ECLI:CZ:US:2016:3.US.3646.15.1
sp. zn. III. ÚS 3646/15
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Josefa Fialy a soudců Jana Filipa (soudce zpravodaje) a Radovana Suchánka o ústavní stížnosti stěžovatele JUDr. Michala Bortela, zastoupeného doc. JUDr. Zdeňkem Koudelkou, Ph.D., advokátem, se sídlem Optátova 46, Brno, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 8. října 2015 č. j. 5 As 26/2014-19 a rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 30. ledna 2014 č. j. 57 A 67/2011-75, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Brně jako účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Stěžovatel se domáhá zrušení shora uvedených rozsudků správních soudů, neboť má za to, že jimi došlo k porušení čl. 1 a čl. 2 odst. 2 a 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 2 odst. 3 a 4 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"). Namítá rovněž porušení svého práva na spravedlivý proces ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny.
2. Z ústavní stížnosti a napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu vyplývá, že stěžovatel se žalobou domáhal zrušení rozhodnutí Krajského úřadu Zlínského kraje, jakožto odvolacího správního orgánu, jímž bylo částečně změněno (ve výroku o započtení kauce na uloženou sankci pokuty) a ve zbylé části potvrzeno (ve výrocích o vině, o sankci i o náhradě nákladů spojených s projednáním přestupku) rozhodnutí Městského úřadu Uherský Brod, jakožto správního orgánu prvního stupně. Tímto rozhodnutím byl stěžovatel uznán vinným z přestupku proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích za překročení nejvyšší povolené rychlosti jízdy mimo obec o 52 km/hod.
3. Krajský soud v Brně (dále jen "krajský soud") žalobu zamítl rozsudkem ze dne 10. 11. 2011 č. j. 57 A 67/2011-45. O kasační stížnosti stěžovatele Nejvyšší správní soud rozhodl tak, že tento rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení z důvodu nepřezkoumatelnosti, mj. proto, že nevypořádal žalobní námitky týkající se řádného doručení napadeného rozhodnutí odvolacího správního orgánu. Krajský soud následně rozhodl napadeným rozsudkem, jímž žalobu opětovně zamítl. Kasační stížnost stěžovatelem podanou proti tomuto rozsudku pak Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem rovněž zamítl a závěry krajského soudu potvrdil. V podrobném odůvodnění Nejvyšší správní soud rozebral důvody, které ho vedly k závěru, že napadené rozhodnutí odvolacího správního orgánu bylo stěžovateli prostřednictvím jeho zmocněnce řádně doručeno.
II.
Argumentace stěžovatele
4. Stěžovatel v ústavní stížnosti k předcházejícímu správnímu řízení uvedl, že v průběhu lhůty pro doručení napadeného rozhodnutí odvolacího správního orgánu (2. 5. 2011 až 11. 5. 2011) odvolal (poznámky - ve spisových materiálech z předcházejícího řízení se často používal výraz "výpověď) dne 6. 5. 2011 plnou moc svému zmocněnci a toto odvolání plné moci bylo dne 9. 5. 2011 doručeno odvolacímu správnímu orgánu před uplynutím lhůty pro doručení, tedy před okamžikem právní fikce doručení dle správního řádu. Stěžovatel se současně v podaných žalobách domáhal ochrany před nerovným postavením, kterého se měl správní orgán dopustit tím, že zcela mimo běžnou správní praxi doručoval rozhodnutí zmocněnci stěžovatele osobně a toto rozhodnutí ponechal uložené u značně územně vzdáleného správního orgánu namísto na poště v dosahu bydliště zmocněnce stěžovatele.
5. Stěžovatel spatřuje neústavnost aplikace státní moci v tom, že nedošlo k uznání ukončení zastupování, což nemá oporu v právních předpisech. Poukázal na to, že byl účastníkem sankčního řízení správního, v němž je třeba obviněným zaručit stejná práva jako obviněným v trestních řízeních. Nejvyšší správní soud dovodil, že vztahy mezi stěžovatelem a zmocněncem, pokud jde o zánik zmocnění, se řídí příslušnými ustanoveními občanského práva, a že samotné doručení odvolání plné moci vůči správnímu orgánu ještě nemá za následek zánik zmocnění a nelze tedy hovořit, že by došlo k zániku plné moci (rozuměj zástupčího oprávnění), když toto stěžovatel správnímu orgánu ani soudním instancím v následných soudních řízeních nikterak neprokázal. Uvedený názor Nejvyššího správního soudu jde podle stěžovatele zcela proti správní a soudní praxi, kdy doručením odvolání plné moci ze strany zmocněnce či zmocnitele (advokáta či klienta) je vždy považováno ze strany příslušného správního orgánu či soudu za zánik zmocnění. Ukončení zastoupení jako závazkového soukromoprávního vztahu mezi stranami může hodnotit na základě žaloby některé strany smlouvy příkazní jen civilní soud. Správní soud nemá podle stěžovatele pravomoc tuto věc řešit a jeho hodnocení se musí omezit jen na to, zda byl vznik a zrušení zastoupení oznámeno správnímu orgánu. Stěžovatel dodává, že je nutno respektovat zásadu volnosti zastoupeného (zmocnitele, příkazce) rozhodovat, kdo má za něj právně jednat a svobodu kdykoliv toto rozhodnutí změnit. Ta plyne nejen ze zákona, ale též ze základní ústavní zásady, že člověk je svobodný a rovný v právech. To, že Nejvyšší správní soud stanoví další podmínky pro účinné odvolání plné moci, než je pouhé oznámení této skutečnosti správnímu či soudnímu orgánu ze strany zastoupeného účastníka, fakticky omezuje a ztěžuje realizaci základního práva každého svobodného člověka kdykoliv převzít své věci do svých rukou.
