ECLI:CZ:US:2017:3.US.1565.17.1
sp. zn. III. ÚS 1565/17
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Jana Filipa (soudce zpravodaje) a soudců Josefa Fialy a Radovana Suchánka o ústavní stížnosti stěžovatele města Brandýs nad Labem - Stará Boleslav, sídlem Masarykovo náměstí 1/6, Brandýs nad Labem - Stará Boleslav, zastoupené JUDr. Luďkem Lissem, Ph.D., LL.M. MPA, advokátem, sídlem Jablonského 640/2, Praha 7 - Holešovice, proti usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 14. března 2017 č. j. 27 Co 68/2017-77 a usnesení Okresního soudu v Příbrami ze dne 6. září 2016 č. j. 22 EXE 1005/2016-41, za účasti Krajského soudu v Praze a Okresního soudu v Příbrami, jako účastníků řízení, a Filipa Crkoně, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") se stěžovatel domáhal zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí obecných soudů, a to pro porušení jeho práva na ochranu majetku podle čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), práva na spravedlivý proces podle čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a práva na rovné postavení účastníků soudního řízení podle čl. 37 odst. 3 Listiny.
2. Z ústavní stížnosti a napadených rozhodnutí se podává, že Okresní soud v Příbrami (dále jen "okresní soud") pověřil dne 25. 4. 2016 soudního exekutora JUDr. Igora Ivanka provedením exekuce k vymožení stěžovatelovy pohledávky 400 Kč, jakožto nedoplatku pokuty, uložené vedlejšímu účastníkovi za spáchaný přestupek, a nákladů exekuce včetně odměny exekutora. Napadeným usnesením okresní soud k návrhu povinného exekuční řízení zastavil a rozhodl, že stěžovatel je povinen zaplatit náklady exekuce ve výši 7 865 Kč soudnímu exekutorovi a 800 Kč povinnému. V odůvodnění uvedl, že stěžovatel vystupoval vůči povinnému jako správce daně a v řízení o výkonu správního rozhodnutí jako exekuční správní orgán podle §106 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "správní řád"). Při vymáhání peněžité pohledávky tak měl postupovat podle zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "daňový řád"), a v souladu s §175 odst. 2 daňového řádu měl zvolit způsob vymáhání nedoplatku tak, aby výše nákladu°, které bude povinen daňový subjekt uhradit, nebyla ve zjevném nepoměru k výši nedoplatku. Této povinnosti ovšem stěžovatel volbou provedení exekuce prostřednictvím soudního exekutora, jehož exekuční náklady činily k době vydání rozhodnutí téměř dvacetinásobek dlužné částky, nedostál, pročež je z tohoto důvodu výkon rozhodnutí nepřípustný a musí být zastaven podle §268 odst. 1 písm. h) zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "občanský soudní řád").
3. Stěžovatel podal proti uvedenému rozhodnutí odvolání, o kterém Krajský soud v Praze (dále jen "krajský soud") rozhodl napadeným usnesením tak, že rozhodnutí okresního soudu potvrdil. Krajský soud se ztotožnil s právním závěrem okresního soudu. Doplnil jej v tom směru, že stěžovatelovo postavení správního orgánu plnícího úkoly veřejné moci vylučuje v případech, kde zákon dává oprávněnému na výběr mezi více způsoby vedení exekuce, její plnou libovůli. Jestliže měl možnost zvolit způsob jejího vedení, který je vůči povinnému méně zatěžující, a to požádáním o provedení výkonu např. příslušný celní úřad, byl povinen tak učinit.
II.
Argumentace stěžovatele
4. V ústavní stížnosti stěžovatel obecným soudům vytkl, že při vymáhání pohledávek v přenesené působnosti dostatečně nezohlednily jeho specifickou právní povahu coby územního samosprávného celku při výkonu státní moci, čímž porušily ústavněprávní principy garantující právo na samosprávu a zasáhly do stěžovatelových základních práv.
