ECLI:CZ:US:2017:3.US.1331.17.1
sp. zn. III. ÚS 1331/17
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Jana Filipa (soudce zpravodaje) a soudců Josefa Fialy a Radovana Suchánka o ústavní stížnosti obchodní korporace Real Globe Petrol s. r. o., sídlem Orlovská 791/40, Ostrava - Heřmanice, zastoupené JUDr. Alfrédem Šrámkem, advokátem, sídlem Českobratrská 1403/2, Ostrava, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 15. února 2017 č. j. 6 As 297/2016-45, za účasti Nejvyššího správního soudu, jako účastníka řízení, a Generálního ředitelství cel, sídlem Budějovická 1387/7, Praha 4 - Michle, jako vedlejšího účastníka, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Stěžovatelka se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") domáhá zrušení uvedeného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, neboť má za to, že Nejvyšší správní soud porušil její právo na spravedlivý proces.
2. Z ústavní stížnosti a napadeného rozhodnutí se podává, že stěžovatelka je obchodní korporací obchodující s pohonnými hmotami. V roce 2013 byla stěžovatelka držitelem povolení k opakovanému přijímání výrobků (minerálních olejů) z jiných členských států Evropské unie v režimu podmíněného osvobození od daně (tzv. oprávněný příjemce) dle §22 zákona č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o spotřebních daních" a "povolení").
3. Ze zákona o spotřebních daních (§21 odst. 7 ve znění účinném do 30. 11. 2013) pro stěžovatelku vyplynula povinnost poskytnout zajištění na splatnou spotřební daň, a to ve výši zhruba odpovídající měsíční daňové povinnosti. Pokud by oprávněný příjemce neposkytl zajištění, povolení by mu bylo odňato dle §22 odst. 19 písm. e) zákona o spotřebních daních. Stěžovatelka v průběhu března 2013 třikrát v krátké době požádala Celní úřad pro Moravskoslezský kraj (dále jen "celní úřad") o značné navýšení (v porovnání s přechozím rokem) povoleného objemu dovážené nafty a benzinu, kvůli čemuž jí celní úřad určil značně vysoké zajištění, splatné do 15 dnů. Takto určené zajištění stěžovatelka nesložila, jeho výši rozporovala, a to i správní žalobou, které nakonec Krajský soud v Ostravě (dále jen "krajský soud") v roce 2015 přisvědčil rozsudkem č. j. 22 Af 76/2013-72. Vzhledem k probíhajícímu soudnímu řízení však ještě v roce 2013 bylo sporné, zdali má stěžovatelka platné povolení pro dovoz minerálních olejů, nebo je nemá, případně v jakém rozsahu a pro jaké minerální oleje.
4. Druhá stěžovatelčina povinnost relevantní pro posuzovaný případ vyplývá z §19 zákona o ochraně ovzduší. Jde o povinnost dodat biopalivo (dále také "MEŘO") ve výši 4,1 % resp. 6,0 % objemových z celkového množství dodaných motorových benzinů, resp. nafty. Splnění povinnosti je vyhodnocováno zpětně za rok (§19 odst. 7 zákona o ochraně ovzduší) a při nesplnění této povinnosti vzniká dodavateli povinnost k úhradě pokuty ve výši 40 Kč za každý nedodaný litr biopaliva (§19 odst. 9 zákona o ochraně ovzduší). Stěžovatelka v březnu a v dubnu 2013 dovezla motorovou naftu bez přimíchané biosložky, biopalivo nedodala ani později a tak za rok 2013 jí byla za nedodání 1 864 181,96 litrů MEŘO vyměřena pokuta ve výši 74 567 279 Kč. Zákonnost rozhodnutí o této pokutě byla předmětem řízení ve správním soudnictví, v němž bylo vydáno rozhodnutí napadené ústavní stížností.
