ECLI:CZ:US:2017:1.US.839.17.1
sp. zn. I. ÚS 839/17
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Kateřiny Šimáčkové, soudce Tomáše Lichovníka (soudce zpravodaje) a soudce Davida Uhlíře ve věci ústavní stížnosti Mgr. Zuzany Candiglioty, advokátky, proti rozsudku Krajského soudu v Brně č. j. 30 A 17/2015-98 ze dne 7. 12. 2016 ve spojení s návrhem na zrušení ustanovení §63 odst. 2 písm. b) zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších změn, takto:
Ústavní stížnost a návrh s ní spojený se odmítají.
Odůvodnění:
Ústavní stížností, která splňuje formální náležitosti ustanovení §34 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatelka domáhá zrušení v záhlaví uvedeného soudního rozhodnutí, jímž mělo dojít zejména k porušení čl. 36 Listiny základních práv a svobod, jakož i zrušení zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, a to v ustanovení §63 odst. 2 písm. b), dle něhož je policista oprávněn vyzvat k prokázání totožnosti osobu zdržující se v prostoru, o kterém lze důvodně předpokládat, že se v něm zdržují cizinci bez povolení opravňujícího k pobytu na území České republiky.
Z napadených rozhodnutí Ústavní soud zjistil, že stěžovatelka cestovala dne 3. 12. 2014 z Břeclavi do Brna mezinárodním vlakem EC 78 - J. G. MENDEL jedoucím z Vídně do Prahy. V tomto vlaku policisté odboru cizinecké policie Krajského ředitelství policie Jihomoravského kraje v 8:40 vyzvali stěžovatelku k prokázání totožnosti. Ta však výzvě odmítla vyhovět s tím, že policisté nemají žádný zákonný důvod vyzývat ji k prokázání totožnosti. Policisté žalobkyni informovali, že právě probíhá bezpečnostní akce s názvem "Morava" zaměřená na odhalování nelegální migrace, pátrání po hledaných a pohřešovaných osobách a odhalování dovozu zbraní a střeliva. Stěžovatelce bylo dále sděleno, že policisté využívají svého oprávnění podle ustanovení §63 odst. 2 písm. b) a e) zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, ve znění účinném pro projednávanou věc, neboť stěžovatelka se nachází v prostoru, o kterém lze důvodně předpokládat, že se v něm zdržují cizinci bez povolení opravňujícího k pobytu na území České republiky, a odpovídá popisu hledané nebo pohřešované osoby. Stěžovatelka uvedla, že policistům nepředloží průkaz totožnosti. V reakci na to jí policisté sdělili, že není nezbytně nutné předložit průkaz totožnosti, postačí, pokud jim pro účely ztotožnění sdělí své jméno, příjmení a datum narození. Po dalším odmítnutí byla poučena o tom, že na nejbližší železniční stanici bude předvedena na policejní služebnu za účelem zjištění totožnosti.
Po příjezdu do Brna stěžovatelka dobrovolně následovala policisty na policejní služebnu na hlavním nádraží. Na služebně byla stěžovatelka omezena na osobní svobodě a opakovaně vyzývána k prokázání totožnosti. Následně telefonicky kontaktovala Generální inspekci bezpečnostních sborů (dále jen "GIBS") a na zasahující policisty si stěžovala. Stěžovatelka byla nejprve v 9:00 podrobena osobní prohlídce; v 11:15 byla provedena druhá prohlídka. Stěžovatelka při prohlídce upozornila zasahující policisty, že má u sebe advokátní spis. Při druhé prohlídce konané z důvodu eskorty stěžovatelky na služebnu žalovaného na ulici Kounicova v Brně byl v její peněžence objeven občanský průkaz. Na jeho základě byla zjištěna totožnost stěžovatelky a ověřeno v informačních systémech Policie ČR, zda se nejedná o hledanou osobu. Po zjištění totožnosti byla stěžovatelka bez odkladu v 11:23 propuštěna. Stěžovatelka požádala o kopie úředních záznamů o úkonech, které vůči ní byly provedeny. Policista ji informoval, že úřední záznamy ještě nebyly vyhotoveny a vydal jí v 11:35 potvrzení o provedených úkonech dle §109 odst. 2 zákona o Policii České republiky.
Stěžovatelka následně napadla postup žalovaného u Krajského soudu v Brně žalobou na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu, kterou se domáhala vyslovení nezákonnosti zásahu žalovaného spočívajícího ve výzvě a vynucování prokázání totožnosti žalobkyně, omezování její osobní svobody v čase od 8:46 do 11:23 dne 3. 12. 2014, včetně dvou osobních prohlídek žalobkyně, v odmítnutí vydání kopií úředních záznamů o úkonech žalovaného provedených na žalobkyni dne 3. 12. 2014. Krajský soud v Brně jí nejprve v celém rozsahu vyhověl rozsudkem č. j. 30 A 17/2015-44 ze dne 24. 9. 2015. Ke kasační stížnosti žalovaného, Krajského ředitelství policie Jihomoravského kraje, však Nejvyšší správní soud rozsudkem č. j. 10 As 236/2015-36 ze dne 28. 1. 2016 napadený rozsudek zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení. Ten nově rozhodl v záhlaví označeným rozsudkem tak, že výše zmíněný zásah policie spočívající v provedení druhé osobní prohlídky stěžovatelky byl nezákonný. Ve zbývajícím rozsahu žalobu zamítl.
