ECLI:CZ:US:2017:2.US.3967.16.1
sp. zn. II. ÚS 3967/16
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jiřího Zemánka, soudkyně Kateřiny Šimáčkové a soudce Vojtěcha Šimíčka mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků o ústavní stížnosti stěžovatelky BULLDOG outdoor s.r.o., se sídlem Přetlucká 3354/12, Praha 10, zastoupené Mgr. Lucií Oršulovou, advokátkou, se sídlem Lazarská 13/8, Praha 2, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 9. 2016, č. j. 9 As 130/2016 - 39, spojené s návrhem na zrušení §31 odst. 9 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, za účasti Nejvyššího správního soudu jako účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost a návrh s ní spojený se odmítají.
Odůvodnění:
1. Ústavní stížností doručenou Ústavnímu soudu dne 2. 12. 2016, která po formální stránce splňuje náležitosti požadované zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatelka domáhá zrušení v záhlaví uvedeného rozhodnutí, neboť jím byla porušena její ústavně zaručená práva zakotvená v článku 11 odst. 1 a v článku 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Svou ústavní stížnost spojila stěžovatelka s návrhem na zrušení §31 odst. 9 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon č. 13/1997 Sb.").
2. Stěžovatelka v ústavní stížnosti vyjadřuje své přesvědčení, že výzva, kterou jí byla závazně uložena povinnost odstranit ve stanovené lhůtě řádně povolené reklamní zařízení, jehož je stěžovatelka vlastníkem, splňuje náležitosti rozhodnutí ve smyslu §65 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s."). Pokud Nejvyšší správní soud v napadeném rozhodnutí nahlíží na věc jinak, odklonil se od své konstantní judikatury, podle které jsou soudem přezkoumatelná i ta správní rozhodnutí, která sice nesplňují všechny formální náležitosti stanovené v §65 s. ř. s., ale jsou způsobilá zkrátit fyzickou či právnickou osobu na jejích právech. Přitom podle §17 s. ř. s. platí, že dospěl-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu. Pokud tak Nejvyšší správní soud v projednávané věci nepostupoval, zasáhl do práva stěžovatelky na spravedlivý proces. Stěžovatelka rozsáhle argumentuje judikaturou Nejvyššího správního soudu, Ústavního soudu a odbornou literaturou ohledně důrazu na materiální (nikoli formální) pojetí rozhodnutí správních orgánů, a poukazuje na skutečnost, že zákon č. 13/1997 Sb. nevymezuje obsahové náležitosti výzvy podle §31 odst. 9 tohoto zákona a současně nevylučuje použití správního řadu, ani neobsahuje ustanovení, které na použití správního řádu odkazuje. Obdobný případ ve věci povahy opatření vydaného dle §5 odst. 1 zákona č. 146/2002 Sb. o inspekci, řešil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 9. 6. 2010, č. j. 7 As 33/2010-99, jehož závěry lze dle stěžovatelky aplikovat i na projednávanou věc. Stěžovatelka taktéž nesouhlasí se závěrem Nejvyššího správního soudu, že se v dané věci jedná o faktický zásah, respektive pokyn správního orgánu ve smyslu §82 s. ř. s., nikoliv o rozhodnutí dle §67 s. ř. s. Stěžovatelka je totiž přesvědčena, že standardní rozhodování o konkrétních právech a povinnostech se děje ve formalizovaném procesu, zatímco bezprostřední zásahy se provádějí v případech, kdy zákon dovoluje, aby vzhledem k naléhavosti a závažnosti situace správní organ zasáhl i do právní sféry osob, aniž by proběhlo běžné řízení. Tak tomu ve věci stěžovatelky nebylo, když stěžovatelce byla výzvou poskytnuta lhůta 5 dní k dobrovolnému odstranění reklamních zařízení a byla vyrozuměna o dodatečné lhůtě 15 dní, po jejímž uplynutí správní orgán přistoupí k odstranění a likvidaci reklamních zařízení. O nebezpečí z prodlení a nutnosti bezprostředního zásahu v takové situaci tedy nelze uvažovat. Nelze proto přisvědčit argumentu Nejvyššího správního soudu, že se stěžovatelka mohla proti předmětné výzvě bránit podáním žaloby proti nezákonnému zásahu správního organu dle §82 s. ř. s. V důsledku nesprávného posouzení, že šlo o "faktický zásah" a nikoliv o "rozhodnutí", pak nebylo stěžovatelce umožněno bránit se patřičnými právními prostředky.