5. Celková daňová povinnost stěžovatelky ke spotřební dani za rok předcházející, tedy rok 2012, činila 280 mil. Kč a ke dni 26. 2. 2013 stěžovatelka disponovala povolením na 20,6 mil. litrů nafty. Ve dnech 14. 3. až 22. 3. 2013 přijala stěžovatelka 340 přeprav a zahájila dalších 111, kterým odpovídala daňová povinnost 120, resp. 39 mil. Kč. Ve dnech 18. 3. až 25. 3. 2013 požádala postupně třikrát o navýšení povolení až na 174,2 mil. litrů nafty a 12,6 mil. litrů benzinu. Celní úřad v reakci na podané žádosti určil rozhodnutím ze dne 26. 3. 2013 zajištění daně ve výši 399 595 920 Kč. Kalkulace v podstatě extrapolovala objemy uvedených přeprav z uvedeného období
(14. 3. - 25. 3. 2013) na dobu jednoho měsíce. Vedlejší účastník odvolání stěžovatelky zamítl a ještě zvýšil zajištění na 402 462 999 Kč. Celní orgány přitom mimo jiné argumentovaly "zřejmou snahou (stěžovatelky) dosáhnout co nejnižšího zajištění daně", kterou spatřovaly v postupném navyšování množství požadovaném stěžovatelkou. Stěžovatelka výši zajištění napadla dne 14. 8. 2013 správní žalobou, mezitím však postupně uhradila zajištění až na částku 383 mil. Kč (přes 95 %). Skutečná daňová povinnost stěžovatelky za březen 2013 činila 201 mil. Kč, za první třetinu dubna 77 mil. Kč. Krajský soud rozsudkem ze dne 12. 11. 2015 odmítl úvahy celních orgánů, když není zřejmé, jak by postupné navyšování povolení mohlo ovlivnit následný výpočet zajištění daně, a odmítl i vlastní výpočet zajištění pro jeho nesrozumitelnost. Rozhodnutí celních orgánů zrušil.
6. Nafta dovezená stěžovatelkou počátkem roku 2013 však neobsahovala povinné procento biosložky. Čas pro splnění této povinnosti byl omezen koncem roku 2013. Pro dovoz biosložky stěžovatelka doposud využívala povolení dle §22 zákona o spotřebních daních. V posledním vydaném povolení (onom se spornou výší zajištění) byla stěžovatelka upozorněna, že při nesložení zajištění do 15 dnů bude zahájeno řízení o odnětí povolení [dle §22 odst. 19 písm. e) zákona 353/2003 Sb. ve znění platném do 30. 11. 2013]. Stěžovatelka proto požádala dne 15. 8. 2013 krajský soud o přiznání odkladného účinku její žalobě proti výši zajištění, čemuž soud vyhověl dne 2. 10. 2013 (doručeno stěžovatelce 17. 10. 2013).
7. Již dne 1. 7. 2013 požádala stěžovatelka neúspěšně celní úřad o rozšíření povolení také na dodání 360 000 litrů MEŘO. Dne 30. 10. 2013 požádala o rozšíření povolení na dodání 1 874 458 litrů MEŘO právě proto, aby mohla splnit svou povinnost dodání biopaliva dovozem. Dne 5. 11. 2013 urgovala vyřízení své žádosti. Celní úřad požádal vedlejšího účastníka o prodloužení lhůty pro vydání rozhodnutí na 60 dní a dne 11. 11. 2013 přípisem sdělil stěžovatelce, že z důvodu neuhrazeného zajištění nelze vydat nové povolení a současně nelze užívat stávající. Podle názoru celního úřadu přiznání odkladného účinku žalobě pouze odkládá zahájení řízení o odejmutí stávajícího povolení. Dne 25. 11. 2013 stěžovatelka požádala celní úřad o sdělení výkladu rozhodnutí soudu o odkladném účinku žaloby a celní úřad dne 27. 11. 2013 zopakoval své stanovisko o nemožnosti používání a rozšíření stávajícího povolení. Pozměnil však svůj názor na nové povolení tak, že pokud by stěžovatelka požádala o nové specifické povolení, nikoliv o rozšíření stávajícího povolení, mohl by o něm celní úřad rozhodnout. O nové povolení, patrně vzhledem k času, již stěžovatelka nepožádala.