Proti v pořadí druhému rozhodnutí Krajského soudu v Brně brojí stěžovatelka ústavní stížností, domáhajíc se jeho kasace. Stěžovatelka namítla, že Policie ČR nemá mít v právním demokratickém státě neomezené pravomoci, například svévolné kontroly totožnosti osob bez jakéhokoliv konkrétního podezření vůči kontrolované osobě. Stěžovatelka je toho názoru, že pravomoci policie mají být předvídatelně určeny zákonem, což napadené zákonné ustanovení nesplňuje. Dle jejích zjištění je ze strany Policie ČR rutinně zneužíváno, přičemž údaje v rámci jeho aplikace získané jsou též dlouhodobě evidovány v policejním informačním systému. To má dle jejího mínění podstatné dopady do ústavních práv perlustrací dotčených osob v oblasti informačního sebeurčení. Stěžovatelkou navrhovaná derogace napadeného zákonného ustanovení by dle jejího přesvědčení znemožnila provádět plošné a namátkové perlustrace, avšak efektivitu policejní práce na úseku odhalování a potírání nelegální imigrace by zcela neznemožnila. Stěžovatelka též poukázala na rozpor napadeného ustanovení s požadavky plynoucími z judikatury Evropského soudu pro lidská práva, zejména s ohledem na přílišnou neurčitost a šíři oprávnění poskytnutého policii. Tuto svoji argumentaci stěžovatelka v ústavní stížnosti blíže rozvedla.
Ústavní soud zvážil argumentaci stěžovatelky i obsah naříkaného soudního aktu a dospěl k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
Ústavní soud nejprve konstatuje, že argumentací stěžovatelky stran dopadů perlustrace do práva jedince na informační sebeurčení se nezabýval, neboť jednak tato otázka nebyla předmětem řízení o žalobě před správními soudy, jednak se váže k případu ztotožňování osob účastnících se pochodu za práva sexuálních menšin Prague Pride 2014 v hlavním městě, který s případem stěžovatelky nesouvisí. Ostatně i z toho důvodu zamítl Krajský soud v Brně návrh na provedení listinného důkazu, a to protokolu o kontrole osob z uvedeného pochodu. Otázka dalšího zacházení s výstupy perlustrací provedených na základě napadeného zákonného ustanovení rovněž nemá vliv na posouzení jeho ústavní konformity, poněvadž je v něm zachycen toliko důvod k realizaci oprávnění policisty vyzvat k prokázání totožnosti, nikoli způsob následného naložení s takto získanými údaji. Nadto stěžovatelka nesoulad napadeného ustanovení zákona s ústavním pořádkem dovozuje ze záznamů o několika dílčích perlustracích, které ještě bez dalšího nesvědčí o celostátním, plošném zacházení policie s údaji takto nabytými.
Důvodný předpoklad o tom, že se určitá osoba nachází v prostoru, v němž se zdržují cizinci bez povolení opravňujícího k pobytu na území České republiky, a tím v posledku i zákonnost zásahu na jeho základě provedeného, je třeba posuzovat ve světle každého případu zvlášť. Tak tomu bylo i při kontrole stěžovatelky. Krajský soud i Nejvyšší správní soud jednotně souhlasily s tvrzením žalovaného, že vzpomínaný mezinárodní vlakový spoj bylo lze pokládat za prostor, v němž se skutečně mohou ve vyšší míře vyskytnout cizinci bez povolení opravňujícího k pobytu na území České republiky. To bylo odůvodněno především poznatky policie o migračních trasách, založenými v příslušném správním spisu, z nichž se též podávalo, že tyto migrační trasy využívali i státní příslušníci evropských zemí (kupř. občané Republiky Kosovo). Ústavní soud toto zdůvodnění soudů pokládá z ústavně právního hlediska za zcela přijatelné.
