ECLI:CZ:US:2017:3.US.1248.17.1
sp. zn. III. ÚS 1248/17
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Jana Filipa a soudců Josefa Fialy (soudce zpravodaje) a Radovana Suchánka o ústavní stížnosti stěžovatele Stanislava Horáka, zastoupeného Mgr. et Mgr. Zbyňkem Vašinkou, advokátem, sídlem tř. T. G. Masaryka 1129, Frýdek-Místek, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. února 2017 č. j. 9 As 261/2016-27 a rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 17. srpna 2016 č. j. 22 A 68/2013-83, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Ostravě, jako účastníků řízení, a Ředitelství silnic a dálnic ČR, sídlem Čerčanská 12, Praha 4 - Krč, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") se stěžovatel domáhal zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí správních soudů, a to pro porušení čl. 10, čl. 11 a čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.
2. Obecní úřad v Dobré vydal dne 16. 3. 2000 stavební povolení na stavbu objektů silnice I/48 Frýdek-Místek - Dobrá obchvat (objekty D 190 - místní komunikace VIII; D 204 - nadjezd v km 4,605; D 308 - odvodnění MK VIII). Následné kolaudační rozhodnutí Obecního úřadu Dobrá k dané stavbě bylo zrušeno rozhodnutím Krajského úřadu Moravskoslezského kraje (dále jen "krajský úřad") ze dne 3. 12. 2004 z důvodu odchylné realizace stavby od dokumentace. K žádosti bylo zahájeno řízení o dodatečném povolení stavby daných objektů [§88 odst. 1 písm. b) zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)].
3. Magistrát města Frýdku-Místku, jakožto specializovaný stavební úřad (dále jen "stavební úřad"), rozhodnutím ze dne 28. 12. 2012 dodatečně povolil stavbu "Silnice I/48 Frýdek-Místek - Dobrá, obchvat (D 190 - místní komunikace VIII; D 204 - nadjezd v km 4,605; D 308 - odvodnění MK VIII)", a současně povolil užívání této stavby (šlo o třetí rozhodnutí v pořadí, neboť předchozí jeho rozhodnutí o dodatečném povolení stavby ze dne 8. 4. 2005 a ze dne 11. 2. 2011 byla zrušena). Odvolání stěžovatele proti tomuto rozhodnutí zamítl krajský úřad rozhodnutím ze dne 25. 4. 2013.
4. K žalobě stěžovatele proti rozhodnutí správních orgánů o dodatečném povolení stavby objektů rozhodl Krajský soud v Ostravě (dále jen "krajský soud") napadeným rozsudkem ze dne 17. 8. 2016 č. j. 22 A 68/2013-83 tak, že žalobu zamítl (šlo o druhé rozhodnutí v pořadí, neboť první jeho rozhodnutí ze dne 6. 10. 2015 bylo zrušeno rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 1. 2016 č. j. 9 As 253/2015-33; podle Nejvyššího správního soudu nemohl krajský soud v daném případě zamítnout žalobu jen pro nepředložení části správního spisu vedlejším účastníkem, a to části grafické dokumentace stavby).
5. Kasační stížnost stěžovatele proti rozsudku krajského soudu zamítl Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem ze dne 22. 2. 2017 č. j. 9 As 261/2016-27.
II.
Argumentace stěžovatele
6. Stěžovatel v ústavní stížnosti namítl, že stavba byla postavena bez stavebního povolení (byla realizována v rozporu s dokumentací předloženou ve stavebním řízení), proto mělo být následně nařízeno stavebním úřadem odstranění stavby. Nemělo dojít k dodatečnému povolení stavby, neboť vedlejší účastník jako stavebník neprokázal soulad stavby s veřejným zájmem, jak stanovil §88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona, resp. soulad s územně plánovací dokumentací, obecnými technickými požadavky na výstavbu a zájmy chráněnými zvláštními předpisy. Namísto toho stavební úřad užil správního uvážení a pokusil se tento soulad prokázat za stavebníka; správní uvážení však vůbec nemělo být použito.
