ECLI:CZ:US:2017:3.US.1845.16.1
sp. zn. III. ÚS 1845/16
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jana Filipa a soudců Josefa Fialy a Radovana Suchánka (soudce zpravodaje) o ústavní stížnosti stěžovatele J. R., zastoupeného JUDr. Karlem Palečkem, advokátem, sídlem Zbrojnická 229/1, Plzeň, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. března 2016 č. j. 4 As 281/2015-32, proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem - pobočky v Liberci ze dne 27. listopadu 2015 č. j. 59 A 11/2015-28, proti rozhodnutí Krajského úřadu Libereckého kraje ze dne 12. ledna 2015 č. j. KULK 3711/2015 OŠM 1526/2014 a proti rozhodnutí Mateřské školy J., příspěvková organizace ze dne 19. května 2014 č. j. 26 Za 33/2014-2, za účasti 1) Nejvyššího správního soudu, 2) Krajského soudu v Ústí nad Labem, 3) Krajského úřadu Libereckého kraje a 4) ředitele Mateřské školy J., příspěvková organizace, jako účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatel domáhal zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí, a to pro porušení čl. 32 odst. 4 a čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), jakož i čl. 6 odst. 1, čl. 8 odst. 1 a 2 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"), čl. 2 Dodatkového protokolu k Úmluvě, čl. 5 Protokolu č. 7 k Úmluvě a čl. 14 odst. 3 Listiny základních práv Evropské unie.
2. Z ústavní stížnosti a z napadených rozhodnutí se podává, že rozhodnutím ředitelky Mateřské školy J., příspěvková organizace (dále jen "mateřská škola") ze dne 19. 5. 2014 č. j. 26 Za 33/2014-2 byl nezletilý syn stěžovatele přijat od 1. 9. 2014 k předškolnímu vzdělávání v mateřské škole.
3. Proti rozhodnutí ředitelky mateřské školy podal stěžovatel odvolání. Krajský úřad Libereckého kraje (dále jen "krajský úřad") rozhodnutím ze dne 12. 1. 2015 č. j. KULK 3711/2015 OŠM 1526/2014 odvolání stěžovatele zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil. Krajský úřad nepřisvědčil odvolacím námitkám stěžovatele, když poukázal na §876 odst. 3 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník (dále jen "občanský zákoník"), a konstatoval, že ředitelka mateřské školy při přijetí syna stěžovatele jednala v dobré víře, neboť jí nebyly známy žádné skutečnosti o tom, že mezi rodiči panuje neshoda v otázkách týkajících se poskytování vzdělávání. Zrušení rozhodnutí mateřské školy by mělo za následek ukončení vzdělávání nezletilého, což je v přímém rozporu s jeho zájmy. Své rozhodnutí krajský úřad opřel rovněž o usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem - pobočky v Liberci (dále jen "krajský soud") ze dne 4. 11. 2014 č. j. 29 Co 519/2014-382, jímž krajský soud potvrdil usnesení Okresního soudu v Jablonci nad Nisou (dále jen "okresní soud") ze dne 28. 8. 2014 č. j. 30 P 248/2013-333. Těmito rozhodnutími civilních soudů byl zamítnut návrh stěžovatele na nařízení předběžného opatření, kterým by byla matce nezletilých dětí uložena povinnost zajistit školní docházku pro školní rok 2014/2015, počínaje dnem 1. 9. 2014, pro nezletilou dceru do školního zařízení a pro nezletilé syny do předškolního zařízení u společnosti DOCTRINA - základní škola a mateřská škola, s. r. o. Krajský úřad dále konstatoval, že účastníkem řízení je dítě, zatímco rodič je v postavení zákonného zástupce. Námitku stěžovatele, že byl zkrácen na svých právech účastníka řízení, proto krajský soud označil za irelevantní. Krajský úřad uzavřel, že řízení o přijetí do mateřské školy proběhlo v souladu s §34 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů, a vyhláškou č. 14/2005 Sb., o předškolním vzdělávání, ve znění pozdějších předpisů.