Dále nelze přehlédnout, že i při realizaci oprávnění dle §63 odst. 2 písm. b) zákona o Policii České republiky je policista povinen postupovat mimo jiné tak, aby případný zásah do práv a svobod osob (byť i nezúčastněných), vůči nimž směřuje jeho úkon, nepřekročil míru nezbytnou k dosažení účelu sledovaného úkonem (§11 písm. c/ zákona o Policii České republiky). Jde o významný korektiv. Stěžovatelka v ústavní stížnosti tvrdí, že tuto spojitost, vyzdviženou již v prvém rozsudku krajského soudu, Nejvyšší správní soud odmítl. S tím se Ústavní soud neztotožňuje. Kasační soud naopak nejenže vzpomněl zásadu přiměřenosti vyjádřenou v §11 zákona o Policii České republiky, ale připomněl i její specifikaci v ustanovení §63 odst. 1 téhož předpisu, dle něhož rozsah a způsob zjišťování osobních údajů musí být přiměřené účelu zjišťování totožnosti (bod 33 rozsudku Nejvyššího správního soudu). Na tomto místě poznamenal, že policisté po odmítnutí stěžovatelky předložit průkaz totožnosti jí umožnili splnit výzvu k identifikaci nejméně zatěžujícím způsobem, a sice tím, aby jim alespoň sdělila jméno, příjmení a datum narození. Na druhou stranu s odkazem na svůj rozsudek č. j. 1 As 63/2011-97 ze dne 17. 8. 2011 kasační soud též podotkl, že je nezbytné přihlédnout k tomu, že policista musí jednat bez prodlení, na základě okamžitého posouzení skutkových okolností, a nemá proto v tomto ohledu "komfort správního orgánu, čas a různé prostředky k dosažení zamýšleného legitimního cíle (formalizované dokazování, ověřování, opakované upozornění, pořádkové pokuty), a proto po něm také nelze požadovat v jednání limity, které existenci takových podmínek předpokládají." Tyto závěry Ústavní soud již ve své judikatuře jako ústavně konformní aproboval (srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 19. 2. 2013 ve věci ústavní stížnosti vedené pod sp. zn. II. ÚS 3503/11 a směřující proti právě citovanému rozsudku Nejvyššího správního soudu, dostupné na http://nalus.usoud.cz).
Důvodem zamítnutí žaloby stěžovatelky v její převážné části byla skutečnost, že Nejvyšší správní soud nesouhlasil s původními vývody krajského soudu o tom, že po zjištění souhrnu skutečností - stěžovatelka nebyla exotického vzhledu, hovořila česky bez přízvuku, argumentovala nedostatkem oprávnění policistů k výzvě k prokázání totožnosti a měla u sebe jen malé příruční zavazadlo - muselo být policistům zcela zjevné, že se nejedná o cizinku bez povolení k pobytu. Kasační soud v dalším zevrubně vyložil důvody, které jej k tomuto závěru vedly (zejména body 27 - 29 předmětného rozsudku). V této souvislosti především vyzdvihl, že účelem výzvy k prokázání totožnosti dle §63 odst. 2 písm. b) zákona o Policii České republiky není pouze odhalování aktuálně migrujících cizinců, ale též odhalování osob, které na území ČR již pobývají, ale nemají povolení opravňující je k pobytu na něm. Ani těmto závěrům nemá Ústavní soud co vytknout.
Ústavní soud tak shrnuje, že v projednávaném případě neshledal, že by posouzení stěžovatelčiny žaloby obecnými soudy (Krajským soudem v Brně a Nejvyšším správním soudem) bylo protiústavní, respektive že by došlo k neoprávněnému, protiústavnímu zásahu do jejích ústavně zaručených práv, zejména práva na informační sebeurčení chráněného především čl. 10 odst. 2 a 3 Listiny základních práv a svobod a čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Ostatně vlastně ani stěžovatelka sama ve své ústavní stížnosti neargumentuje, že by právě v jejím konkrétním případě došlo k neoprávněnému zásahu do jejího práva na informační sebeurčení, vyjma paušálního tvrzení o nezákonnosti zásahu s ohledem na nedostatečnou určitost napadeného zákonného ustanovení. Toto tvrzení Ústavní soud odmítl ve svém odůvodnění výše; ve zbytku pak ústavní stížnost připomíná spíše nepřípustnou actionem popularem.
Ústavní soud však závěrem opakuje apel, který vyjádřil již ve své dřívější judikatuře, totiž že policie své zásahy musí vždy vést s respektem k důstojnosti a právům osob, vůči nimž vystupuje [např. nález sp. zn. I. ÚS 860/15 ze dne 27. 10. 2015 (N 191/79 SbNU 161) a nález sp. zn. I. ÚS 1042/15 ze dne 24. 5. 2016]. V demokratickém právním státě je zcela nezbytné, aby si policie zachovávala důvěru ze strany veřejnosti, jíž má sloužit (viz §2 odst. 1 věta první zákona o Policii České republiky); a naopak se vyvarovala jednání a praktik působících svévolně, diskriminačně či dokonce šikanózně vůči osobám nacházejícím se na území České republiky. Za tím účelem musí policisté mimo jiné při každém svém jednání - včetně fyzicky neinvazivního požadavku na prokázání totožnosti - dbát též zásad zákonnosti a přiměřenosti a nezneužívat svých oprávnění zakotvených v zákoně o Policii České republiky či dalších zákonných předpisech.
Ve světle řečeného tudíž Ústavní soud odmítl ústavní stížnost dle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný. Z toho důvodu odmítl i akcesorický návrh na zrušení části právního předpisu dle §43 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu, který tak sdílí osud ústavní stížnosti.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné (§43 odst. 3 zákona o Ústavním soudu).
V Brně dne 28. listopadu 2017
Kateřina Šimáčková v. r.
předsedkyně senátu