7. Podle stěžovatele porušily správní orgány zásadu slyšení účastníků, zásadu služby veřejnosti, zásadu materiální pravdy (nebyl řádně zjištěn skutkový stav) a zásadu spravedlivého procesu. Stěžovatel neměl dostatečnou možnost uplatnit svá práva; nebyl předem vyrozuměn o konání místního šetření dne 11. 1. 2011 (nebyl proto při něm přítomen) a stavební úřad mu k seznámení s podklady rozhodnutí stanovil nepřiměřeně krátkou lhůtu tří dnů v době vánočních svátků. Stavební úřad navíc vydal rozhodnutí v týž den, kdy končila lhůta pro dané vyjádření k podkladům, proto pokud by stěžovatel podal vyjádření až v poslední den lhůty, nemohl by se stavební úřad s obsahem vyjádření objektivně seznámit. Podle stěžovatele se stavební úřad vůbec nezabýval jeho vyjádřením ze dne 21. 12. 2012.
8. Stěžovatel ve věci shledává "systémovou podjatost" správních orgánů i soudů. Je nepochybné, že umístnění nadjezdu je v rozporu s územně plánovací dokumentací obce Dobrá; to plyne i z vyjádření této obce. Stavební úřad se však tímto nezabýval; rozporným umístěním došlo k zásahu do ústavně zaručených práv stěžovatele. Objekt D 204 měl být původně mimo zónu bydlení, avšak k realizaci došlo v zóně bydlení, a to do pozemků stěžovatele, a vedlejší účastník se poté snažil získat dodatečné povolení stavby. Tím obešel i povinnost doložit stavebnímu úřadu nové posouzení vlivu stavby na životní prostředí (tzv. EIA) při změněné poloze daného objektu. Uvedená změna stavby (její polohové posunutí) nebyla nikdy stavebním úřadem veřejně projednána, a nebylo vydáno rozhodnutí dle §68 stavebního zákona v řízení o změně stavby, nebo souběžně s kolaudačním řízením dle §81 stavebního zákona.
9. Objekt SO 190 byl povolen na pozemku p. č. X, k němuž nikdy vedlejší účastník nezískal vlastnické ani užívací právo.
10. Stěžovatel byl ochoten prodat za účelem dané stavby ty ze svých pozemků, které byly v trase páteřní stavby dané přeložky silnice I/48, nadchodu a lávky. Za účelem stavby však došlo současně k vyvlastnění i pozemků stěžovatele, které odmítal dobrovolně prodat proto, že dle územně plánovací dokumentace zde stavba vůbec neměla být realizována. Současně vadně také nedošlo na žádost stěžovatele k vyvlastnění dvou jeho pozemků v blízkosti stavby, které bude možno nyní užívat jen s velkými obtížemi (§110 odst. 3 stavebního zákona). Navíc měl být zvolen místo vyvlastnění pozemků postup jiný za účelem získání práv k pozemkům stěžovatele, a to ještě v předstihu před povolením stavby a její realizací, např. směnou za pozemky obce Dobrá.
