ECLI:CZ:US:2016:4.US.3428.12.1
sp. zn. IV. ÚS 3428/12
Usnesení
Ústavní soud rozhodl mimo ústní jednání a bez přítomnosti účastníků řízení v senátě složeném z předsedy Davida Uhlíře a soudců Kateřiny Šimáčkové a Tomáše Lichovníka, ve věci stěžovatelů Ing. Jaromíra Berana a Ing. Naděždy Beranové, právně zastoupených advokátem Mgr. Bernardem Urbanem, Pivovarské náměstí 557, Lanškroun, proti rozhodnutí Městského úřadu v Rokytnici nad Jizerou ze dne 14. 10. 2003 č.j. SÚ: 2711/00-930/Vi, rozhodnutí Krajského úřadu Libereckého kraje, odboru dopravy ze dne 22. 1. 2004 č.j. KULK 11244/2003/OD-280/Zi, rozsudku Vrchního soudu v Praze ze dne 7. 6. 2012 č.j. 4 Co 31/2012 - 381 a rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 23. 9. 2011 č.j. 30 C 6/2008-358, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Ústavnímu soudu byl dne 7. 9. 2012 doručen návrh na zahájení řízení o ústavní stížnosti ve smyslu §72 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), prostřednictvím něhož se stěžovatelé domáhali zrušení v záhlaví citovaných rozhodnutí orgánů státní moci.
Předtím, než se Ústavní soud začal věcí zabývat, přezkoumal podání po stránce formální a po odstranění vad návrhu konstatoval, že podaná ústavní stížnost obsahuje veškeré náležitosti, jak je stanoví zákon o Ústavním soudu.
II.
Stěžovatelé se v řízení před obecnými soudy domáhali přezkumu správního rozhodnutí, kterým bylo zřízení věcného břemene k částem pozemkových parcel p. č. A1, A2, A3, A4, A5 a A6, vše v katastrálním území Paseky nad Jizerou, jež se nachází ve vlastnictví stěžovatelů. Stěžovatelé mají za to, že zřízením věcného břemene k nepovolené a neoprávněné stavbě místní komunikace vybudované obcí Paseky nad Jizerou došlo k nezákonnému zásahu do jejich vlastnického práva, a to bez splnění zákonných předpokladů vyvlastnění a bez splnění zákonného procesního postupu.
Podle náhledu stěžovatelů ve věci nerozhodovaly soudy příslušné k projednání jejich žaloby, a současně došlo k nezákonnému omezení jejich vlastnického práva.
Základním argumentem stěžovatelů je tvrzení, podle něhož rozhodly správní orgány o zřízení věcného břemene předčasně. Souběžně se správním řízením o zřízení věcného břemene bylo a je na návrh stěžovatelů vedeno řízení o odstranění nepovolené stavby komunikace. Toto řízení bylo sice výše jmenovanými správními orgány zastaveno, avšak rozhodnutí správního orgánu o zastavení, bylo následně z podnětu stěžovatelů krajským soudem zrušeno, a to z toho důvodu, že o odstranění stavby komunikace či její případné legalizace bylo rozhodováno předčasně. Ve správním řízení nebyla doposud vyřešena otázka, zda je předmětná stavba komunikace toliko výsledkem stavební činnosti, či zda je možné ji považovat za stavbu ve smyslu stavebně právních předpisů. Za situace, kdy není zřejmé, zda se v daném případě skutečně jedná o stavbu místní komunikace a zda tato bude jako tzv. černá stavba odstraněna, je jakékoliv rozhodování o zřízení věcného břemene za účelem užívání této stavby předčasné a návrh na jeho zřízení je tak třeba podle stěžovatele zamítnout.
Správní orgány se dostatečně nezabývaly jednou ze stěžejních podmínek vyvlastnění, resp. omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene, a to podmínkou veřejného zájmu. Správní orgány zcela ignorovaly základní zásadu vyvlastnění, a to zásadu subsidiarity. Stěžovatelé mají za to, že realizace veřejného zájmu v případě vyvlastnění musí být prokázána přímo ve vyvlastňovacím řízení, a to na základě základních charakteristik tohoto pojmu. Prvoinstanční správní orgán přistoupil ke zřízení věcného břemene na pozemcích stěžovatelů podle §17 odst. 3 zákona č. 13/1997 Sb. o pozemních komunikacích ve znění pozdějších předpisů. V odůvodnění správního rozhodnutí je přitom výslovně uvedeno, že správní orgán je při aplikaci ustanovení §17 odst. 3 citovaného zákona oprávněn ke zřízení věcného břemene, aniž by bylo třeba zkoumat legálnost stavby místní komunikace a její využití.