8. Dne 31. 1. 2014 podala stěžovatelka hlášení o splnění povinnosti uvedení minimálního množství biopaliv za rok 2013, z něhož vyplynulo, že do oběhu neuvedla biopaliva v celkovém množství 1 864 181,96 litrů. Dne 25. 2. 2014 vydal celní úřad rozhodnutí, kterým stěžovatelce uložil pokutu z nedodaného objemu biopaliv podle zákona o ochraně ovzduší za období kalendářního roku 2013 ve výši 74 567 279 Kč (dále jen "rozhodnutí o pokutě").
9. Odvolání stěžovatelky zamítl vedlejší účastník s tím, že svoji povinnost dodat do oběhu biopalivo mohla stěžovatelka splnit bez ohledu na výsledek sporu o výši zajištění. Uvedl, že stěžovatelka (a) mohla požádat o nové povolení za podmínek, za nichž by byl olej MEŘO osvobozen od spotřební daně, a tudíž nepodléhal zajištění. Povinnost mohla stěžovatelka splnit i (b) uvedením čistého biopaliva nebo směsného paliva do volného daňového oběhu na daňovém území České republiky nebo (c) dodáním čistého biopaliva nebo směsného paliva, které bylo uvedeno do volného daňového oběhu v jiném členském státě Evropské unie.
10. Žalobu stěžovatelky proti rozhodnutí o odvolání krajský soud zamítl. Krajský soud však své rozhodnutí nezaložil na tom, že stěžovatelka měla jiné možnosti splnění povinnosti dodat MEŘO. Uvedl, že odkladný účinek přiznaný stěžovatelčině žalobě proti rozhodnutí o zajištění byl stěžovatelce přiznán právě proto, aby mohla do doby pravomocného rozhodnutí ve věci soudního přezkumu dále podnikat. Na tomto závěru soudu nemohla dle napadeného rozsudku nic změnit ani skutečnost, že celní úřad i Generální ředitelství cel mělo jiný, a jak krajský soud zdůraznil, zcela nesprávný názor na následky přiznání odkladného účinku žalobě, neboť celní orgány nemají pravomoc negovat soudní rozhodnutí. Pokud za tohoto stavu stěžovatelka stávajícího oprávnění k podnikání (povolení) dále nevyužívala, šlo o projev její vlastní vůle a následky nesplnění povinnosti zákona o ochraně ovzduší nelze přičítat k tíži celním orgánům. Krajský soud dále stěžovatelce vytkl, že ke své žádosti ze dne 30. 10. 2013 na rozšíření povolení o MEŘO, o níž dle soudu celní úřad evidentně nehodlal rozhodnout, nevyužila stěžovatelka správních nástrojů k ochraně proti nečinnosti, ani se nedomáhala soudní ochrany nečinnostní žalobou.
11. Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem zamítl kasační stížnost stěžovatelky proti rozsudku krajského soudu. Odmítl sice názor krajského soudu o použitelnosti stávajícího povolení blokovaného neuhrazeným zajištěním, resp. žalobou na výši zajištění, čímž přisvědčil názoru celních orgánů, že probíhající soudní řízení o přezkumu výše zajištění brání ze své povahy dalšímu rozšiřování povolení oprávněného příjemce (bod 17 napadeného rozsudku). Vrátil se však k argumentaci alternativními možnostmi splnění povinnosti dodání biopaliv stěžovatelkou. Konstatoval, že stávající povolení nezahrnovalo biopaliva a tak stěžovatelce ke splnění povinnosti dopomoci nemohlo (bod 18 napadeného rozsudku). Poukázal na možnosti zmíněné celním úřadem ve sdělení ze dne 29. 11. 2013, tedy (a) využití režimu úplného osvobození od spotřební daně podle §49 odst. 13 zákona o spotřebních daních pro přijímání výrobků za jiným účelem, než je jejich další prodej, což pro stěžovatelku nemělo smysl, a dále (b) možnost požádat o zvláštní povolení na přijímání vybraných výrobků podle §13 zákona o spotřebních daních, u kteréžto možnosti Nejvyšší správní soud neviděl důvod, proč by ji stěžovatelka nevyužila. Nad rámec nutného odůvodnění Nejvyšší správní soud upozornil na třetí možnost (c), a to na povolení k jednorázovému přijetí vybraných výrobků podle §23 zákona o spotřebních daních. Nejvyšší správní soud připustil, že ačkoliv se ztotožňuje s výrokem krajského soudu, nesouhlasí s částí jeho odůvodnění, kterou nahradil svým odůvodněním. Své odůvodnění však považuje jen za mírné posunutí těžiště argumentace, které nemůže založit překvapivost rozhodnutí.
