ECLI:CZ:US:2017:2.US.3938.16.1
sp. zn. II. ÚS 3938/16
Usnesení
Ústavní soud rozhodl mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků v senátu složeném z předsedy Jiřího Zemánka a soudce Vojtěcha Šimíčka (zpravodaj) a soudkyně Kateřiny Šimáčkové ve věci ústavní stížnosti stěžovatelky PhDr. Magdaleny Jiříkové, zastoupené JUDr. Jiřím Exnerem, advokátem se sídlem Kořenského 15/1107, Praha 5, směřující proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 31. 5. 2016, č. j. 45 A 44/2015-38, a rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 9. 2016, č. j. 10 As 149/2016-46, spojené s návrhem na zrušení ustanovení §90 odst. 6 věty poslední zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, za účasti Krajského soudu v Praze a Nejvyššího správního soudu jako účastníků řízení, takto:
I. Ústavní stížnost se odmítá.
II. Návrh na zrušení ustanovení §90 odst. 6 věty poslední zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, se odmítá.
Odůvodnění:
1. Včas podanou ústavní stížností (§72 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, dále jen "zákon o Ústavním soudu") a splňující též ostatní zákonem stanovené podmínky řízení [§75 odst. 1 a contrario; §30 odst. 1, §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu] se stěžovatelka domáhá zrušení v záhlaví citovaných rozhodnutí Krajského soudu v Praze a Nejvyššího správního soudu, neboť má za to, že jimi byla "dotčena její účastenská práva včetně práva na spravedlivý proces, garantovaného ústavním pořádkem, že zde napadená soudní rozhodnutí jsou z pohledu účastníka řízení obtížně předvídatelná a že k jejich vydání došlo v důsledku překročení pravomoci soudů, vymezené v čl. 95 odst. 1 Ústavy, když se v obou stupních shodně dopustily excesu při právním hodnocení otázky, podstatné pro soudní rozhodování o podané žalobě a opravném prostředku, a vyložily zákonnou normu v přímém rozporu s jejím jazykovým vyjádřením."
2. Společně s ústavní stížností podala stěžovatelka podle ustanovení §64 odst. 1 písm. e) ve spojení s §74 zákona o Ústavním soudu návrh na zrušení ustanovení §90 odst. 6 věty poslední zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "správní řád").
3. Jak vyplývá z obsahu ústavní stížnosti a z jejích příloh, stěžovatelka se žalobou podanou ke Krajskému soudu v Praze domáhala vydání rozsudku o tom, že zásah žalovaného (Městský úřad Jesenice) spočívající v nevyřízení odvolání stěžovatelky proti usnesení žalovaného ze dne 30. 6. 2014, č. j. OúJ/07927/2014/T/TH, je nezákonný. Současně požadovala, aby soud uložil žalovanému povinnost postoupit spis odvolacímu správnímu orgánu.
4. Stěžovatelka uvedenou žalobu podala za situace, kdy dne 2. 4. 2012 podala k místně a věcně příslušnému stavebnímu úřadu (Městskému úřadu v Říčanech) žádost o vydání územního souhlasu k oplocení části pozemku parc. č. 181/125 v k. ú. Louňovice. Vzhledem k námitce podjatosti byl nadřízeným správním orgánem k projednání a rozhodnutí ve věci pověřen žalovaný Městský úřad Jesenice. Tajemník žalovaného posléze dne 30. 6. 2014 vydal usnesení č. j. OúJ/07927/2014/T/TH, jímž z úkonů z důvodu podjatosti vyloučil celý stavební úřad. Proti tomuto usnesení podala stěžovatelka dne 14. 7. 2014 odvolání, o němž však nebylo do konce roku 2014 rozhodnuto. Proto stěžovatelka podala ke Krajskému soudu v Praze žalobu na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu či alternativně na ochranu proti nečinnosti, kterou však krajský soud usnesením ze dne 25. 9. 2015, č. j. 46 A 76/2014-40, odmítl. Ke kasační stížnosti stěžovatelky nicméně Nejvyšší správní soud citované usnesení krajského soudu zrušil rozsudkem ze dne 14. 1. 2016, č. j. 9 As 244/2015-47 (rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou rovněž dostupná na www.nssoud.cz), a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud zde vyslovil názor, že "proti nečinnosti odvolacího orgánu (do které patří i nečinnost orgánu prvního stupně v rámci odvolacího řízení) při rozhodování o odvolání proti usnesení o námitce podjatosti se lze bránit žalobou na ochranu před nezákonným zásahem (§82 a násl. s. ř. s.)." Dospěl tak k závěru, že stěžovatelka postupovala správně, pokud žalobu v dané situaci podala proti Krajskému úřadu Středočeského kraje, byť nevěděla o tom, že fakticky dochází k průtahům u správního orgánu I. stupně.