11. Podle stěžovatele došlo k zásahu do jeho práva na ochranu osobnosti. Nezpochybňoval potřebnost dané přeložky silnice I/48, dokonce umožnil zhotovitelům užívat jeho zařízení, kanceláře, areál. Rozhodnutím o vyvlastnění však došlo k "ocejchování" stěžovatele jako "nepřítele celého obchvatu", a bylo zasaženo do jeho dobré pověsti. Podstatou jeho nesouhlasu však byl postup vedlejšího účastníka, který do návrhu kupní smlouvy na koupi pozemků stěžovatele zahrnul také pozemky, na kterých dle územně plánovací dokumentace vůbec daná stavba neměla stát; tím vedlejší účastník donutil stěžovatele k odmítnutí podpisu dané smlouvy a vytvořil si tak formální podmínky pro proces vyvlastnění všech jím požadovaných pozemků stěžovatele. Stěžovatel po vedlejším účastníku nežádá finanční kompenzaci, nýbrž veřejnou omluvu.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
12. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v nichž byla vydána rozhodnutí napadená v ústavní stížnosti, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný; stěžovatel je právně zastoupen v souladu s požadavky §29 až 31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), a ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatel vyčerpal všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
13. Ústavní soud není součástí soustavy soudů, nýbrž je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 a 91 odst. 1 Ústavy); není povolán k instančnímu přezkumu jejich rozhodnutí. Jeho pravomoc podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy je založena výlučně k přezkumu toho, zda v řízení nebo rozhodnutími v nich vydanými nebyly dotčeny předpisy ústavního pořádku chráněná práva nebo svobody účastníka tohoto řízení, a zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy (zda je lze jako celek pokládat za spravedlivé). Ústavněprávním požadavkem též je, aby soudy vydaná rozhodnutí byla řádně, srozumitelně a logicky odůvodněna.
14. Po ústavněprávním přezkumu dospěl Ústavní soud k závěru, že napadená rozhodnutí z tohoto hlediska obstojí a do základních práv stěžovatele zasaženo nebylo. Správní soudy se řádně zabývaly námitkami stěžovatele, které opětovně vznáší v ústavní stížnosti, a své závěry přehledně rozvedly v odůvodnění napadených rozsudků. Ústavní soud není další instancí správního soudnictví, není povolán k výkladu tzv. podústavního práva, ani přehodnocování závěrů soudů a nahrazování jejich činnosti. Některé námitky stěžovatele v ústavní stížnosti navíc odporují principu subsidiarity ústavní stížnosti. K jednotlivým námitkám Ústavní soud alespoň stručně uvádí následující.
15. Námitka o zásahu do práva stěžovatele na ochranu osobnosti je v ústavní stížnosti nová, nepředestřená před správními soudy, tedy nepřípustná. Nadto se námitka dotčení pověsti stěžovatele míjí předmětem řízení o dodatečném povolení stavby.
16. Na námitky stěžovatele proti postupu příslušných orgánů ve vyvlastňovacím řízení reagovaly správní soudy v napadených rozsudcích tak, že výtky se míjí předmětem řízení o dodatečném povolení stavby; bylo vedeno samostatné řízení o vyvlastnění, kde měly námitky své místo. Stěžovatel toto vypořádání nijak v ústavní stížnosti nezpochybňuje, toliko znovu své výtky ve stejné podobě opakuje; nadto výtku o možném mírnějším postupu směnou pozemků uvádí v ústavní stížnosti nově. Vypořádání námitek správními soudy neshledal Ústavní soud jako svévolné či iracionální. Pro úplnost lze doplnit, že z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 1. 2005 č. j. 4 As 22/2003-75, na který poukázaly stavební úřad, krajský úřad i Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku v nyní posuzované věci, plyne, že pozemky ve vlastnictví či spoluvlastnictví stěžovatele byly vyvlastněny rozhodnutím Obecního úřadu Dobrá ze dne 23. 6. 1999 (ve spojení s odvolacím rozhodnutím ze dne 25. 2. 2002), a toto vyvlastnění bylo předmětem žaloby stěžovatele a následně i jeho kasační stížnosti právě ve věci Nejvyššího správního soudu sp. zn. 4 As 22/2003.