6. Dále stěžovatel uvádí, že právní úprava nikterak nestanoví přesný postup správního orgánu pro případ, že v průběhu doby pro doručení dojde k odvolání (zániku) plné moci mezi zmocněncem a zmocnitelem a otázku právních následků s tím spojených nikterak neupravuje. Je proto namístě namítnout, že v takovém případě pro případ sankčních (trestních) řízení je třeba uplatnit ústavní příkaz aplikace státní moci obsažený v čl. 2 odst. 2 Listiny ve spojení s čl. 2 odst. 3 Ústavy. Neexistuje-li pro aplikaci státní moci jasný zákonný příkaz, pak nelze hovořit o uplatňování státní moci v souladu s ústavním pořádkem, navíc ve věci sankčního (trestního) řízení, kde vůči obviněnému lze uplatňovat restrikce a zásahy do jeho práv pouze a jenom způsobem stanoveným zákonem, při absenci takového zákonného příkazu (oprávnění), je třeba ve vztahu k obviněnému postupovat a uplatňovat státní moc v jeho prospěch, a nikoli v jeho neprospěch. Stěžovatel je přesvědčen, že pro vyznačení doložky právní moci a uznání právních následků fikce doručení při zániku zmocnění v průběhu doručování ze strany správního orgánu, neexistuje zákonné zmocnění pro výkon státní moci takovým způsobem, a proto lze považovat postup správního orgánu za neústavní, neboť správní orgán aplikoval státní moc způsobem, který zákon nestanoví.
7. Stěžovatel dále poukazuje na skutečnost, že správní orgán uložil doručovanou zásilku ve svém sídle ve Zlíně, tedy přes 100 km od místa bydliště zmocněnce. Tím založil materiální nerovnost spočívající ve faktu, že při doručování prostřednictvím držitele poštovní licence by měl zmocněnec možnost vyzvednout předmětnou zásilku na nejbližší poště v místě svého bydliště a namísto toho byl postupem správního orgánu nucen si pro zásilku jet cca 100 km. Stěžovatel je přesvědčen, že v jeho případě je doručení fikcí prostřednictvím uložení zásilky ve Zlíně, když jeho pobyt a adresa pro doručování je v Brně, porušením jeho práva na spravedlivý proces.
III.
Formální předpoklady projednání návrhu
8. Ústavní soud se nejprve zabýval tím, zda jsou splněny formální předpoklady projednání ústavní stížnosti. Ústavní stížnost byla podána včas a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je osobou oprávněnou k jejímu podání a je zastoupen v souladu s požadavky §29 až 31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), a vyčerpal všechny prostředky, které mu zákon k ochraně jeho práv poskytuje; ústavní stížnost proto byla shledána přípustnou (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
9. Ústavní soud dále posoudil obsah ústavní stížnosti a dospěl k závěru, že jde o návrh zjevně neopodstatněný ve smyslu §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
10. Ústavní soud předně musí připomenout, že je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), který stojí mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy), a že vzhledem k tomu jej nelze, vykonává-li svoji pravomoc tak, že ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému soudnímu rozhodnutí, považovat za další, "superrevizní" instanci v systému obecné justice, oprávněnou svým vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování obecných soudů; jeho úkolem je "toliko" přezkoumat ústavnost soudních rozhodnutí, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo. Vzhledem k tomu nutno vycházet z pravidla, že výklad "podústavního" práva a jeho aplikace na jednotlivý případ je v zásadě věcí obecných soudů a o zásahu Ústavního soudu do jejich rozhodovací činnosti lze uvažovat za situace, kdy je jejich rozhodování stiženo vadami, které mají za následek porušení ústavnosti (tzv. kvalifikované vady). Takové vady Ústavní soud v napadených rozhodnutích neshledal.