5. Vzhledem ke skutečnosti, že v průběhu řízení o obou stěžovatelkou podaných žalobách bylo dne 2. 3. 2016 přijato odvolacím správním orgánem rozhodnutí o odvolání, stěžovatelka podáním ze dne 7. 3. 2016 oznámila krajskému soudu, že žalobu v té části, kterou se domáhala toho, aby soud uložil žalovanému povinnost postoupit spis odvolacímu správnímu orgánu, bere zpět. Krajský soud proto řízení o této žalobě zastavil usnesením ze dne 7. 3. 2016, č. j. 46 A 76/2014-70.
6. Ze stejného důvodu krajský soud ústavní stížností napadeným rozsudkem zastavil řízení o předmětné žalobě stěžovatelky, a to v té části, v níž se domáhala toho, aby soud uložil žalovanému povinnost postoupit spis odvolacímu správnímu orgánu. Ve zbylé části ji zamítl jako nedůvodnou podle ustanovení §78 odst. 7 soudního řádu správního (dále jen "s. ř. s."). Krajský soud se nejprve zabýval otázkou, prostřednictvím jakého žalobního typu a který správní orgán má být žalován v případě, kdy správní orgán prvního stupně nepostupuje po podání odvolání v souladu s ustanoveními §87 a §88 správního řádu, tedy neprovede autoremeduru a ani v zákonem stanovených lhůtách správní spis spolu s odvoláním nepředá odvolacímu orgánu. V této souvislosti poukázal na skutečnost, že shodná otázka byla řešena v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 11. 2015, č. j. 2 As 198/2015-20, z něhož krajský soud v odůvodnění svého rozsudku obsáhle cituje a z jehož závěrů také vycházel Nejvyšší správní soud ve výše citovaném "kasačním" rozsudku č. j. 9 As 244/2015-47. Krajský soud tento právní názor považoval "pro své další rozhodování za závazný, neboť byl vysloven v úzce související věci ve zrušovacím rozhodnutí Nejvyššího správního soudu (§110 odst. 4 s. ř. s.)." Přestože dle názoru krajského soudu stěžovatelka s tímto názorem nesouhlasí, "s ohledem na závazné názory ohledně aplikovatelného žalobního typu a ohledně pasivně legitimovaného orgánu uvedené shora", s nimiž se krajský soud ztotožňuje, "nemohl jejímu názoru přisvědčit a tedy ani vyslovit, že zásah žalovaného spočívající v nepředání správního spisu nadřízenému orgánu, byl nezákonný, a to proto, že se žalovaný žádného nezákonného zásahu ve smyslu §82 s. ř. s. nedopustil."
7. Proti tomuto rozsudku krajského soudu stěžovatelka podala kasační stížnost, v níž namítala, že krajský soud nepřímo popřel dikci ustanovení §90 odst. 6 správního řádu, což v konečném důsledku vede k exkulpaci správního orgánu prvního stupně z porušení zákonné povinnosti. Dále polemizovala se závěry citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 9 As 244/2015-47 a také se domáhala podání návrhu na zrušení ustanovení §90 odst. 6 správního řádu Ústavním soudem, neboť dle jejího názoru není možno překonat judikatorní výklad bez zrušení tohoto ustanovení.