17. Námitky o tom, že umístnění stavby (konkrétně nadjezdu - objekt D 204) je v rozporu s územně plánovací dokumentací obce Dobrá, a že v řízení o dodatečném povolení stavby nebyl posouzen vliv takového umístění stavby na životní prostředí, vznesl stěžovatel již v žalobě i kasační stížnosti. Oba správní soudy v napadených rozsudcích přehledně vyložily své úvahy, dle kterých v daném případě jde o situaci, kdy ohledně stavby bylo vedeno samostatné územní řízení, jež bylo završeno rozhodnutím o umístnění stavby, proto námitky stěžovatele týkající se umístění stavby měly místo právě v tomto předcházejícím správním řízení a případně též návazném řízení soudním; krajský soud neshledal ani rozpor mezi skutečným umístěním stavby a územním rozhodnutím. Rovněž v tomto případě neshledal Ústavní soud libovůli správních soudů nebo nedostatečné odůvodnění jejich závěrů; stěžovatel současně ani zde vypořádání dané námitky ze strany soudů nijak konkrétně nezpochybňuje. Pro úplnost lze dodat, že již Nejvyšší správní soud shrnul, že ohledně dané stavby obchvatu bylo vydáno územní rozhodnutí dne 10. 4. 1997, a následně územní rozhodnutí ze dne 24. 4. 1998 ohledně vybraných objektů stavby, včetně nadjezdu D 204 (oproti předchozímu územnímu rozhodnutí byl objekt posunut o zhruba 500 m směrem k zóně bydlení), které v příslušné části nahradilo předchozí územní rozhodnutí z roku 1997. Ústavní soud dodává, že z rozhodnutí správních orgánů ani správních soudů v nyní posuzované věci neplyne, že by stěžovatel namítal, že správní orgány měly postupovat dle §68 či §81 odst. 4 stavebního zákona; jde tedy o námitku v ústavní stížnosti novou, a tím i nepřípustnou.
18. Výtku týkající se objektu SO 190 stěžovatel nevznesl ve své kasační stížnosti, jejíž obsah je patrný z napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu, proto Ústavní soud připomíná zásadu subsidiarity ústavní stížnosti. V žalobním řízení krajský soud danou námitku vypořádal tak, že se míjí předmětem řízení o dodatečném povolení stavby (daný objekt, obsažený v původním stavebním povolení, nebyl realizován), přičemž stěžovatel toto jednoznačné vypořádání nijak v ústavní stížnosti nezpochybňuje.
19. Otázkou pasivity vedlejšího účastníka ohledně tvrzení a prokazování souladu stavby s veřejným zájmem se krajský úřad i oba správní soudy zabývaly. Zcela konkrétně zejména krajský úřad a Nejvyšší správní soud uvedly, jakým způsobem odůvodňoval vedlejší účastník soulad stavby s veřejným zájmem, a jaké podklady umožňující posouzení dané otázky stavebnímu úřadu předložil. Nejvyšší správní soud poukázal na obecnost dané námitky stěžovatele a podpořil krajský soud v závěru, že stavební úřad měl povinnost posoudit soulad stavby s veřejným zájmem, přičemž vycházel i z předložených tvrzení a podkladů vedlejšího účastníka. Vypořádání dané námitky správními soudy se Ústavnímu soudu jeví jako přiléhavé a dostatečné. Stěžovatel v ústavní stížnosti jen svou obecnou námitku opakuje, aniž by jakkoliv konkrétně reakci krajského úřadu a správních soudů vyvracel.
20. K námitkám týkajícím se místního šetření (kontrolní prohlídky stavby), stanovení krátké lhůty pro vyjádření k podkladům rozhodnutí, vydání dodatečného povolení stavby v týž den, ve který končila i stanovená lhůta pro vyjádření k podkladům rozhodnutí, a nevypořádání vyjádření stěžovatele ze dne 21. 12. 2012, Ústavní soud primárně uvádí, že jde o námitky nepřípustné, neboť z napadeného rozsudku Nejvyššího správní soudu je zřejmé, že tyto výtky stěžovatel neuplatnil v rámci kasačních námitek, přičemž v ústavní stížnosti ani nenamítá, že by takové jeho výtky Nejvyšší správní soud opomenul. V druhé řadě pak Ústavní soud připomíná (a je to zřejmé již z výše formulovaných bodů 16., 17., 18. a 19. tohoto usnesení), že není instancí, která by měla znovu a nezávisle posuzovat primárně vznesené námitky účastníka, nýbrž z ústavněprávního hlediska přezkoumává napadená rozhodnutí orgánů veřejné moci, což implikuje i nezbytnost, aby stěžovatel v ústavní stížnosti především zpochybnil to, jakým způsobem se dané orgány (správní orgány, soudy) jeho námitkami zabývaly a konkrétně uvést, v čem dané vypořádání vybočilo tak (intenzivně), že došlo k zásahu do základních práv stěžovatele.
