ECLI:CZ:US:2017:1.US.2813.16.1
sp. zn. I. ÚS 2813/16
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Kateřiny Šimáčkové, soudce zpravodaje Pavla Rychetského a soudce Tomáše Lichovníka o ústavní stížnosti stěžovatelky MIVO, spol. s r. o., se sídlem Pod Děvínem 36, Praha 5, zastoupené JUDr. Tomášem Těmínem, Ph.D., advokátem se sídlem Karlovo náměstí 28, Praha 2, proti usnesení Nejvyššího soudu ze dne 14. června 2016 č. j. 30 Cdo 668/2016-142, za účasti Nejvyššího soudu jako účastníka řízení a České republiky - Ministerstva pro místní rozvoj, se sídlem Staroměstské náměstí 6, Praha 1, jako vedlejší účastnice řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
1. Ústavní stížností, jež byla Ústavnímu soudu doručena dne 22. srpna 2016, stěžovatelka navrhla zrušení rozhodnutí uvedeného v záhlaví z důvodu tvrzeného porušení jejích základních práv podle čl. 2 odst. 2, čl. 11 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 a 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
2. Stěžovatelka se žalobou domáhala náhrady škody ve výši přibližně 27 milionů Kč způsobené nesprávným úředním postupem podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád) (dále jen "zákon o odpovědnosti státu za škodu").
3. Nesprávný úřední postup spatřovala v tom, že Magistrát města Ústí nad Labem, odbor územního plánování (dále jen "stavební úřad"), celkem čtyřikrát za sebou zamítl její žádost o vydání rozhodnutí o umístění stavby, a to v rozporu s opakovaně vyslovovaným závazným názorem Krajského úřadu Ústeckého kraje. Stavební úřad se tedy neřídil právním názorem odvolacího orgánu. Odvolací orgán přitom odmítl postupovat podle §80 odst. 4 písm. c) správního řádu a věc přikázat jinému správnímu orgánu ve svém obvodu, neboť k tomu dle jeho názoru nebyly splněny podmínky. Tento názor odvolacího orgánu považovala stěžovatelka za zjevně nesprávný. Takto popsaný postup správních orgánů dle stěžovatelky vedl k tomu, že nemohla realizovat investiční projekt výstavby bytového domu. V žalobě uvedla, že došlo i ke změně ekonomické situace, takže si není jistá, zda by si nyní mohla dovolit projekt realizovat a financovat, a poklesla i kupní síla obyvatel. V době podání žaloby byla věc opět vrácena stavebnímu úřadu k novému projednání.
4. Obvodní soud pro Prahu 1 rozsudkem ze dne 17. září 2014 č. j. 25 C 58/2013-43 zamítl žalobu stěžovatelky. Namítané vady správního řízení se dle něj projeví ve správnosti či nesprávnosti rozhodnutí vydaného později ve věci samé, proto mohou být zvažovány jedině z hlediska odpovědnosti státu za nezákonné rozhodnutí. Žádné z rozhodnutí stavebního úřadu však nemělo v době rozhodování soudu povahu rozhodnutí ve smyslu §7 a 8 zákona o odpovědnosti státu za škodu, neboť žádné nenabylo právní moci. Přesto považoval za zřejmé, že se stavební úřad dopustil nesprávného úředního postupu ve smyslu §13 zákona o odpovědnosti státu za škodu, a to zbytečnými průtahy, které způsobil. Nárok na náhradu škody uplatňovaný stěžovatelkou však vycházel z předpokladu, že by rozhodnutí o její žádosti bylo jistě pozitivní. Toto přesvědčení stěžovatelky obvodní soud nesdílel. Nesprávný úřední postup by tak bylo možné shledat jen v tom, že o žádosti stěžovatelky dosud nebylo rozhodnuto, nikoli v tom, že dosud nebylo vydáno kladné rozhodnutí. Výsledek územního řízení byl závislý i na posouzení důvodnosti velkého množství námitek účastníků řízení proti umístění stavby, k tomuto posouzení však stavební úřad dosud vůbec nepřistoupil. Soudem zjištěný nesprávný postup tak nemohl vést ke vzniku tvrzeného ušlého zisku z projektu, protože nebylo možné jistě říci, že by stěžovatelka za obvyklého chodu věci vůbec nějakého zisku z projektu dosáhla. Po případném kladném územním rozhodnutí by muselo následovat stavební povolení, realizace stavby, kolaudace stavby a prodej bytového domu či bytů.
5. Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 22. září 2015 č. j. 12 Co 134/2015-96 potvrdil rozsudek obvodního soudu, pouze změnil výrok o nákladech řízení. Se závěry obvodního soudu se zcela ztotožnil. V průběhu odvolacího řízení před městským soudem bylo pravomocně skončeno řízení před správními orgány. Krajský úřad Ústeckého kraje rozhodnutím ze dne 18. března 2015 potvrdil rozhodnutí stavebního úřadu, kterým byla žádost stěžovatelky zamítnuta pro nesoulad záměru s nově přijatým územním plánem. Stěžovatelka navrhla v této souvislosti přiznání náhrady škody i z důvodu průtahů správního řízení. Městský soud zdůvodnil, že k tomuto návrhu nemohl přihlédnout, neboť se jednalo o novou skutečnost ve smyslu §119a odst. 1 ve spojení s §205a občanského soudního řádu a stěžovatelka náhradu škody z tohoto titulu nadto ani neuplatnila u žalované (vedlejší účastnice řízení) před podáním žaloby.
6. Nejvyšší soud usnesením ze dne 14. června 2016 č. j. 30 Cdo 668/2016-142 odmítl dovolání stěžovatelky dílem jako nepřípustné a dílem pro vady. Neměl za to, že by právní posouzení žalobou uplatněných odpovědnostních titulů bylo v rozporu s rozhodnutími, jež citovala stěžovatelka. Dovolávala-li se nepřiměřených průtahů, rozhodnutí městského soudu na této otázce nezáviselo, protože k nim městský soud nepřihlížel. U závěru o neexistenci ušlého zisku nebylo Nejvyššímu soudu zřejmé, v čem by měl být v rozporu s rozhodnutími citovanými stěžovatelkou. Pokud brojila proti skutkovým závěrům odvolacího soudu, uplatňovala nezpůsobilý dovolací důvod. Ve vztahu k neexistenci příčinné souvislosti mezi postupem správních orgánů a tvrzeným ušlým ziskem dovolání neobsahovalo ani zákonné náležitosti, neboť stěžovatelka nevymezila dovolací důvod ani to, v čem spatřuje splnění předpokladů přípustnosti dovolání. Dále Nejvyšší soud podotkl, že pokud městský soud založil své rozhodnutí na více důvodech, z nich každý sám o sobě postačuje k zamítnutí žaloby (není zde odpovědnostní titul, neexistuje ušlý zisk a neexistuje příčinná souvislost), pak rozhodnutí obstojí jako správné již tehdy, pokud se stěžovatelce nepodaří zpochybnit jen jediný z těchto závěrů.
II.
Argumentace stěžovatelky
7. V ústavní stížnosti stěžovatelka tvrdila, že Nejvyšší soud odmítl její dovolání zcela bezdůvodně. Nevypořádal se s jejími námitkami, podle nichž nižší soudy na skutkový stav nesprávně aplikovaly §7 a 8 zákona o odpovědnosti státu za škodu namísto §13 téhož zákona. V této věci se vady a nesprávnosti postupu orgánu veřejné moci neprojevily v konečném rozhodnutí ve věci. Konečné rozhodnutí ve věci proto nelze pro nezákonnost napadnout. Proto lze hovořit pouze o nesprávném úředním postupu. Nejvyšší soud dosud neřešil otázku opakovaného vydávání nezákonných rozhodnutí a nerespektování právního názoru odvolacího orgánu podřízeným orgánem za situace, že se takový postup neprojeví v konečném rozhodnutí ve věci, v souvislosti s určením, zda je nutné aplikovat §7 a 8 nebo §13 uvedeného zákona. Stěžovatelka měla za to, že o příčinné souvislosti není pochyb. Soudy se odchýlily od ustálené rozhodovací praxe Nejvyššího soudu, když konstatovaly, že škoda v podobě ušlého zisku jí nevznikla. Závěrem podotkla, že má nárok i na náhradu škody z titulu nepřiměřených průtahů. Postup správních orgánů ve stavebním řízení, které předcházelo soudnímu řízení o náhradě škody, i civilních soudů považovala za porušující Listinu. Domáhala se však jen zrušení usnesení Nejvyššího soudu.
III.
Podmínky projednání ústavní stížnosti
8. Ústavní soud je příslušný k projednání návrhu, ústavní stížnost je přípustná, byla podána včas a osobou k tomu oprávněnou a splňuje i ostatní zákonem stanovené náležitosti. Ústavní soud proto přistoupil k jejímu věcnému projednání.
IV.