8. Nejvyšší správní soud tuto kasační stížnost ústavní stížností napadeným rozsudkem zamítl jako nedůvodnou (§110 odst. 1 in fine s. ř. s.), když zejména konstatoval, že "výklad krajského soudu je s ustanovením §90 odst. 6 správního řádu v plném souladu", a proto ani "nevidí důvod pro podání návrhu Ústavnímu soudu na zrušení §90 odst. 6 věty druhé správního řádu, neboť žádnou protiústavnost na této normě nevidí; správní řád i soudní řád správní nabízí v průtazích s odvoláním proti jiným než meritorním rozhodnutím efektivní cestu ochrany." Nejvyšší správní soud se rovněž (opětovně) zabýval otázkou, zda stěžovatelkou namítané průtahy spojené s nepředáním spisu prvostupňovým orgánem orgánu odvolacímu jsou nezákonným zásahem ve smyslu ustanovení §82 odst. 1 s. ř. s. S odkazem na svou judikaturu (viz citovaný rozsudek č. j. 9 As 244/2015-47 nebo rozsudek ze dne 11. 8. 2016, č. j. 10 As 159/2016-24) Nejvyšší správní soud zopakoval, že "ustálená praxe má jednotně za to, že zákon nepřipouští bránit se zásahovou žalobou proti nepředání odvolání a správního spisu ve věci meritorního rozhodnutí správním orgánem I. stupně odvolacímu orgánu." Současně však zdůraznil, že situace stěžovatelky v daném případě je odlišná, neboť zde odvoláním nebylo napadeno meritorní rozhodnutí, ale naopak rozhodnutí o podjatosti úřední osoby. To dle názoru Nejvyššího správního soudu "není rozhodnutím žalovatelným podle §65 s. ř. s., neboť se jím pouze upravuje vedení řízení před správním orgánem a je následně přezkoumatelné při rozhodování o věci samé; tím méně je pak možno při průtazích proti vyřízení tohoto rozhodnutí použít nečinnostní žalobu. Účastníkovi řízení nesvědčí ani žádné subjektivní veřejné právo na vyřízení odvolání v rámci autoremedury." Proto konstatoval, že krajský soud "správně uzavřel, že v této typové situaci je podání zásahové žaloby přípustné, za předpokladu, že žalobce předtím uplatnil jiné dostupné prostředky ochrany." Stěžovatelka tedy zvolila správný žalobní typ, dle názoru Nejvyššího správního soudu ovšem "označila nesprávného žalovaného." Nejvyšší správní soud proto (opět s oporou ve své judikatuře) za mylný označil setrvalý názor stěžovatelky, že žalován měl být prvostupňový správní orgán. "Za situace, kdy se odvolací orgán dozví o existenci průtahů na straně prvostupňového orgánu ve věci odvolacího řízení, má v rámci své odpovědnosti za bezprůtahový průběh odvolacího řízení zajistit, aby orgán prvního stupně dostál svým zákonným povinnostem vyplývajícím ze správního řádu. Relevantní judikatura je ostatně stěžovatelce známa již z rozhodnutí krajského soudu (a byla ji známa i předtím). (...) Zásahová žaloba směřovaná proti orgánu prvního stupně za výše nastíněných okolností proto nemůže být úspěšná."
9. V podstatě shodné námitky stěžovatelka předkládá i nyní v ústavní stížnosti a setrvává tak na svém přesvědčení, že judikaturou Nejvyššího správního soudu zastávaný výklad citovaného ustanovení §90 odst. 6 správního řádu, z něhož vycházel i krajský soud v ústavní stížností napadeném rozsudku, je "v přímém rozporu s doslovným zněním zákona (správního řádu), které žádný prostor pro odchylný výklad neposkytuje." S tímto výkladem také v ústavní stížnosti obšírně polemizuje. Nadto za zcela "absurdní" a "protismyslný" považuje stěžovatelka závěr, že v její situaci by měl být žalovaným odvolací správní orgán, nikoliv orgán I. stupně. Stěžovatelka si je vědoma, že toto své stanovisko uplatňuje setrvale či "tvrdošíjně", nicméně tak činí proto, že je přesvědčena, že "ochrana práv účastníka, za něž je bezpochyby možno považovat i právo na včasné vyřízení jeho věci, má být co možno přímočará a efektivní. Pak ale musí směřovat proti té složce výkonu státní moci, která poruší zákonem jednoznačně stanovenou povinnost. Uplatnění práva na ochranu proti složce jiné (nadřízené), která snad má nástroje k tomu, aby narušitele zákona přiměla k odstranění závadného stavu, je samo o sobě oklikou." V závěru ústavní stížnosti stěžovatelka vznáší "zásadní výhradu proti extenzi soudní pravomoci, které se Nejvyšší správní soud při aplikaci ustanovení §88 a §90 správního řádu dopouští v neakceptovatelném rozsahu." Současně však Ústavnímu soudu navrhuje, aby, "mimo jiné i v zájmu legitimity vznikající judikatury", zrušil ustanovení §90 odst. 6 věty poslední správního řádu, které stěžovatelka považuje "za zdroj nepřehlédnutelné právní nejistoty účastníků správních řízení jakož i správních orgánů v nadřízeném postavení, a východisko pro obtížně předvídatelné rozhodování správních soudů."