Podle náhledu stěžovatelů je v předmětném případě třeba posoudit poměr dvou právních předpisů, upravujících postup při vyvlastnění příp. omezení vlastnického práva. Jedná se jednak o zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu a správním orgánem aplikovaného speciálního předpisu, jímž je zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích. Z ustanovení §17 odst. 3 zákona č. 13/1997 Sb. vyplývá, že jestliže byla zřízena stavba dálnice, silnice nebo místní komunikace na cizím pozemku a vlastníku této stavby se prokazatelně nepodařilo dosáhnout majetkoprávního vypořádání s vlastníkem pozemku, je příslušný speciální stavební úřad oprávněn na návrh vlastníka stavby zřídit věcné břemeno, které je nezbytné pro výkon vlastnického práva ke stavbě, a to za jednorázovou náhradu ve výši, která podle zvláštního předpisu náleží za vyvlastnění (v souvislosti s uvedeným odkazují stěžovatelé na usnesení Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 268/06).
Stěžovatelé upozorňují na rozpor ustanovení §17 odst. 3 zákona č. 13/1997 Sb. s čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Důvod rozporu je spatřován v absenci přezkumu veřejného zájmu v případě, kdy byla zřízena stavba taxativně vymezených typů komunikace na cizím pozemku a chybí-li prokazatelně vypořádání s vlastníkem pozemku. Hypotéza právní normy zakládá pravomoc speciálního stavebního úřadu zřídit v takovém případě věcné břemeno, aniž by byl respektován ústavně založený přezkum veřejného zájmu. Stěžovatelé mají za to, že čl. 11 odst. 4 Listiny zakládá povinnost zkoumat autoritativně veřejný zájem v každém jednotlivém řízení a právní předpis nemůže obecně pro určité typy staveb tuto podmínku vyloučit. Za situace, kdy bylo o omezení vlastnického práva stěžovatelů rozhodnuto dle normy odporující ústavnímu zákonu, kdy vyvlastňovatel nebyl povinen přezkoumat otázku veřejného zájmu, došlo podle stěžovatelů k porušení jejich ústavně zaručených základních práv a svobod.
Další část právní argumentace směřují stěžovatelé proti příslušnosti soudu, tj. zda agenda soudní kontroly vyvlastňovacích a vlastnická práva omezujících rozhodnutí správních orgánů náleží do jurisdikce správního či civilního soudnictví. Stěžovatelé jsou si vědomi toho, že Ústavní soud ve svém plenárním rozhodnutí sp. zn. Pl. ÚS 26/08 korigoval své závěry obsažené ve svém usnesení sp. zn. Pl. ÚS 14/06, nicméně i přes to jsou přesvědčeni o závěrech, k nimž Ústavní soud dospěl v posledně uvedeném senátním rozhodnutí. V projednávaném případě napadené správní rozhodnutí nabylo právní moci dne 2. 2. 2004, tedy prakticky tři roky před nabytím účinnosti zákona o vyvlastnění (1. 1. 2007) a příslušným soudem k projednání této správní žaloby by tedy jednoznačně měl být správní soud a nikoli soud obecný. Podle stěžovatelů tak nebyla naplněna teze Ústavního soudu vyřčená v bodě 44. rozhodnutí Pl. ÚS 26/08, podle něhož "právo na přezkum správních rozhodnutí ani jiné další procesní právo není účastníkům řízení před správními orgány v důsledku nové úpravy odnímáno či zúženo, nedostávají se tedy do horšího postavení oproti momentu, kdy podali původní žalobu". V odůvodnění napadeného rozsudku krajského soudu je na straně 4 uvedeno "Soud rozhoduje věcně, neboť nejde o přezkum rozhodnutí, žalobu buď zamítne, nebo v opačném případě rozhodne ve věci samé jinak, než rozhodl správní orgán". Stěžovatelé se tedy dostali do horšího postavení oproti momentu, kdy podali původní žalobu, jelikož se obecný soud nezabýval přezkumem správního rozhodnutí. Uvedený postup z obsahového hlediska vylučuje z rozhodování obecných soudů posouzení existence veřejného zájmu v případě zřízení nepovolené stavby na cizím pozemku. Vrchní ani krajský soud se uvedenou zásadní právní otázkou vůbec nezabýval.