3. Z obsahu napadeného rozhodnutí vyplývají následující skutečnosti. Rozhodnutím ministra dopravy ze dne 17. 9. 2013, č. j. 24/2013-510-RK/3, byl jako nepřípustný podle §152 odst. 5 písm. b) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "správní řád"), s přihlédnutím k §152 odst. 4 a podle §92 odst. 1 téhož zákona zamítnut rozklad stěžovatelky proti výzvě Ministerstva dopravy ze dne 25. 3. 2013, č. j. 179/2013-120-STSP/1, k odstranění pěti reklamních zařízení umístěných v ochranném pásmu dálnic D1 a D5, která byla vydána podle §31 odst. 9 zákona č. 13/1997 Sb. Rozhodnutí ministra dopravy napadla stěžovatelka žalobou, která byla rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 15. 3. 2016, č. j. 3 A 119/2013-84, zamítnuta. Proti rozsudku Městského soudu v Praze podala stěžovatelka kasační stížnost, kterou ústavní stížností napadeným rozsudkem Nejvyšší správní soud zamítl.
4. Ústavní soud v dané právní věci zejména předesílá, že napadené rozhodnutí posuzuje kritériem, jímž je ústavní pořádek a jím zaručená základní práva a svobody; není tedy jeho věcí perfekcionisticky přezkoumat případ sám z pozice podústavního práva. Ústavní soud totiž není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž ex constitutione k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. Naproti tomu právě Nejvyšší správní soud je tím orgánem, jemuž přísluší výklad podústavního práva v oblasti veřejné správy a sjednocování judikatury správních soudů, k čemuž slouží i mechanismus předvídaný v §12 s. ř. s. Při výkonu této pravomoci Nejvyšším správním soudem je přirozeně i tento orgán veřejné moci povinen interpretovat a aplikovat jednotlivá ustanovení podústavního práva v první řadě vždy z pohledu účelu a smyslu ochrany ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. nález sp. zn. II. ÚS 369/01 ze dne 18. 12. 2002 (N 156/28 SbNU 401)]. V kontextu své dosavadní judikatury se Ústavní soud cítí být oprávněn k výkladu podústavního práva v oblasti veřejné správy pouze tehdy, jestliže by aplikace podústavního práva v daném konkrétním případě učiněná Nejvyšším správním soudem byla důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z kautel zakotvených v hlavě páté Listiny, a tudíž by ji bylo lze kvalifikovat jako aplikaci práva mající za následek porušení základních práv a svobod [srov. nález sp. zn. III. ÚS 173/02 ze dne 10. 10. 2002 (N 127/28 SbNU 95), nález sp. zn. IV. ÚS 239/03 ze dne 6. 11. 2003 (N 129/31 SbNU 159) a další]. K takovému zjištění však ve věci stěžovatelky Ústavní soud nedospěl.