10. Ústavní soud posoudil obsah ústavní stížnosti a dospěl k závěru, že tato představuje zjevně neopodstatněný návrh ve smyslu ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Uvedené ustanovení v zájmu racionality a efektivity řízení před Ústavním soudem dává tomuto soudu pravomoc posoudit "přijatelnost" návrhu ještě předtím, než dospěje k závěru, že o návrhu rozhodne meritorně nálezem, přičemž jde o specifickou a relativně samostatnou část řízení, která nemá charakter řízení kontradiktorního, kdy Ústavní soud může obvykle rozhodnout bez dalšího, jen na základě obsahu napadených rozhodnutí orgánů veřejné moci a údajů obsažených v samotné ústavní stížnosti. Pravomoc Ústavního soudu je totiž v řízení o ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") založena výlučně k přezkumu rozhodnutí či namítaného zásahu z hlediska ústavnosti, tj. zda v řízení, respektive v rozhodnutí je završujícím, nebyly porušeny ústavními předpisy chráněné práva a svobody účastníka tohoto řízení, zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy, zda postupem a rozhodováním obecných soudů či jiných orgánů veřejné moci nebylo zasaženo do ústavně zaručených práv stěžovatele a zda je lze jako celek pokládat za spravedlivé.
11. Takové zásahy či pochybení nicméně Ústavní soud v nyní projednávané věci neshledal, když posoudil argumentaci stěžovatelky, obsaženou v ústavní stížnosti, konfrontoval ji nejen s odůvodněním ústavní stížností napadených rozsudků Nejvyššího správního soudu a krajského soudu, ale i s právním názorem vysloveným v judikatuře Nejvyššího správního soudu, jehož se v nyní projednávaném případě obecné soudy držely při posouzení důvodnosti stěžovatelkou podané žaloby, a na tomto základě dospěl k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
12. Jak již bylo zdůrazněno výše (a stěžovatelka na to ostatně sama poukazuje), Ústavní soud není povolán k přezkumu správnosti aplikace podústavního práva; jeho úkolem je v řízení o ústavní stížnosti ochrana ústavnosti [čl. 83 a čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy], nikoliv "běžné" zákonnosti. Ústavnímu soudu proto nepřísluší, aby prováděl přezkum rozhodovací činnosti obecných soudů ve stejném rozsahu, jako činí obecné soudy, v posuzovaném případě Nejvyšší správní soud v řízení o stěžovatelkou podané kasační stížnosti, resp. Krajský soud v Praze v řízení o podané žalobě. Stěžovatelka nicméně svou argumentací, obsaženou v ústavní stížnosti, staví Ústavní soud právě do pozice další instance v systému obecného soudnictví, která mu však nepřísluší, neboť její námitky jsou ve své podstatě pouze pokračováním polemiky s právními závěry, obsaženými jak v ústavní stížností napadených rozsudcích Krajského soudu v Praze a Nejvyššího správního soudu, tak i v dalších, výše citovaných rozsudcích Nejvyššího správního soudu, jež se týkaly obdobných dílčích procesních otázek řízení (zejm. pasivní legitimace či výklad ustanovení §90 odst. 6 správního řádu). Tyto své námitky stěžovatelka nadto opakovaně vznášela v průběhu celého řízení, zejména pak v jí podaných kasačních stížnostech.
13. Po důkladném seznámení se s obsahem nyní napadených rozsudků přitom Ústavní soud konstatuje, že se jak Krajský soud v Praze, tak i Nejvyšší správní soud s uvedenými námitkami stěžovatelky řádně a dostatečně vypořádaly, při rozhodování přihlédly ke všem okolnostem, které vyšly v řízení najevo, a věc po právní stránce hodnotily přiléhavě a v souladu s příslušnými ustanoveními soudního řádu správního, do nichž se promítají principy spravedlivého procesu obsažené v hlavě páté Listiny, jejichž porušení stěžovatelka setrvale namítá. S ohledem na výše rekapitulované specifické okolnosti případu stěžovatelky tak obecné soudy činily opakovaně, přičemž Ústavní soud postup Krajského soudu v Praze a Nejvyššího správního soudu i jimi aprobovaný právní názor, opírající se zejména o judikatorní výklad předmětného ustanovení §90 odst. 6 správního řádu, považuje za ústavně konformní, neboť jej neshledal "excesivním" či jakkoliv porušujícím základní práva, jak tvrdí stěžovatelka v ústavní stížnosti.