21. V uvedeném duchu proto Ústavní soud k jednotlivým námitkám shrnuje následující. Námitkou o nevypořádání vyjádření stěžovatele ze dne 21. 12. 2012 stavebním úřadem se zabýval k odvolání stěžovatele krajský úřad; stěžovatel toto vypořádání v ústavní stížnosti nijak konkrétně nevyvrací (zůstalo u obecně formulované námitky, přestože krajský úřad shrnul, že vyjádření obsahovalo právě námitku o neprokázání souladu stavby s veřejným zájmem, a dále obsahovalo odkaz na dřívější v řízení uplatněné námitky stěžovatele, kterými se stavební úřad zabýval); jak plyne z obsahu napadeného rozsudku krajského soudu, stěžovatel danou námitku neuplatnil v žalobním řízení (ani nenamítá, že by takový žalobní bod uplatnil a krajský soud se jím opomněl zabývat). Na námitku o stanovení krátké lhůty pro vyjádření k podkladům rozhodnutí reagovaly krajský úřad a poté i krajský soud ve svých rozhodnutích (plyne z nich, že účastníci byli vyrozuměni dopisem stavebního úřadu ze dne 17. 12., stěžovatel se seznámil s podklady rozhodnutí dne 19. 12., a dne 27. 12. bylo stavebnímu úřadu doručeno jeho vyjádření ze dne 21. 12., přičemž stěžovatel podle krajského soudu navzdory tomu, že lhůta byla skutečně i podle něj krátká, neuvedl a neuvádí žádné námitky, na kterých měl být právě krátkostí stanovené lhůty zkrácen, resp. které nestihl a nemohl stihnout ve lhůtě stanovené do 28. 12. do 9:00 hod. uplatnit); stěžovatel vypořádání provedené krajským úřadem a krajským soudem nijak konkrétně v ústavní stížnosti nezpochybňuje (i v tomto případě setrval jen na shodně formulované primární námitce). Dále je třeba uvést, že rozhodnutí o dodatečném povolení stavby bylo vydáno dne 28. 12. 2012, přičemž stěžovatelovo vyjádření bylo doručeno stavebnímu úřadu dne 27. 12. 2012, tedy situace doručení vyjádření a vydání rozhodnutí v tentýž den nenastala (z rozhodnutí krajského úřadu současně plyne, že do budoucna podrobil tento způsob stanovení lhůty stavebním úřadem kritice). Stěžovatel vznesl námitku ohledně místního šetření v řízení před krajským soudem, kdy uváděl, že mělo být opakováno ústní jednání spojené s ohledáním místa (místním šetřením), o němž měl být stěžovatel předem vyrozuměn. Krajský soud na námitku zcela konkrétně reagoval (uvedl, že stavební úřad vykonal dne 11. 1. 2011 prohlídku stavby v rámci stavebního dozoru, a stěžovatel současně nevznesl před krajským soudem žádné námitky, jež by svědčily o tom, že stavební úřad nemohl upustit od ústního jednání a místního šetření ve věci podle §61 odst. 2 stavebního zákona), přičemž stěžovatel úvahy a závěry krajského soudu v ústavní stížnosti (opět) nijak nevyvrací.
22. Na základě výše uvedeného Ústavní soud mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků ústavní stížnost odmítl podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako zjevně neopodstatněnou, neboť neshledal porušení ústavně zaručených práv stěžovatele.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 10. října 2017
Jan Filip v. r.
předseda senátu