II.
Argumentace stěžovatelky
12. Stěžovatelka napadenému rozsudku Nejvyššího správního soudu vytýká dvě vady, které obě označuje za porušení ústavně zaručeného základního práva na spravedlivé soudní řízení.
13. Předně stěžovatelka Nejvyššímu správnímu soudu vytýká, že vydal překvapivé rozhodnutí, když na jedné straně přisvědčil argumentům stěžovatelky obsaženým v kasační stížnosti, avšak zároveň kasační stížnost zamítl, neboť dospěl k závěru, že rozhodnutí správního orgánu obstojí (byť z jiných důvodů než těch, které uvedl krajský soud), aniž by před vydáním svého rozhodnutí stěžovatelku o svém odlišném právním názoru informoval a dal jí tak možnost přizpůsobit její námitky tomuto odlišnému právnímu názoru.
14. Dále pak stěžovatelka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu vytýká, že je věcně nesprávné, neboť Nejvyšší správní soud ze správně zjištěného skutkového stavu dovodil, dle stěžovatelky, nesprávné právní závěry ohledně plnění povinností podle §19 odst. 1 zákona o ochraně ovzduší (sub 4), neboť jí bylo znemožněno oprávnění příjemce a nebylo jí vyhověno v žádosti o rozšíření povolení ze dne 30. 10. 2013 v důsledku nezákonného postupu celního úřadu.
III.
Vyjádření účastníků řízení a replika stěžovatelky
15. Ústavní soud si vyžádal vyjádření Nejvyššího správního soudu i vedlejšího účastníka a poskytl stěžovatelce možnost k replice.
16. Nejvyšší správní soud poukázal na to, že v bodech 26 a 27 odůvodnění svého rozsudku se otázkou, zda rozhodnutí nebude pro stěžovatelku překvapivé, intenzivně zabýval. Za klíčové přitom pokládal, že stěžovatelka během řízení před správními orgány, ve správní žalobě i v kasační stížnosti konstantně uplatňuje prakticky totožnou námitku, že z objektivních důvodů (ležících podle jejího přesvědčení jen na straně celního úřadu) nemohla splnit svou povinnost uvést do volného daňového oběhu potřebné množství biopaliva. Na tuto námitku Nejvyšší správní soud svým rozsudkem reagoval. Dospěl přitom k závěru, že stěžovatelka sice nemohla dost dobře využít své stávající povolení oprávněného příjemce (jak tvrdil krajský soud), mohla však využít jiné instituty, které zákon o spotřebních daních pro obchodování s minerálními oleji nabízel, zejména institut zvláštního povolení na přijímání a užívání vybraných výrobků osvobozených od daně podle §13 zákona o spotřebních daních (viz odstavec 20 odůvodnění napadeného rozsudku). Obdobný závěr se objevil již v rozhodnutí vedlejšího účastníka, které bylo předmětem řízení před krajským soudem, a co je důležitější, orgány celní správy na tuto alternativu stěžovatelku upozornily již v průběhu řízení. Pro stěžovatelku to tedy nebyl právní názor zcela nový (což potvrzuje i skutečnost, že se proti němu vymezovala v žalobě). S ohledem na to, a rovněž na skutečnost, že stěžovatelka je v oblasti obchodování s minerálními oleji profesionálem, od něhož se očekává fundovaná znalost právních předpisů regulujících jeho činnost, Nejvyšší správní soud proto částečně chybné úvahy krajského soudu toliko korigoval, namísto více méně formalistické a procesně neekonomické kasace jeho rozsudku, již by šlo parafrázovat slovy "znovu, stejně, avšak o něco lépe". Nejvyšší správní soud zdůraznil, že nešlo o novou, odlišnou a v tomto smyslu pro stěžovatelku překvapivou argumentaci, neboť možnost stěžovatelky vyhnout se porušení svých povinností zůstala hlavním důvodem, proč nemohlo být žalobě a kasační stížnosti vyhověno.