14. Ústavní soud se tak ztotožňuje i se způsobem, jakým se Nejvyšší správní soud vypořádal se stěžejní námitkou stěžovatelky, kterou předkládá opětovně i v ústavní stížnosti, tj. s otázkou pasivní legitimace, když dovodil, že za dané procesní situace "zásahová žaloba směřovaná proti orgánu prvního stupně nemohla být úspěšná." Nejvyšší správní soud zde rovněž vycházel ze své "ustálené" judikatury, v níž byl přijat výše prezentovaný právní názor, který je dle Ústavního soudu velmi přesvědčivě odůvodněn a z něhož zcela zřetelně vyplývá, jak mají účastnící řízení (včetně stěžovatelky) v obdobných případech postupovat, konkrétně pak jaký správní orgán je v daných případech pasivně legitimován. Koneckonců již Krajský soud v Praze byl při posouzení důvodnosti stěžovatelkou podané žaloby tento právní názor povinen respektovat, což také řádně zdůvodnil. V této souvislosti proto nelze odhlédnout od skutečnosti, že stěžovatelka si byla existence tohoto právního názoru nepochybně vědoma, a přesto setrvala na svém stanovisku, od něhož odvíjela i svůj procesní postup, že žalovaným (pasivně legitimovaným) v jejím případě může být toliko prvostupňový, nikoliv odvolací správní orgán.
15. Pokud se stěžovatelka domáhá toho, aby Ústavní soud předmětné ustanovení §90 odst. 6 věty poslední správního řádu jako protiústavní zrušil, ani s tímto návrhem se Ústavní soud neztotožňuje. Ústavní soud předně považuje za vhodné připomenout, že tento návrh stěžovatelka předestřela již v řízení o kasační stížnosti, přičemž Nejvyšší správní soud se s ním v ústavní stížností napadeném rozsudku řádně vypořádal a své zamítavé stanovisko podrobně odůvodnil. Nadto považuje Ústavní soud za nezbytné zdůraznit, že v řízení o kontrole norem k jeho základním argumentačním metodám postupu patří tzv. princip priority ústavně-konformní interpretace před derogací, podle něhož v situaci, kdy určité ustanovení právního předpisu umožňuje dvě či více různých interpretačních alternativ, přičemž jedna je v souladu s ústavním pořádkem a druhá je s ním v rozporu, není dán důvod pro zrušení takového ustanovení. Při aplikaci daného právního předpisu a jeho ustanovení je pak úkolem všech orgánů veřejné moci interpretovat jej právě a pouze ústavně-konformním způsobem [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 69/06 ze dne 29. 1. 2008 (N 22/48 SbNU 243; 269/2008 Sb.), všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou rovněž dostupná na http://nalus.usoud.cz]. Vzhledem ke skutečnosti, že předmětné ustanovení §90 odst. 6 správního řádu ["Rozhodnutí v odvolacím řízení vydá odvolací správní orgán ve lhůtách stanovených v §71. Lhůta počíná běžet dnem předání spisu odvolacímu správnímu orgánu k rozhodnutí (§88)."] obsahuje jednoznačně formulované pravidlo pro stanovení lhůty k vydání rozhodnutí odvolacího správního orgánu, je Ústavní soud toho názoru, že žádné interpretační alternativy nenabízí, a proto zde logicky ani není dán prostor pro upřednostnění ústavně-konformního výkladu před ostatními. Proto je také třeba odmítnout argumentaci stěžovatelky, v níž zpochybňuje způsob, jakým se Nejvyšší správní soud vypořádal s jejími námitkami ohledně ústavní rozpornosti postupu krajského soudu, resp. samotného ustanovení §90 odst. 6 správního řádu, předestřenými v kasační stížnosti, jež jsou obsahově téměř totožné s námitkami obsaženými v nyní projednávané ústavní stížnosti. V jeho postupu a ani v jeho závěrech, kterými aproboval procesní postup i právní závěry krajského soudu, proto Ústavní soud rovněž neshledal porušení základních práv stěžovatelky, jak namítala v ústavní stížnosti.
16. Ze všech shora vyložených důvodů proto Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.
17. S ústavní stížností spojený návrh na zrušení v záhlaví označeného ustanovení §90 odst. 6 věty poslední správního řádu pak byl Ústavním soudem odmítnut podle ustanovení §43 odst. 2 písm. b) ve spojení s ustanovením §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu, neboť takový návrh, jak vyplývá z ustanovení §74 zákona o Ústavním soudu, má toliko akcesorickou povahu, a proto "sdílí osud" ústavní stížnosti. Byla-li tedy ústavní stížnost stěžovatelky odmítnuta, musí se toto rozhodnutí promítnout i do návrhu, vzneseného podle ustanovení §74 zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 15. února 2017
Jiří Zemánek v. r.
předseda senátu