4. Stěžovatel podal proti rozhodnutí krajského úřadu žalobu, kterou krajský soud rozsudkem ze dne 27. 11. 2015 č. j. 59 A 11/2015-28 zamítl. Krajský soud v odůvodnění svého rozhodnutí uvedl, že podle §21 odst. 1 písm. a) ve spojení s §21 odst. 2 školského zákona náleží právo na vzdělávání a školské služby podle tohoto zákona žákům a studentům, nikoli jejich rodičům. Ve správním řízení, jehož předmětem je rozhodování o přijetí dítěte k předškolnímu vzdělávání, je tak účastníkem řízení pouze dítě jako žadatel, které v zastoupení svých zákonných zástupců podává přihlášku k zápisu do mateřské školy. Jde sice o úkon činěný rodiči dítěte, ale jménem a v zájmu dítěte. Rodiče dítěte nejsou v tomto řízení samostatnými účastníky řízení, kteří by disponovali právy a zájmy odlišnými a oddělitelnými od práv a zájmů svého dítěte, které zastupují. V daném řízení tak nelze hovořit o tom, že rozhodnutím ředitele mateřské školy mohou být dotčena práva jednoho z rodičů jako samostatného účastníka řízení ve smyslu §27 odst. 1 nebo odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "správní řád"). Přestože krajský úřad přistoupil k věcnému projednání stěžovatelem podaného odvolání, nemohla tím být dotčena veřejná subjektivní práva stěžovatele podle §65 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s."), neboť stěžovatel v řízení před správními orgány obou stupňů nebyl jejich nositelem. Stěžovatel tak nemá v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu žalobní legitimaci. Nic na tom nemění skutečnost, že krajský úřad se stěžovatelem jako s účastníkem správního řízení jednal.
5. Rozsudek krajského soudu napadl stěžovatel kasační stížností. Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 31. 3. 2016 č. j. 4 As 281/2015-32 kasační stížnost stěžovatele zamítl, neboť dospěl k závěru, že přes určité nepřesnosti krajský soud žalobu správně zamítl.
II.
Argumentace stěžovatele
6. V ústavní stížnosti stěžovatel namítá, že o volbě vzdělání, resp. volbě školského zařízení rozhodla podáním příslušné žádosti o přijetí pouze matka, aniž by byl stěžovatel jakkoliv zbaven či omezen na svých rodičovských právech. To vše za situace, kdy tomuto výslovně odporuje §877 odst. 1 občanského zákoníku, Listina a výše citované mezinárodní smlouvy, kterými je Česká republika vázána. Veřejná moc tomuto zkrácení práv pouze přihlížela a přehlížela je.
7. Stěžovatel uvádí, že za jeho syna projevila vůli pouze jeho matka. Ta sice nebyla úplná tak, jak předpokládají příslušné právní předpisy, přesto došlo k podání přihlášky do nového školského zařízení a k jejímu následnému přijetí. Tím byl stěžovatel zbaven práva připojit se či nepřipojit k projevu vůle svého syna, resp. projevu vůle, která vůli jeho syna nahrazovala. Nemohl posléze za stejnou osobu ji projevit jinak, např. tím, že by podal jménem svého dítěte odvolání vůči rozhodnutí, které bylo založeno na přihlášce stejného dítěte. To mohl učinit pouze sám svým jménem, protože jedna osoba může projevit vůli pouze jedenkrát v jedné věci a nikoli navíc ještě opačným způsobem. Zůstala mu jen možnost, aby uplatnil svá práva sám, tedy jako účastník správního řízení podle §27 odst. 1, resp. odst. 2 správního řádu. V této souvislosti stěžovatel poukazuje na stanovisko Veřejné ochránkyně práv ze dne 5. 5. 2014 sp. zn. 6584/2012A/OP/EN. Stěžovatel je ve shodě s Veřejnou ochránkyní práv přesvědčen, že mu svědčí právo účastníka, a to nejméně v rozsahu stanoveném v §27 odst. 2 správního řádu, podle kterého účastníky jsou též další dotčené osoby, pokud mohou být rozhodnutím přímo dotčeny na svých právech nebo povinnostech. Správní orgány a následně zejména oba soudy, které ve věci rozhodovaly, měly tato jeho práva respektovat, tj. přezkoumat jeho odvolání, žalobu nebo kasační stížnost meritorně, nikoliv ji pouze zamítnout z formalistických důvodů, které navíc nemají oporu v relevantních právních předpisech a mezinárodních smlouvách, kterými je Česká republika vázána, které chrání práva a vyžadují povinnosti rodičů.