Pochybení spatřují stěžovatelé též ve skutečnosti, že vrchní soud opřel své rozhodnutí toliko o nesprávný závěr správního orgánu ohledně posouzení existence stavby komunikace na pozemcích žalobců, kdy "přejal zjištění správního orgánu v odvolacím řízení, že se jedná o stavbu ve smyslu stavebního zákona". Tento zásadní rozpor s právními názory správních soudů vrchní soud nijak neodůvodnil, přičemž zjištění správního orgánu vyplývající z místního ohledání a jeho tvrzení o zařazení komunikace do kategorie místních komunikací měly k dispozici již soudy při předchozím posuzování věci a žádné další úkony nebyly v mezidobí ve správních řízeních učiněny. Rozhodnutí soudu se odvíjí od právního názoru správního orgánu, který byl ve výše uvedených rozhodnutích správního soudu shledán jako nesprávný. Důsledkem je pak zřízení věcného břemene na pozemcích stěžovatelů ve prospěch obce Paseky nad Jizerou.
Prvoinstanční správní orgán přistoupil ke zřízení věcného břemene na pozemcích stěžovatelů podle §17 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích, aniž by bylo třeba zkoumat legálnost stavby místní komunikace a její využívání a aniž by bylo třeba zkoumat veřejný zájem. Druhoinstanční správní orgán toto rozhodnutí potvrdil, aniž by se podrobně zabýval otázkou veřejného zájmu. Obecné soudy obou stupňů se otázkou veřejného zájmu nezabývaly vůbec. Stěžovatelé mají za to, že v předmětném případě došlo k zásahu do jejich ústavně zaručených základních práv a svobod, neboť žádný z orgánů, který ve věci rozhodoval, nepřezkoumal stěžejní podmínku vyvlastnění, resp. omezení vlastnického práva, a to veřejný zájem. Ke zřízení věcného břemene na pozemcích stěžovatelů došlo předčasně.
Z výše vyložených důvodů mají stěžovatelé za to, že v jejich věci došlo k porušení základních práv a svobod, jež jsou jim garantovány čl. 11 a čl. 36 Listiny.
IV.
Ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
K předloženému návrhu stěžovatele je předně třeba konstatovat, že Ústavní soud není běžnou další instancí v systému všeobecného soudnictví, neposuzuje celkovou zákonnost vydaných rozhodnutí ani nenahrazuje hodnocení důkazů či jiné samostatné úvahy obecných soudů svými vlastními závěry. Jeho úkolem není zabývat se eventuálním porušením běžných práv fyzických nebo právnických osob chráněných např. občanským zákoníkem nebo dalšími předpisy, pokud takové porušení současně neznamená porušení základního práva nebo svobody zaručené ústavním zákonem. Výklad zákonů a jejich aplikace na jednotlivé případy je tedy v zásadě věcí obecných soudů. Ústavní soud nelze považovat za "superrevizní" instanci v systému všeobecného soudnictví, jejímž úkolem je přezkum celkové zákonnosti (či věcné správnosti) vydaných rozhodnutí.
Stěžovatelé ve svém návrhu snesli celou řadu námitek, jimiž se snaží dovodit zásah orgánů státní moci do jejich ústavně zaručených základních práv a svobod. Jednou z těchto námitek je i důvodnost zřízení věcného břemene za situace, kdy není na jisto postavena právní povaha sporné stavby.
Podle náhledu Ústavního soudu nelze v tomto konkrétním případě přehlížet, že ke vzniku dané situace došlo tím, že bylo souběžně vedeno správní řízení o odstranění stavby a řízení o zřízení věcného břemene. To znamená, že v předmětném případě se jedná o poměrně specifickou situaci vzniklou tím, že zastavené řízení o odstranění stavby bylo následně považováno krajským soudem za zmatečné a nezákonné. V důsledku toho se toto správní řízení vrátilo na svůj počátek. Otázkou je, zda lze za takto vzniklé situace rozhodnutí správního orgánu o zřízení věcného břemene považovat za natolik zásadní, aby jím mohlo dojít k zásahu do základních práv a svobod stěžovatelů. Ústavní soud je toho názoru, že nikoliv.
Podle jeho názoru je třeba v tomto konkrétním případě vyjít především ze smyslu a účelu věcného břemene jako takového. Dotčené ustanovení §17 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích reaguje na v praxi relativně běžný jev, kdy v dobách minulých vznikaly pozemní komunikace na cizích pozemcích, aniž by byla jakkoliv ošetřena práva vlastníků pozemků. Pro zřízení věcného břemene podle §17 odst. 3 je rozhodující to, že se po zbudování specifické stavby na cizím pozemku nepodařilo dosáhnout majetkoprávního uspořádání s vlastníkem pozemku. Jinými slovy řečeno, na institut věcného břemene je třeba v předmětném případě nahlížet především tak, že jím má být uspořádán vztah mezi vlastníkem pozemku a vlastníkem stavby, a to v zásadě po dobu, kdy je vlastnické právo omezeno. Samotné věcné břemeno nevypovídá nic o povaze zbudované stavby, tj. o tom, zda tato je legální či nikoliv. V předmětném případě mají stěžovatelé za to, že je stavba dotčené komunikace nelegální a z toho důvodu též zahájili řízení o jejím odstranění. Pokud by správní orgány v nastalém správním řízení daly stěžovatelům zapravdu, muselo by být po jejím faktickém odstranění zrušeno i rozhodnutí o zřízení věcného břemene, neboť jeho zřízení by se jevilo pro futuro jako nadbytečné, nicméně minimálně do právní moci rozhodnutí o odstranění stavby, resp. do jeho faktické realizace, může toto rozhodnutí plnit svůj účel - tj. uspořádávat vztah mezi vlastníkem stavby a vlastníkem pozemku. Zřízení úplatného věcného břemene je jedním ze způsobů, zajišťujícím stěžovatelům nárok na finanční náhradu za omezení vlastnického práva. Jeho zřízení není úkonem, jímž by mohlo dojít k legalizaci stavby samotné.
