byla zejména otázka právního režimu postupu vedlejší účastnice řízení (jejího příslušného úřadu) o tzv. předběžném projednání nároku podle §14 zákona č. 82/1998 Sb. K tomu Ústavní soud předesílá, že výklad tzv. podústavního práva a jeho aplikace na jednotlivý případ je v zásadě věcí obecných soudů a o zásahu Ústavního soudu do jejich rozhodovací činnosti lze uvažovat za situace, kdy je jejich rozhodování stiženo vadami, které mají za následek porušení ústavnosti (tzv. kvalifikované vady). Takové vady však v napadených rozhodnutích neshledal.
19. Jde-li o výklad a aplikaci předpisů tzv. podústavního práva, lze je hodnotit jako protiústavní, jestliže nepřípustně postihují některé ze základních práv, případně pokud pomíjí možný výklad jiný, ústavně konformní, nebo jsou výrazem zjevného a neodůvodněného vybočení ze standardů výkladu, jenž je v soudní praxi respektován, resp. jenž odpovídá všeobecně akceptovanému (doktrinárnímu) chápání dotčených právních institutů (a představuje tím nepředvídatelnou interpretační libovůli), případně je v extrémním rozporu s požadavky věcně přiléhavého a rozumného vypořádání posuzovaného právního vztahu či v rozporu s obecně sdílenými zásadami spravedlnosti - tzv. přepjatý formalismus (srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 85/06 ze dne 25. 9. 2007, N 148/46 SbNU 471). Takové pochybení však Ústavní soud neshledal. Právní závěr, že postup vedlejší účastnice řízení vedený k žádosti o předběžné projednání nároku podle §14 zákona č. 82/1998 Sb. nepodléhá správnímu řádu, když je postupem neformální povahy, resp. že sdělení příslušného orgánu o vyřízení této žádosti není správním rozhodnutím, nýbrž že je úkonem občanskoprávní povahy, nevykazuje znaky výkladu, který by bylo nutno hodnotit jako protiústavní. Tento závěr, který je adekvátně odůvodněn, vychází mj. z povahy postupu příslušného orgánu v režimu zákona č. 82/1998 Sb., ve vztahu k němuž se subsidiárně aplikuje občanský zákoník (§26 zákona č. 82/1998 Sb.).
20. Jakkoli lze stěžovatelce přisvědčit, že uvedený zákon neupřesňuje žádná procesní pravidla, ani neodkazuje na jiný procesní předpis, a jakkoli mezi žadatelem a příslušným úřadem jde o vztah specifický, nejde tu o výkon veřejné moci. Tento závěr je přitom obecně přijímán (viz usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 8. 2016 č. j. Komp 1/2016-64, usnesení Nejvyššího soudu ze dne 16. 8. 2011 sp. zn. 30 Cdo 2651/2010, rovněž Vojtek, P., Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci. Komentář. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, komentář k §14 odst. 1). Úkolem Ústavního soudu není přehodnocovat ústavní stížností konfrontovaný právní názor z hlediska jeho "správnosti"; v posouzení dané věci obecnými soudy přitom nelze (i s ohledem na níže uvedené) spatřovat kvalifikovaný exces, libovůli či vybočení z pravidel ústavnosti, pro něž by byl namístě kasační zásah Ústavního soudu.
21. Pokud stěžovatelka namítá, že o nahlédnutí do předmětného spisu nežádala v rámci "řízení" o své žádosti o odškodnění, nýbrž mimo něj, nelze přesto stěžovatelce přisvědčit v tom, že by byla zkrácena na svém právu na informace (čl. 17 odst. 1 Listiny). Podmínky a provedení způsobu poskytování informací ze strany orgánů veřejné moci (tj. i vedlejší účastnice řízení jakožto orgánu moci výkonné) stanoví zákon, jímž je mimo jiné zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. Tento zákon přitom obsahuje vlastní procesní úpravu poskytování informací, včetně správního a soudního přezkumu, jenž by event. stěžovatelka mohla v případě nevyhovění své žádosti využít.
22. Otázka, zda žádost stěžovatelky měla být tímto způsobem posouzena (srov. vyjádření Nejvyššího soudu k ústavní stížnosti sub 10, čehož se však v této ústavní stížnosti stěžovatelka výslovně nedomáhá), resp. zda požadované mělo být stěžovatelce v režimu uvedeného zákona poskytnuto, nemohla být předmětem řízení o žalobě stěžovatelky v této věci. V řízení o odškodňovací žalobě (podle zákona č. 82/1998 Sb.), k němuž je dána pravomoc soudů na úseku výkonu civilního soudnictví, totiž nelze tuto otázku posuzovat, resp. nelze o ní rozhodnout ani jako o otázce předběžné (srov. nález Ústavního soudu ze dne 22. 10. 2015 sp. zn. III. ÚS 3057/13), když ve věcech, týkajících se rozhodovací činnosti orgánů veřejné moci (tzv. povinných subjektů) podle zákona č. 106/1999 Sb., je dána pravomoc soudům ve správním soudnictví.
23. Na základě výše uvedeného Ústavní soud mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků řízení ústavní stížnost podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný.
24. Návrhu stěžovatelky na náhradu nákladů řízení Ústavní soud nevyhověl, a to s ohledem na výsledek řízení o ústavní stížnosti (§62 odst. 4, §83 odst. 1 zákona o Ústavním soudu).
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 20. prosince 2016
Josef Fiala v. r.
předseda senátu