5. Po přezkoumání předložených listinných důkazů, vyžádaného spisového materiálu a posouzení právního stavu dospěl Ústavní soud k závěru, že návrh stěžovatelky je zjevně neopodstatněný, neboť je zřejmé, že k tvrzenému porušení jejích ústavně zaručených práv namítaným postupem Nejvyššího správního soudu nedošlo. Ústavní soud konstatuje, že návrhy zjevně neopodstatněné jsou zvláštní kategorií návrhů zakotvenou v ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Dle tohoto ustanovení přísluší Ústavnímu soudu v zájmu racionality a efektivity jeho řízení odmítnout návrh, který sice splňuje všechny zákonem stanovené procesní náležitosti, nicméně je zjevné, tedy bez jakýchkoli důvodných pochybností a bez nutnosti dalšího podrobného zkoumání, že mu nelze vyhovět. Hlavním účelem možnosti odmítnout návrh pro jeho zjevnou neopodstatněnost zjednodušenou procedurou řízení je vyloučit z řízení návrhy, které z hlediska svého obsahu zjevně nesplňují samotný smysl řízení před Ústavním soudem. V této fázi řízení se proto přezkum Ústavního soudu zpravidla omezí na podrobné seznámení se s obsahem napadených rozhodnutí orgánů veřejné moci a údaji obsaženými v samotné ústavní stížnosti. Vyžádání stanoviska účastníků a vedlejších účastníků řízení o ústavní stížnosti, event. spisu či jiné dokumentace, týkající se napadeného rozhodnutí orgánu veřejné moci, není pravidlem. Pokud na základě výše uvedeného postupu dospěje Ústavní soud k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná, bez dalšího ji odmítne.
6. Ústavní soud především konstatuje, že ústavní stížnost je ve své podstatě výlučným opakováním argumentů, které stěžovatelka namítala v řízení před Nejvyšším správním soudem, který se s nimi obsáhle a ústavně konformním způsobem vypořádal. Stěžovatelka polemizuje s rozhodnutími správních soudů v rovině podústavního práva a nastiňuje vlastní právní názor, který jediný považuje za správný.
7. Městský soud v Praze se ztotožnil se závěrem ministra dopravy, že proti výzvě k odstranění reklamního zařízení není přípustný rozklad, neboť se nejedná o rozhodnutí ve smyslu §9 a §67 správního řádu. Jde o faktický úkon správního orgánu podle části čtvrté správního řádu, kterým je jeho adresát vyzýván k uvedení faktického protiprávního stavu do souladu s právní úpravou. Obrana proti výzvě je tudíž možná pouze prostřednictvím žaloby na ochranu před nezákonným zásahem podle §82 s. ř. s.
8. V odůvodnění svého napadeného usnesení Nejvyšší správní soud konstatoval, že se povahou výzvy k odstranění reklamního zařízení zabýval již v rozsudku ze dne 19. 5. 2016, č. j. 6 As 69/2016 - 39, ve kterém dospěl k závěru, že se nejedná o rozhodnutí podle §67 správního řádu, ale o úkon podle jeho části čtvrté, proti kterému není přípustný řádný opravný prostředek. Současně dovodil, že jde o faktický zásah, respektive pokyn správního orgánu ve smyslu §82 s. ř. s., nikoli o rozhodnutí dle jeho §67. Citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu tak akceptoval setrvalou judikaturu krajských soudů ohledně této otázky. Nejvyšší správní soud shodně jako Městský soud v Praze dodal, že se proti výzvě mohla stěžovatelka bránit žalobou proti nezákonnému zásahu správního orgánu ve smyslu §82 s. ř. s., jak zdůvodnil již v rozsudku sp. zn. 6 As 69/2016.