5. Konkrétně brojí proti právnímu závěru obecných soudů, že při exekuci na peněžité plnění je §175 odst. 1 daňového řádu speciální k §105 odst. 2 správního řádu. Pokud se správní orgán rozhodne dle stěžovatele provést výkon rozhodnutí prostřednictvím soudního exekutora, postupuje v souladu se správním řádem a vylučuje tím použití pravidel daňového řádu, která se uplatní toliko v případě, kdy se správní orgán rozhodne výkon rozhodnutí soudnímu exekutorovi nepředat. Tento závěr podle mínění stěžovatele lze vyvodit již z gramatického výkladu těchto ustanovení.
6. Dále pak stěžovatel argumentuje, že i kdyby dle §106 odst. 2 správního řádu byl daňový řád aplikovatelný na všechny správní exekuce na peněžitá plnění, je stále nutné při interpretaci a aplikaci daňového řádu důsledně zohledňovat specifickou právní povahu obcí jednajících podle daňového řádu v rozsahu přenesené působnosti státní správy. Na výkon přenesené státní správy nemůže být dle stěžovatele toto ustanovení aplikováno totožně jako na výkon přímé státní správy, neboť z pohledu financování hospodaří územní samosprávné celky, na rozdíl od státních orgánů, primárně se svým vlastním majetkem a na úkoly v přenesené působnosti jim stát pouze přispívá, a to nikoliv v plné výši. Z toho důvodu je tedy zcela legitimní, vnese-li obec do rozhodování o způsobu výkonu rozhodnutí prvky uvažování řádného hospodáře s vlastním rozpočtem, což je navíc povinnost obce stanovená zákonem o obcích. Předáním věci soudnímu exekutorovi k provedení exekuce, na rozdíl od vlastního výkonu obcí samotnou, již obci žádné další náklady nevznikají. Navíc jde vzhledem k vyšším zákonným oprávněním soudního exekutora o způsob efektivnější. Ani předání výkonu celnímu úřadu pak tento problém nevyřeší, neboť ten nemá oprávnění k výkonu všech typů pohledávek. Takový postup by byl dle stěžovatele navíc neefektivní a zvyšující výdaje státní správy.
7. Závěry obecných soudů nepřipouštějící při výkladu ustanovení §175 odst. 2 daňového řádu jiné hledisko, než je limitace nákladů povinného, je pak dle stěžovatele obzvláště nepřiměřený u malých obcí nedisponujících potřebným personálním a odborným aparátem k vedení výkonu rozhodnutí vlastními silami. Výkon správních rozhodnutí, a tedy plnění státních úkolů, jsou tak tyto obce nuceny financovat z vlastních prostředků pro tyto účely vytvořenými náklady, což stěžovatel považuje z ústavněprávního pohledu za nepřípustné. Jako jedno z hledisek poměřovaných při aplikaci tohoto ustanovení to ostatně zmiňuje i Nejvyšší správní soud v rozhodnutí sp. zn. 8 As 143/2014, na něž krajský soud odkázal, aniž by toto hledisko zohlednil. Stěžovatel navíc upozorňuje, že v případě jeho pohledávky šlo o správně-trestní odpovědnost založenou zaviněným protiprávním jednáním povinného; v takovém případě dle něj není ospravedlněno, aby takovému subjektu byla poskytována vyšší míra ochrany než v případě soukromoprávní odpovědnosti, při níž obec může služeb soudního exekutora využít zcela neomezeně, a aby na její výkon musel stěžovatel doplácet z vlastních prostředků.
III.
Procesní předpoklady projednání návrhu
8. Ústavní soud se nejprve zabýval tím, zda jsou splněny procesní předpoklady projednání ústavní stížnosti. Konstatuje, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v němž bylo vydáno rozhodnutí napadené ústavní stížností, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je právně zastoupen v souladu s požadavky §29 až 31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"). Stěžovatel vyčerpal všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva; ústavní stížnost je přípustná (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
9. Ústavní soud přezkoumal napadená rozhodnutí, jakož i řízení jim předcházející, z hlediska stěžovatelem v ústavní stížnosti uplatněných námitek, a se zřetelem ke skutečnosti, že mohl přezkoumávat pouze jeho ústavnost, dospěl k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
10. Ústavní soud předně připomíná, že je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), který stojí mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy), a že vzhledem k tomu jej nelze považovat za další, "superrevizní" instanci v systému obecné justice, oprávněnou svým vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování obecných soudů. Jeho úkolem je přezkoumávat ústavnost soudních rozhodnutí, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo.