17. Nejvyšší správní soud připustil, že skutečně překvapivou snad mohla pro stěžovatelku být argumentace další možností, která by se stěžovatelce ke splnění její povinnosti nabízela, tj. využitím institutu povolení pro jednorázové přijetí vybraných výrobků podle §23 zákona o spotřebních daních. Podle Nejvyššího správního soudu šlo však jen o poukaz na další možnost správními orgány ani krajským soudem dosud nezvažovanou, vyslovenou nad rámec nutného odůvodnění napadeného rozsudku i rozsudku krajského soudu, jak je zřejmé z výslovného návětí odstavce 21 odůvodnění. Ze strany Nejvyššího správního soudu šlo tedy pouze o ilustraci další alternativy, jež se stěžovatelce nabízela, v linii její setrvalé argumentace, že žádnou jinou možnost, kromě té, na niž se celou dobu upínala, neměla.
18. Ohledně druhé stěžovatelčiny námitky, že je napadené rozhodnutí věcně nesprávné, poukázal Nejvyšší správní soud na to, že judikatura, které se stěžovatelka dovolává, na posuzovaný případ nedopadá.
19. Vedlejší účastník k námitce stěžovatelky, že napadený rozsudek je věcně nesprávný, uvedl jednak, že je taková námitka nedůvodná, a především, že se míjí s pravomocí Ústavního soudu, neboť i v nálezu Ústavního soudu ze dne 4. 4. 2013 sp. zn. I. ÚS 3271/12, na který stěžovatelka odkazovala ve své ústavní stížnosti, Ústavní soud uvedl, že mu nepřísluší právo přezkumného dohledu nad činností soudů.
20. Za nedůvodnou považuje vedlejší účastník i námitku stěžovatelky, že napadený rozsudek představoval překvapivé rozhodnutí. Stěžovatelka po celou dobu řízení před správními i soudními orgány na svou obranu uváděla prakticky totožné argumenty.
21. Vyjádření Nejvyššího správního soudu i vedlejšího účastníka byla zaslána stěžovatelce na vědomí a k případné replice. Této možnosti stěžovatelka nevyužila.
IV.
Procesní předpoklady projednání návrhu
22. Ústavní soud se nejprve zabýval tím, zda jsou splněny procesní předpoklady projednání ústavní stížnosti. Dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v němž bylo vydáno rozhodnutí napadené ústavní stížností, a Ústavní soud je k projednání ústavní stížnosti příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s požadavky §29 až 31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), a její ústavní stížnost je přípustná (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario), neboť vyčerpala všechny zákonné prostředky k ochraně svých práv.
V.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
23. Ústavní soud jako soudní orgán ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy) není obecným soudem dalšího stupně, ani součástí soustavy soudů, jimž není ani instančně nadřazen. Neposuzuje celkovou zákonnost vydaných rozhodnutí a nenahrazuje hodnocení důkazů svým vlastním hodnocením. Nezabývá se eventuálním porušením běžných práv fyzických či právnických osob, nejde-li současně o porušení základního práva nebo svobody zaručené na ústavní úrovni; zabývá se správností hodnocení důkazů obecnými soudy pouze tehdy, zjistí-li, že v řízení před nimi byly porušeny ústavní procesní principy - právo na soudní ochranu. Z napadeného rozhodnutí však žádné takové porušení ústavního práva zjevně nevyplývá.