Vlastní posouzení
9. Poté, co se Ústavní soud seznámil s napadeným rozhodnutím, zhodnotil, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná [pro rozhodná kritéria srov. nález ze dne 25. září 2007 sp. zn. Pl. ÚS 85/06 (N 148/46 SbNU 471); všechna zde citovaná rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz]. Zjevná neopodstatněnost ústavní stížnosti, přes její ústavněprávní rozměr, může mimo jiné plynout také z předchozích rozhodnutí Ústavního soudu, která již shodnou či obdobnou právní otázku vyřešila [usnesení ze dne 24. září 2002 sp. zn. Pl. ÚS 24/02 (U 31/27 SbNU 341)].
10. V řízení o ústavních stížnostech [čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu (dále jen "zákon o Ústavním soudu")] se Ústavní soud jako soudní orgán ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy) omezuje na posouzení, zda rozhodnutími orgánů veřejné moci nebo postupem předcházejícím jejich vydání nebyla porušena ústavně zaručená základní práva a svobody. To znamená, že jejich ochrana je jediným důvodem, který otevírá prostor pro zásah do rozhodovací činnosti těchto orgánů, což platí i pro případné přehodnocení jejich skutkových zjištění nebo právních závěrů. Tento závěr se přitom uplatní i ve vztahu k postupu a rozhodování obecných soudů. Ústavní soud totiž není v postavení jejich další instance, a tudíž jeho zásah nelze odůvodnit toliko tím, že se obecné soudy dopustily pochybení při aplikaci tzv. podústavního práva či jiné nesprávnosti.
11. Směřuje-li ústavní stížnost proti rozhodnutí orgánu veřejné moci, považuje ji Ústavní soud zpravidla za zjevně neopodstatněnou dle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu, jestliže napadené rozhodnutí není vzhledem ke své povaze, namítaným vadám svým či vadám řízení, které jeho vydání předcházelo, způsobilé porušit základní práva a svobody stěžovatele, tj. kdy ústavní stížnost postrádá ústavněprávní dimenzi. O takový případ jde i v posuzované věci.
12. Podstatou ústavní stížnosti je tvrzení stěžovatelky, že Nejvyšší soud neměl její dovolání odmítnout zčásti jako nepřípustné a zčásti pro vady.
13. V případě, že Nejvyšší soud odmítne dovolání pro vady, Ústavní soud posuzuje, zda k takovému závěru dospěl v mezích ústavnosti a v souladu s procesními předpisy. V předložené věci Nejvyšší soud považoval za vadnou pouze část dovolání, která se týkala příčinné souvislosti. V této části dovolání stěžovatelka uvedla, že dle jejího názoru byla příčinná souvislost "zcela zjevná", přičemž tento svůj názor podrobněji vysvětlovala. Přitom výslovně přiznávala, že "samotná realizace projektu nezávisela jen na vydání územního rozhodnutí". Příslušnou část dovolání pak zakončila konstatováním, že "soud I. stupně pochybil, když neprovedl důkaz znaleckým posudkem". Nejvyšší soud ve svém hodnocení zdůraznil, že závěr soudu o nedostatku příčinné souvislosti je výsledkem hodnocení důkazů a tvrzených skutečností, a jde tak o závěr skutkový. Stěžovatelka se skutkovým hodnocením příčinné souvislosti, které provedly nižší soudy, pouze polemizovala, přičemž pomíjela, že již obvodní soud podotkl, že případný kladný výsledek územního řízení závisel i na posouzení důvodnosti velkého množství námitek účastníků řízení proti umístění stavby. Vztahem provedeného hodnocení příčinné souvislosti k judikatuře Nejvyššího soudu se nijak nezabývala. Ústavní soud proto dospěl k závěru, že Nejvyšší soud nepochybil, když v této části dovolání stěžovatelky odmítl z důvodu nedostatku náležitostí dle §241a odst. 2 občanského soudního řádu.
14. Ve vztahu k přípustnosti dovolání již Ústavní soud v minulosti vysvětlil, že posouzení, zda jsou splněny podmínky přípustnosti dovolání, je především věcí dovolacího soudu. Právě ten je povolán zhodnotit, zda je určitý právní závěr v rovině podústavního práva správný nebo nikoliv. Ústavní soud může přehodnocovat posouzení přípustnosti dovolání podle §237 občanského soudního řádu pouze z hlediska ústavnosti. Fakticky se tak jeho přezkum omezuje na posouzení dvou otázek, a to, zda dovolací soud neodepřel účastníku řízení soudní ochranu tím, že odmítl dovolání, aniž by se ve svém odůvodnění, pokud jde o jeho přípustnost, náležitě vypořádal se stěžovatelem řádně předestřenou právní otázkou, nebo tím, že v rámci svého posouzení právní otázky aproboval právní výklad, který je v rozporu s ústavně zaručenými základními právy a svobodami. (Srov. např. nález ze dne 9. února 2016 sp. zn. II. ÚS 2312/15.)