11. Stěžovatel nesouhlasí se závěrem obecných soudů, že jakožto subjekt s povahou územního samosprávného celku hospodařící s vlastním majetkem, je povinen při exekuci na peněžitá plnění volbu jejího způsobu vždy poměřovat hlediskem přiměřenosti dle §175 odst. 2 daňového řádu.
12. Stěžovateli lze přisvědčit, že z práva na ochranu vlastnického práva podle čl. 11 odst. 1 Listiny plyne oprávnění věřitele zahájit řízení k výkonu peněžitého plnění, na nějž má dle vykonatelného rozhodnutí nárok a které dlužník odmítá dobrovolně uhradit. Při výkonu veřejné moci ve veřejné správě je způsob vedení exekuce podrobně (a s legitimními cíli) vymezen (nikoli dán k dispozici) veřejnoprávními předpisy, zde částí druhou hlavou jedenáctou správního řádu, a v případě peněžitých plnění pátou hlavou části třetí daňového řádu. Vzájemný vztah těchto předpisů a povinnosti z nich pro exekuční orgán vyplývající, již byly konkretizovány judikaturou (srov. např. zmíněný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2015 č. j. 8 As 143/2014-47) a vyloženy též obecnými soudy v této věci. Jejich závěry v právě rozhodované věci z ústavněprávního hlediska obstojí, neboť prosazují (přinejmenším v případech podobných tomu stěžovatelovu) větší ústavněprávní ochranu majetku povinného a samotnou obec při výkonu svěřené působnosti pak finančně nijak neomezují (nad rámec zanedbatelného kontaktování celního úřadu).
13. Pro upřesnění však Ústavní soud dodává, že ustanovení §175 odst. 2 daňového řádu představuje konkretizaci obecných zásad činnosti veřejné správy a požadavek využívat primárně vlastních, a hlavně pro povinného šetrnějších možností k vymožení nedoplatku. Žádný výkon veřejné moci totiž nemá z hlediska principu proporcionality omezovat práva jednotlivců více, než je nutné. Jestliže měl stěžovatel možnost předat výkon rozhodnutí příslušnému celnímu úřadu, či jej provést vlastními silami za podstatně přiměřenějších nákladů vzhledem k výši nedoplatku, měl tak v souladu s povinností plynoucí z tohoto ustanovení učinit a neměl jej předávat soudnímu exekutorovi. Irelevantní pro posuzovanou věc je pak námitka stěžovatele, že celní úřad není oprávněn vést výkon rozhodnutí ve všech formách nedoplatků.
14. Stěžovateli lze přisvědčit v tom, že by se v souladu s judikaturou Nejvyššího správního soudu při výkladu uvedeného ustanovení mělo přihlížet k personální vybavenosti daného orgánu veřejné správy. To však stěžovatele nevyvázalo z povinnosti postupovat v souladu s textem a smyslem ustanovení §175 odst. 2 daňového řádu. Uvedený závěr chápe Ústavní soud jako konkretizaci zásady, dle níž právní řád nemůže po nikom požadovat fakticky nemožné. V dané věci mají však i malé obce (a tím spíše města) možnost, jak navzdory své nedostatečné vybavenosti dostát závazku z uvedeného ustanovení. Kromě možnosti obrátit se na celní úřad lze zmínit i možnost uzavřít s jinými obcemi veřejnoprávní smlouvu za účelem výkonu rozhodnutí vlastními silami podle §63 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů.
15. S ohledem na výše uvedené Ústavní soud uzavírá, že ústavní stížností napadená rozhodnutí jsou z ústavního hlediska akceptovatelná. Vzhledem k tomu, že Ústavním soudem nebylo shledáno žádné porušení ústavně zaručených základních práv a svobod stěžovatele, byla ústavní stížnost, bez přítomnosti účastníků mimo ústní jednání, odmítnuta jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 18. července 2017
Jan Filip v. r.
předseda senátu