11. Klíčová právní otázka, proti jejímuž řešení správními soudy stěžovatel brojí, se týká řádného doručení rozhodnutí správního orgánu, konkrétně, zda za situace, kdy v průběhu úložní doby bylo správnímu orgánu doručeno odvolání plné moci zmocněnci, jemuž bylo doručováno, může nastoupit fikce doručení a s tím spojené nabytí právní moci doručovaného rozhodnutí. Namítáno je tedy procesní pochybení v řízení před správními orgány. Ústavní soud má za to, že správní soudy se s námitkami stěžovatele, jež se ve větší míře překrývají s argumentací uplatněnou v ústavní stížnosti, dostatečným způsobem vypořádaly (str. 4 rozsudku krajského soudu a zejména str. 5 až 11 a násl. rozsudku Nejvyššího správního soudu). V provedené interpretaci §24 odst. 1 správního řádu, který konstruuje tzv. fikci doručení písemnosti spojenou s marným uplynutím úložní lhůty, Ústavní soud neshledal jakékoli vybočení z mezí stanovených pro výkon státní moci (čl. 2 odst. 2 Listiny, čl. 2 odst. 3 Ústavy), resp. porušení autonomie vůle jednotlivce (čl. 2 odst. 3 Listiny, čl. 2 odst. 4 Ústavy). Ústavní soud proto odkazuje zejména na tu část odůvodnění rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, která vede ke stěžejnímu závěru, že pokud byly naplněny všechny předpoklady pro řádné uložení doručované písemnosti (o tom v dané věci nebylo sporu) a úložní doba marně uplyne, nastane doručení písemnosti fikcí. Na běh úložní lhůty, resp. při jejím marném uplynutí na fikci doručení, přitom nemá odvolání plné moci stěžovatelem (jako zmocnitelem) zmocněnci, byť je v průběhu této lhůty provedeno, resp. oznámeno doručujícímu správnímu orgánu, žádný vliv. Důvody, proč tomu tak má být, oba soudy ve svých rozhodnutích přiléhavě vyložily. V této souvislosti Ústavní soud připomíná, že obdobnou situací (odvolání plné moci v době mezi vypravením rozhodnutí a jejím doručením) se zabýval v usnesení ze dne 11. 1. 2012 sp. zn. II. ÚS 1143/11 (dostupné na http://nalus.usoud.cz), v němž dospěl k závěru, že k tíži (zde) soudu nelze přičítat "chování účastníka, který svým rozhodnutím způsobil, že usnesení soudu bylo doručeno již odvolanému právnímu zástupci". Jakkoli v nyní řešeném případě neudělil stěžovatel plnou moc advokátovi (jako ve věci řešené pod sp. zn. II. ÚS 1143/11), nelze považovat za ústavně nekonformní přijatý závěr správních soudů, že odvolání plné moci působí ode dne, kdy správnímu orgánu došlo (viz též usnesení ze dne 25. 2. 2010 sp. zn. III. ÚS 1945/09, dostupné na http://nalus.usoud.cz). Zvláště pak ve světle konkrétních okolností případu, kdy stěžovatel je sám advokátem, sídlícím na stejné adrese, na níž mělo být doručováno zmocněnci, jehož plnou moc v průběhu úložní lhůty odvolal.
12. K námitkám stěžovatele v ústavní stížnosti Ústavní soud stručně dodává následující. V dané věci je podstatné, že správní orgán poté, co mu stěžovatel zaslal "výpověď plné moci", již směrem ke zmocněnci neučinil žádný úkon, vyznačil pouze - na základě fikce doručení nastalé v důsledku nečinnosti adresáta písemnosti - doložku právní moci. K povaze tohoto úkonu se Nejvyšší správní soud v odůvodnění napadeného rozsudku dostatečně vyjádřil. Z uvedeného nelze dovozovat, že by došlo k uplatňování státní moci v neprospěch stěžovatele, neboť fikce doručení nastala ex lege. Namítal-li stěžovatel, že ze strany Nejvyššího správního soudu nemělo dojít k posuzování, zda k ukončení zmocnění (ve smyslu hmotněprávním) došlo či nikoli, i pokud by tak neučinil, na stěžejní právní závěr (sub 11) by to nemělo vliv. Jinými slovy, i kdyby závěr Nejvyššího správního soudu o tom, že odvolání plné moci doručené správnímu orgánu nebyla zmocněnci známa [viz k tomu §33b odst. 1 písm. b) a odst. 4 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, v rozhodném znění], nebyl správný, běh úložní lhůty a po jejím marném uplynutí nastalou fikci doručení by to neovlivnilo.
13. Námitka týkající se způsobu doručování ze strany oprávněné úřední osoby (mimo svou teritoriální působnost), v němž stěžovatel spatřuje porušení svého práva na spravedlivý proces ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny, byla stěžovatelem uplatněna v průběhu řízení před správními soudy až po uplynutí lhůty pro podání žaloby. Správní soudy k ní proto nepřihlížely a věcně se jí nezabývaly (viz §71 odst. 2 soudního řádu správního). Z tohoto důvodu se ve vztahu k řízení o ústavní stížnosti jedná, s ohledem na zásadu materiální subsidiarity, o námitku nepřípustnou a Ústavní soud se jí nemůže zabývat.
14. Z uvedených důvodů Ústavní soud dle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu ústavní stížnost jako návrh zjevně neopodstatněný odmítl, a to mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 16. února 2016
Josef Fiala v. r.
předseda senátu