15. Pokud jde tedy o zbývající část dovolání, kterou Nejvyšší soud odmítl pro nepřípustnost, Ústavní soud seznal, že se Nejvyšší soud zabýval konkrétními námitkami stěžovatelky i judikaturou, na kterou odkazovala. Ve shodě s Nejvyšším soudem má za to, že stěžovatelka citovala obecné pasáže rozhodnutí k náhradě škody, které se právě v její věci uplatnily, nevyplýval z nich tedy rozpor mezi rozhodnutím odvolacího soudu a judikaturou Nejvyššího soudu. Například ve vztahu k existenci ušlého zisku poukazovala na rozhodnutí, podle nichž "poškozený musí prokázat, že měl zajištěny předpoklady pro tzv. pravidelný běh věcí". Přitom soudy zhodnotily a i stěžovatelka sama přiznávala, že realizace výstavby bytového domu závisela na značném množství faktorů, které v dané fází řízení nebyly všechny předvídatelné. Ušlý zisk však opírala jen o znalecký posudek, který stanovil škodu rozdílem mezi předpokládanou prodejní cenou bytového domu a nákladovou cenou bytového domu. Pak lze souhlasit se závěry soudů, že tvrzený ušlý zisk vycházející výhradně z hypotetické ceny domu stěžovatelce nemohl vzniknout (srov. např. případ řešený nálezem ze dne 9. srpna 2016 sp. zn. III. ÚS 157/16, v němž se stěžovatelka na základě vadně vedených stavebních řízení domáhala náhrady škody spočívající v nákladech právního zastoupení v těchto stavebních řízeních - příčinná souvislost takto popsané škody s vadnými stavebními řízeními nebyla sporná).
16. Nejvyšší soud nadto navázal na obecné soudy, které se v zájmu stěžovatelky zabývaly jak tím, zda v dané věci mohlo dojít k vydání nezákonného rozhodnutí ve smyslu §7 a 8 zákona o odpovědnosti za škodu, tak i tím, zda mohlo dojít k nesprávnému úřednímu postupu ve smyslu §13 zákona o odpovědnosti za škodu. I kdyby přitom pochybily v závěru, že se stěžovatelkou tvrzený nesprávný úřední postup, tj. opakované nerespektování právního názoru nadřízeného správního orgánu, projeví v konečném rozhodnutí, platilo by, že stěžovatelka neprokázala ušlý zisk a jeho příčinnou souvislost s postupem správních orgánů. Za takových okolností by byl zásah Ústavního soudu zbytečný.
17. Stěžovatelka mimoto na základě rozhodnutí obvodního soudu, který dovodil, že k nesprávnému úřednímu postupu mohlo dojít v této věci z důvodu průtahů, změnila své tvrzení, v čem měl nesprávný úřední postup spočívat. U odvolacího městského soudu nově tvrdila průtahy ve skončeném řízení. Přitom jí nic nebránilo, aby z tohoto odlišného důvodu, než který tvrdila původně, znovu uplatnila u příslušného úřadu nárok na náhradu škody a upravila výši a rozsah požadované náhrady škody tak, aby byla schopná prokázat příčinnou souvislost. V době rozhodnutí obvodního soudu řízení před správními orgány ještě ani nebylo pravomocně skončeno. Není však namístě, aby případné nevhodné zvolení procesní taktiky jedné ze stran sporu napravoval Ústavní soud.
18. Ústavní soud proto dospěl k závěru, že Nejvyšší soud nepochybil, když dovolání stěžovatelky odmítl zčásti pro nepřípustnost a zčásti pro vady. Nejvyšší soud postupoval v souladu s procesním předpisem, jímž je vázán (čl. 95 odst. 1 Ústavy). Své rozhodnutí též v dostatečném rozsahu, přehledně a srozumitelně odůvodnil. Napadeným usnesením Nejvyššího soudu tak nedošlo k protiústavnímu zásahu do ústavně zaručených práv stěžovatelky, a to ani do jejích práv dle čl. 2 odst. 2, čl. 11 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 a 3 Listiny.
19. Ze všech výše uvedených důvodů Ústavní soud rozhodl o odmítnutí ústavní stížnosti mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků řízení, a to podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu pro její zjevnou neopodstatněnost.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 9. října 2017
Kateřina Šimáčková v. r.
předsedkyně senátu