Poukazují-li stěžovatelé na rozpor §17 odst. 3 zákona č. 13/97 Sb. s čl. 11 odst. 4 Listiny stran absence přezkumu veřejného zájmu, nutno uvést, že z uvedeného ustanovení a ani z rozhodnutí obecných soudů nevyplývá, že by tento zájem nemusel být při omezení vlastnického práva věcným břemenem zkoumán. To, že tato skutečnost není v §17 odst. 3 výslovně uvedena, neznamená, že jak správní orgány, tak i obecné soudy nejsou povinny postupovat podle čl. 11 odst. 4 Listiny a v souvislosti s omezením vlastnického práva zkoumat otázku veřejného zájmu. V souvislosti s uvedeným nelze přehlédnout, že ani krajský a ani vrchní soud se této otázce ve svém odůvodnění blíže nevěnovaly. Tuto skutečnost je jim třeba vytknout. Nicméně v dané věci bylo rozhodováno v rámci civilního soudnictví podle části V. o. s. ř., to znamená, že soud žalobu buď zamítne, nebo rozhodnutí správního orgánu nahradí. V souvislosti se zkoumáním veřejného zájmu lze uvést, že již Městský úřad v Rokytnici nad Jizerou ve svém rozhodnutí ze dne 14. 10. 2003 se blíže zabýval otázkou veřejného zájmu, když konstatoval, že dotčená komunikace je jedinou přístupovou cestou k řadě rodinných domů, rekreačních objektů a lyžařskému areálu. Veřejný zájem je pak jmenovaným správním orgánem dovozován též ze stanoviska dotčených orgánů státní správy. K obdobným závěrům pak dospěl ve svém rozhodnutí též Krajský úřad Libereckého kraje. S tímto však nelze souhlasit v tom smyslu, že veřejný zájem vyplývá přímo ze zákona o pozemních komunikacích. Veřejný zájem je třeba nalézt v procesu rozhodování o určité otázce a nelze jej v konkrétní věci a priori stanovit. Ne všechny kolektivní zájmy jsou obecnými zájmy společnosti. Veřejný zájem musí být zjišťován v průběhu správního řízení na základě poměřování nejrůznějších partikulárních zájmů, po zvážení všech rozporů a připomínek, což se podle náhledu Ústavního soudu také stalo.
Co se týče námitek stěžovatelů stran věcné příslušnosti civilního či správního soudu, Ústavní soud již ve svém, stěžovatelům známém, nálezu Pl. ÚS 26/08 dospěl k závěru, že "je vedlejší, zda reálně je ochrana poskytována soudy na úseku soudnictví občanskoprávního či správního. Jde o to, aby dobrodiní soudního přezkumu bylo zachováno. Úkolem Ústavního soudu je tedy dohlédnout, aby se účastníku (zásadně) dostalo vůči aktu veřejné moci soudní ochrany, ale zda to bude v soustavě soudů rozhodujících v občanském soudním řízení či soudy ve správním soudnictví pro něho nerozhodné, neboť rozhraničení veřejného a soukromého práva není záležitostí základních lidských práv a svobod (obdobně srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 11/08, http://nalus.usoud.cz/, či usnesení sp. zn. I. ÚS 59/04, II. ÚS 6/04 či IV. ÚS 150/04). Soudní přezkum expropriačních aktů je garantován a upraven - byť jinak, než by podle navrhovatele a (přinejmenším) části odborné veřejnosti bylo ideální. O porušení čl. 36 odst. 2 Listiny, který nestanoví žádné bližší podrobnosti v tom směru, jaký má být procesní režim přezkumu rozhodnutí orgánu veřejné správy, tak nemůže být řeč.". Na uvedených závěrech nemíní první senát Ústavního soudu ničeho měnit.
Z výše vyložených důvodů Ústavní soud podanou ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 19. ledna 2016
David Uhlíř v. r.
předseda senátu