9. Ústavní soud neshledal důvodu, pro který by takto řádně odůvodněný závěr Nejvyššího správního soudu bylo možno označit za svévolný či extrémní, resp. excesivní, neboť má racionální základ a je logicky a srozumitelně vysvětlen, což je z pohledu zásad ústavněprávního přezkumu rozhodné. V tomto směru Ústavní soud v podrobnostech odkazuje na přiléhavá odůvodnění ústavní stížností napadených rozhodnutí, která se vypořádala se všemi námitkami stěžovatelky způsobem, který Ústavní soud neshledal vybočujícím z mezí ústavnosti, neboť správní orgány i soudy při svém rozhodování vycházely z platného práva v souladu s čl. 95 odst. 1 Ústavy České republiky a při interpretaci podústavního práva šetřily jeho podstatu a smysl, když vyšly z dostatečných skutkových zjištění a aplikovaly odpovídající zákonné normy i judikaturu. Právo na spravedlivý proces, jehož porušení se stěžovatelka dovolává, neznamená, že je jednotlivci zaručováno přímo a bezprostředně právo na rozhodnutí odpovídající jeho názoru, ale je mu zajišťováno právo na spravedlivé soudní řízení, v němž se uplatňují všechny zásady správného soudního rozhodování podle zákona a v souladu s ústavními principy. Skutečnost, že správní orgány a soudy svá rozhodnutí opřely o právní názor, se kterým se stěžovatelka neztotožňuje, nezakládá důvodnost ústavní stížnosti, ani důvod k postupu podle §17 s. ř. s.
10. Na výše uvedeném zcela jednoznačném závěru o charakteru výzvy k odstranění reklamního zařízení podle §31 odst. 9 zákon č. 13/1997 Sb. nemohou ničeho změnit námitky stěžovatelky vztahující se k formálnímu pojetí právního úkonu na úkor materiálního. Ostatně také s touto námitkou se ústavně souladným způsobem vypořádal Nejvyšší správní soud, když uvedl, že při posouzení povahy výzvy je třeba primárně vycházet z jejích formálních znaků s tím, že předmětná výzva do práv stěžovatelky sice zasáhla, soud však neshledal vážné důvody k tomu, aby formální pojetí ustoupilo materiálnímu. Nejde totiž o situaci, kdy by zákon předvídal vydání rozhodnutí a ministerstvo dopravy jen v důsledku nesprávné aplikace právní úpravy zasáhl do práv stěžovatelky neformálním úkonem; tehdy by bylo užití materiálního korektivu vhodné.
11. To platí i pro odkaz stěžovatelky na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 6. 2010, č. j. 7 As 33/2010-99, jehož závěry se dle stěžovatelky vztahují na projednávanou věc. V citovaném rozsudku Nejvyšší správní soud dovodil, že stanoví-li §5 odst. 2 zákona č. 146/2002 Sb., o Státní zemědělské a potravinářské inspekci a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o inspekci"), že opatření oznámí inspektor kontrolované osobě a neprodleně o něm učiní písemný záznam, aniž by zákon stanovil obsahové náležitosti záznamu, je nezbytné, aby splňoval náležitosti stanovené v §67 odst. 2 správního řádu a jeho odůvodnění náležitosti podle §68 odst. 3 správního řádu. Jedná se tedy o opatření vydávaná při kontrole, jíž se podle §2 písm. a) zákona o inspekci rozumí zjišťování prováděné inspektorem, zda jsou plněny požadavky stanovené zvláštními právními předpisy nebo přímo použitelnými předpisy Evropských společenství, na jejichž základě ukládá inspektor opatření k odstranění zjištěných nedostatků. V projednávané věci, jak již bylo o uvedeno, se však jednalo o faktický úkon, respektive pokyn správního orgánu podle části čtvrté správního řádu, kterým je jeho adresát vyzýván k uvedení faktického protiprávního stavu do souladu s právní úpravou. Ustanovení §82 s. ř. s. pak umožňuje soudní přezkum tzv. jiných úkonů správních orgánů, jež jsou vydávány v režimu části čtvrté správního řádu, např. právě pokynu.
12. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud neshledal žádné porušení základních práv stěžovatelky, daných ústavními zákony nebo mezinárodními smlouvami, kterými je Česká republika vázána, ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písmeno a) zákona o Ústavním soudu odmítl. Vzhledem k tomu byl podle §43 odst. 2 písm. b) ve spojení s §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítnut i návrh na zrušení §31 odst. 9 zákona č. 13/1997 Sb. Jde totiž o návrh akcesorický, který sdílí osud odmítnuté ústavní stížnosti.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 3. ledna 2017
Jiří Zemánek, v. r.
předseda senátu