8. Stěžovatel uvádí, že bylo zcela pominuto, že §877 odst. 1 občanského zákoníku formuluje právo obou rodičů schválit další vzdělání nezletilého dítěte. Podle stěžovatele bylo tedy na mateřské škole, aby si vůli druhého z rodičů opatřila. Nemůže se nyní bránit, že nevěděla o potenciální neshodě mezi oběma rodiči, když tuto informaci vědět měla a mohla, kdyby vykonávala své povinnosti řádně. Mateřská škola měla přerušit řízení tak, aby se jí dostalo během této lhůty buď souhlasné vůle druhého z rodičů, anebo aby tato byla nahrazena pravomocným rozhodnutím soudu ve věci samé. Jemu ani krajskému úřadu nemohlo postačovat pouze zamítavé předběžné opatření tak, jak se stalo v tomto případě. Stěžovatel dále namítá, že krajský soud i Nejvyšší správní soud se odmítly zabývat věcnou stránkou případu a pouze formalisticky uvedly, že stěžovatel nemá aktivní legitimaci ve věci. Přehlédly vlastní judikaturu, včetně rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 3. 2005 č. j. 6 A 25/2002-42. Pokud krajský soud a Nejvyšší správní soud nepřezkoumaly zákonnost rozhodnutí správního orgánu, odejmuly stěžovateli přístup ke spravedlnosti a došlo z jejich strany k porušení ústavně zaručeného základního práva podle čl. 36 odst. 2 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
9. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, jenž byl účastníkem řízení, v němž byla vydána napadená rozhodnutí, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je právně zastoupen v souladu s požadavky §29 až §31 zákona o Ústavním soudu a ústavní stížnost je přípustná (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario), neboť stěžovatel vyčerpal všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva.
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
10. Ústavní soud není součástí soustavy soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy) a nepřísluší mu právo dozoru nad rozhodovací činností obecných soudů. Do rozhodovací činnosti soudů je Ústavní soud v řízení o ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy oprávněn zasáhnout pouze tehdy, byla-li pravomocným rozhodnutím těchto orgánů porušena ústavně zaručená základní práva nebo svobody stěžovatele.
11. Ústavní soud přezkoumal napadená rozhodnutí, jakož i řízení jim předcházející, z hlediska stěžovatelem v ústavní stížnosti uplatněných námitek, a se zřetelem ke skutečnosti, že mohl přezkoumávat pouze ústavnost, dospěl k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
12. V ústavní stížnosti stěžovatel namítá, že byl účastníkem správního řízení podle §27 odst. 1, resp. odst. 2 správního řádu. Správní orgány a následně oba soudy, které ve věci rozhodovaly, měly tato jeho práva respektovat, tj. přezkoumat jeho odvolání, žalobu nebo kasační stížnost meritorně, nikoliv ji pouze zamítnout z formalistických důvodů. Stěžovatel uvádí, že bylo zcela pominuto, že §877 odst. 1 občanského zákoníku formuluje právo obou rodičů schválit další vzdělání nezletilého dítěte.
13. Ústavní soud ve své judikatuře mnohokrát konstatoval, že postup ve správním a v soudním řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, i výklad jiných než ústavních předpisů, jakož i jejich aplikace při řešení konkrétních případů, jsou záležitostí správních orgánů a posléze pak obecných soudů; z hlediska ústavněprávního může být posouzena pouze otázka, zda skutková zjištění mají dostatečnou a racionální základnu, zda právní závěry těchto orgánů veřejné moci nejsou s nimi v "extrémním nesouladu", a zda podaný výklad práva je i ústavně konformní, resp. není-li naopak zatížen "libovůlí".