24. Výklad předpisů v oblasti veřejné správy a sjednocování judikatury ostatních správních soudů, k čemuž slouží i mechanismus předvídaný v §12 soudního řádu správního, přísluší právě Nejvyššímu správnímu soudu, jenž vydal napadený rozsudek. V kontextu své dosavadní judikatury se Ústavní soud cítí, s odkazem na zásadu zdrženlivosti a princip sebeomezení, být oprávněn výklad tzv. podústavního práva posuzovat pouze tehdy, jestliže by jeho aplikace v daném konkrétním případě byla důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z požadavků obsažených v hlavě páté Listiny [srov. např. nález ze dne 10. 10. 2002 sp. zn. III. ÚS 173/02 (N 127/28 SbNU 95)].
25. Právo na spravedlivý (řádný) proces, jehož porušení se stěžovatelka dovolává, není možné vykládat tak, že by se jím garantoval úspěch v řízení či se zaručovalo právo na rozhodnutí, odpovídající jejím představám. Obsahem tohoto ústavně zaručeného práva je zajištění práva na spravedlivé (řádné) soudní řízení, v němž se uplatní všechny zásady soudního rozhodování v souladu se zákony a při aplikaci ústavních principů. Okolnost, že stěžovatelka se závěry či názory soudu nesouhlasí, nemůže sama o sobě důvodnost ústavní stížnosti založit.
26. Ústavní soud tak nemohl přehodnocovat věcnou správnost napadeného rozsudku. Ze stěžovatelčiných námitek by pouze námitka, že napadené rozhodnutí bylo pro stěžovatelku překvapivé, byla-li by důvodná, mohla založit důvod ke zrušení napadeného rozsudku. Ani této námitce však Ústavní soud nemůže přisvědčit.
27. Ústavní soud nesdílí názor stěžovatelky, že rozhodnutí Nejvyššího správního soudu je překvapivé. Ústavní soud již dříve uvedl, že rozhodnutí není nepředvídatelné,
muselo-li být stěžovatelům známo, že daná právní kvalifikace je možná (viz nález ze dne 21. 4. 2011 sp. zn. II. ÚS 2804/10 (N 81/61 SbNU 269)]. O tzv. překvapivé rozhodnutí jde vždy, kdy v důsledku změny právního náhledu soudu rozhodujícího o opravném prostředku je účastníku řízení odňata možnost skutkově i právně argumentovat, případně i předložit důkazy, které z pohledu dosavadního nebyly relevantní, což ve svém důsledku představuje porušení základního práva plynoucího z čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 2 Listiny.
28. Stěžovatelka opakovaně ve všech řízeních před orgány celní správy i před správními soudy odkazovala na to, že se na ni vztahuje liberační důvod obsažený v §26 zákona o ochraně ovzduší, tedy že vynaložila veškeré úsilí, které bylo možno požadovat, aby porušení právní povinnosti zabránila. Žádný z orgánů, které ve věci rozhodovaly, neměl za to, že by byl tento liberační důvod naplněn. Pokud i Nejvyšší správní soud v napadeném rozhodnutí dospěl k závěru, že stěžovatelka nevynaložila veškeré úsilí, které bylo možno požadovat, aby splnila svou povinnost dodat MEŘO, nemohl takový závěr být pro stěžovatelku překvapivý. Jakkoliv Nejvyšší správní soud uvedl též nové argumenty, které dosud v řízení nezazněly, výslovně uvedl, že tak činí nad rámec nutného odůvodnění (bod 21 napadeného rozsudku). Ke stejnému závěru by Nejvyšší správní soud dospěl i v případě, kdy by se pouze ztotožnil s argumenty, které uvedl ve svém rozhodnutí vedlejší účastník (jež jsou rekapitulovány v bodě 20 napadeného rozsudku).
29. Na základě výše uvedeného Ústavní soud mimo ústní jednání a bez přítomnosti účastníků řízení ústavní stížnost podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 31. července 2017
Jan Filip v. r.
předseda senátu