14. V předmětné věci je nutno přisvědčit Nejvyššímu správnímu soudu a krajskému soudu, že ve správním řízení, jehož předmětem je rozhodování o přijetí dítěte k předškolnímu vzdělávání, je účastníkem řízení pouze dítě, které v zastoupení svých zákonných zástupců podává přihlášku k zápisu do mateřské školy a rozhodnutím ředitele mateřské školy o přijetí dítěte ke vzdělávání může být dotčeno pouze právo dětí na vzdělávání a žádné veřejné subjektivní právo rodičů dotčeno být nemůže, neboť rodiče nejsou účastníky tohoto řízení. Dojde-li k situaci, kdy se rodiče neshodnou na tom, do které mateřské školy by mělo chodit jejich dítě, jak tomu bylo i v posuzované věci, jde o spor v záležitosti významné pro dítě podle §877 odst. 1 a 2 občanského zákoníku, o kterém přísluší rozhodovat civilním soudům, nikoli soudům ve správním soudnictví. Tím je zároveň zajištěna ochrana práv rodičů při výkonu jejich rodičovské odpovědnosti.
15. Stěžovatel ve správním řízení i soudním řízení výslovně vystupoval pouze svým jménem, nikoliv v zastoupení svého nezletilého syna, kterému, na rozdíl od stěžovatele, svědčí veřejné subjektivní právo na předškolní vzdělávání v mateřské škole. Vzhledem k tomu, že stěžovatel nebyl účastníkem řízení o přijetí svého syna do mateřské školy, nutno přisvědčit Nejvyššímu správnímu soudu a krajskému soudu, že krajský úřad neměl přistoupit k věcnému přezkumu, odvolání v režimu §90 odst. 5 správního řádu zamítnout a rozhodnutí správního orgánu prvního stupně potvrdit, nýbrž měl stěžovatelovo odvolání zamítnout podle §92 odst. 1 správního řádu jako nepřípustné.
16. Přisvědčit je nutno i závěrům Nejvyššího správního soudu a krajského soudu, že postupoval-li krajský úřad nesprávně podle §90 odst. 5 správního řádu a odvolání stěžovatele zamítl jako nedůvodné, namísto toho, aby je zamítl jako nepřípustné podle §92 odst. 1 správního řádu, bylo by projevem přepjatého formalismu takové rozhodnutí krajského úřadu pouze pro toto procesní pochybení zrušit a vrátit mu věc k dalšímu řízení.
17. Odkaz stěžovatele na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 3. 2005 č. j. 6 A 25/2002-42 neshledal Ústavní soud případným, neboť se týká žalobní legitimace neúspěšného žadatele o udělení státního občanství.
18. Ústavní soud ze své úřední činnosti zjistil, že již dříve řešil skutkově i právně shodnou problematiku v řízeních o ústavních stížnostech téhož stěžovatele. Tyto ústavní stížnosti Ústavní soud posoudil jako zjevně neopodstatněné (usnesení ze dne 20. 9. 2016 sp. zn. IV. ÚS 1844/16 a ze dne 18. 10. 2016 sp. zn. I. ÚS 1846/16, dostupná na internetu v databázi NALUS na: http://nalus.usoud.cz). Od svých závěrů obsažených v uvedených usneseních nemá Ústavní soud důvod se odchýlit ani v nyní posuzované věci a pro stručnost na ně odkazuje.
19. Ústavní soud konstatuje, že postup obecných soudů byl řádně odůvodněn a jejich rozhodnutí odpovídají zjištěnému skutkovému ději. Argumentaci soudů, tak jak je rozvedena v jejich rozhodnutích vydaných v předmětné věci, považuje Ústavní soud za ústavně konformní a srozumitelnou a jejich úvahy neshledal nikterak nepřiměřenými. Obecné soudy rozhodovaly v souladu s ustanoveními Listiny i Úmluvy, jejich rozhodnutí nelze označit jako rozhodnutí svévolná, ale tato rozhodnutí jsou výrazem nezávislého soudního rozhodování, které nevybočilo z mezí ústavnosti. Ústavní soud neshledal, že by v činnosti jednajících orgánů došlo k porušení hmotněprávních či procesněprávních předpisů, které by mělo za následek porušení ústavně zaručených základních práv nebo svobod stěžovatele.
20. Na základě těchto skutečností Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 12. prosince 2017
Jan Filip v.r.
předseda senátu